Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 lutego 1998 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w D., powołując się na przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu sprawy samowolnego wybudowania budynku garażowego na terenie posesji przy ul. P. 51 w D., nakazał Teresie i Andrzejowi T. zamieszkałym w D. przy ul. P. 51 dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku o funkcji garażowej, położonego na terenie tejże posesji, na działce o numerze ewidencyjnym gruntów 265, obręb N. M. Teresa i Andrzej T. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 12 Kpa oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołania nie podpisali.
Decyzją z dnia 15 kwietnia 1998 r. (...), powołując się na przepis art. 64 par. 2 Kpa w związku z nie wywiązaniem się przez skarżących z obowiązku wynikającego z pisma (...) z dnia 23 marca 1998 r. Wojewoda W. pozostawił odwołanie bez rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 13 marca 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w D. przekazał do Wojewody W. odwołanie Teresy i Andrzeja T. od decyzji z dnia 12 lutego 1998 r. nakazującej im rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu. Jednocześnie zwrócił uwagę na brak opłaty skarbowej, a także brak podpisu odwołujących się. W związku z powyższym pismem z dnia 23 marca 1998 r. wezwano odwołujących na podstawie art. 64 par. 2 oraz art. 261 par. 2 Kpa do potwierdzenia odwołania własnoręcznym podpisem oraz wniesienia opłaty skarbowej w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W dniu 14 kwietnia 1998 r. pismo to zostało zwrócone przez pocztę z adnotacją, że adresat pomimo dwukrotnego awizowania nie podjął go w terminie.
Zważył, że zgodnie z art. 44 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma do mieszkania lub miejsca pracy adresata, pismo składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Tak więc w myśl powołanego przepisu należy - zdaniem organu odwołującego - uznać, iż wezwanie do uzupełnienia odwołania zostało doręczone adresatowi w dniu 6 kwietnia 1998 r. Wskazał, że nie wywiązanie się z obowiązku wynikającego z wyżej wymienionego wezwania obliguje organ do pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, orzekł jak na wstępie swojej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję Teresa i Andrzej T. domagali się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi II instancji do merytorycznego rozpoznania.
Wyjaśnili, że złożenie przez nich odwołania bez podpisu wynikało z pośpiechu, ich nieświadomości oraz trudnej chwilowo sytuacji rodzinnej /choroba dziecka/. Zaprzeczyli by otrzymali wezwanie do uzupełnienia braków odwołania, czy informację z poczty, że wezwanie to zostało wysłane. Dopiero decyzja o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania uświadomiła im, że odwołanie nie zostało podpisane.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była wyłącznie kwestia formalnoprawna sprowadzająca się do określenia formy w jakiej winna nastąpić wskazana w art. 64 Kpa czynność polegająca na "pozostawieniu podania bez rozpoznania".
Czynność ta, zgodnie z powyższym przepisem prawa, może mieć miejsce w dwóch przypadkach:
a/ jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego podanie i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, o czym stanowi par. 1 art. 64 Kpa, i b/ jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, a wnoszący nie uzupełnił braków w terminie 7 dni od wezwania organu, co wynika z par. 2 art. 64 Kpa.
Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, można spotkać stanowiska dotyczące tego problemu.
Jedno z nich głosi, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze decyzji administracyjnej /por. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r. III SAB 14/85 - OSP 1988 z. 1 poz. 23 z glosą Z. Kmieciaka tamże/.
Inne, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji administracyjnej /por. postanowienie NSA z dnia 3 września 1992 r., III SA 1407/92 - OSP 1994 z. 6 poz. 104 z glosą M.Wierzbowskiego tamże/. Jeszcze inne, że właściwą formą dla tego rodzaju stanowiska organu winno być postanowienie /por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 23 listopada 1998 r. II SA/Wr 1197/98 oraz częściowo wskazana wyżej glosa M.Wierzbowskiego/. Można wreszcie spotkać i takie stanowisko, że "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. Powołanie się przez organ administracji na przepis art. 64 par. 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników /por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 114 i glosę E. Bojanowskiego do tego wyroku - OSP 1997 z. 7-8 poz. 136/.
W. Dawidowicz stwierdza, że "pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji państwowej /w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji/, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 Kpa i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa.
W powyższej konstrukcji zatem nie ma miejsca dla jakichkolwiek "decyzyjnych" czynności organu administracji państwowej /por. W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1985 r., str. 89/.
Przepis art. 64 par. 2 Kpa ma - z mocy art. 140 Kpa - odpowiednie zastosowanie do postępowania przed organami odwoławczymi.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest podstaw prawnych do pozostawienia przez organ na podstawie art. 64 par. 2 Kpa podania, czy na podstawie art. 64 par. 2 Kpa w zw. z art. 140 Kpa odwołania w formie decyzji administracyjnej.
Z przepisu art. 104 par. 2 Kpa wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.
Zgodzić się należy z poglądem, że w sytuacji o jakiej mowa w art. 64 par. 2 Kpa brak jest podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania w formie decyzji administracyjnej, skoro jedynie niewadliwe podanie, a więc pozbawione braków formalnych wszczyna postępowanie administracyjne w pełnym tego słowa znaczeniu, powodując konieczność jego merytorycznego zakończenia w formie decyzji administracyjnej, bądź przez zawarcie ugody.
Braki formalne podania przesądzają bowiem o jego bezskuteczności, co oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania rodzącego konieczność zakończenia go w przewidzianej prawem formie merytorycznej, t.j. decyzji administracyjnej lub ugody.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że "pozostawienie podania bez rozpoznania" oznacza stwierdzenie przez organ administracji państwowej w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 Kpa, i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa, a tym samym, że czynność podjęta przez organ w powyższej formie jest jedynie czynnością materialnoprawną.
Do rozważenia pozostaje natomiast, z uwagi na ochronę interesu osoby wnoszącej podanie dotknięte brakami formalnymi, których to braków strona mimo wezwania nie uzupełniła w wyznaczonym terminie:
1/ możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji podjętego w powyższej formie przez Naczelny Sąd Administracyjny;
2/ możliwość wypowiedzenia się przez organ odwoławczy o pozostawieniu odwołania zawierającego braki formalne, których strona mimo wezwania nie uzupełniła w zakreślonym terminie w formie postanowienia, a to w związku z "odpowiednim" stosowaniem do postępowania przed organami odwoławczymi z mocy art. 140 Kpa przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
Rozważania w kwestii wymienionej jako pierwszej wykraczają poza ramy niniejszego postępowania w związku z czym uznać je należy za zbędne.
Do rozważenia natomiast pozostaje kwestia istnienia podstaw do wydania w omawianym zakresie przez organ odwoławczy postanowienia w oparciu o przepis art. 134 Kpa, skoro postępowanie odwoławcze kończy wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania /art. 134 Kpa/ albo decyzji ostatecznej /art. 138 Kpa/, a rozstrzygnięcie omawianego problemu pozostaje zgodnie z poglądem W. Dawidowicza /W. Dawidowicz: "Postępowanie administracyjne" W-wa 1983, str. 145/ - w zakresie kompetencji organu drugiej instancji.
Należy jednak przy tym mieć na względzie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 Kpa w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym.
Skoro jednak brak było w niniejszej sprawie podstaw prawnych do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia w formie decyzji administracyjnej należało uznać, że wydanie jej nastąpiło bez podstawy prawnej, co skutkowało konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o NSA.