Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań A sp. z o.o. oraz A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...].08.2019 r. (nr [...], nakazującej A. W. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działce nr [...] w K. obręb [...] przy budynku schroniska [...] "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata i w tym zakresie nałożył obowiązek na [...] z siedzibą w W., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że po zawiadomieniu spółki A sp. z o. o. w sprawie realizacji nielegalnej budowy na terenie schroniska [...] "[...]", przez dotychczasowego dzierżawcę – D. P., organ I instancji przeprowadził w dniu [...].10.2018 r. wizję w terenie, w trakcie której nie udostępniono przedmiotu kontroli. D. P. wręczyła kontrolującym pełnomocnictwo wystawione na A. W. Pismem z [...].10.2018r. Burmistrz K. poinformował, że na działce nr [...] obręb K. [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że od 1997 r. nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy pozwalająca na budowę obiektu gospodarczego na tej działce. Na podstawie informacji Starostwa Powiatowego w J. ustalono, że ostateczną decyzją z [...].06.2018 r., nr [...] organ wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia z [...].03.2018 r. dotyczącego "wykonania pomieszczania gospodarczego 26,65 m²" na działce nr [...] obręb [...] w K. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].07.2019 r. A. W. oświadczył, że rozbudowa schroniska jest prowadzona przez niego, prace prowadzone są od dnia uprawomocnienia się zgłoszenia, które znajduje się w aktach sprawy, budowa realizowana jest zgodnie ze zgłoszeniem, a Burmistrz Miasta K. poprzez "milczenie organu" wyraził zgodę na budowę.
Wskazał, że Burmistrz, [...] i [...] byli przez niego o tym poinformowani. Przedstawiciel spółki A sp. z o. o. wniósł o usunięcie samowoli budowlanej. Przedstawiciele [...] i Straży Parku poinformowali, że ogrodzenie schroniska i częściowo budowa naruszają granice Parku Narodowego. Wnieśli o usunięcie tych obiektów z terenu Parku Narodowego. Podczas oględzin obiektu ustalono, że realizowany jest budynek gospodarczy, wolnostojący o konstrukcji murowanej, posadowiony na fundamencie żelbetowym, trwale związany z gruntem. Dokonano pomiarów w terenie i ustalono, że powierzchnia zabudowy wynosi 62,3 m². Budynek jest w trakcie budowy.
W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy, organ odwoławczy podzielił oceny prawne zawarte w decyzji pierwszej instancji dotyczące zastosowania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 u.p.b. Wskazał, że budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 62,3 m² wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie otrzymał. Oceniając możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej stwierdził, że przeszkodą w tym zakresie jest naruszenie przepisów technicznych w zakresie odległości od granicy działki budowlanej i obrysu lasu (odległość ściany z otworami okiennymi, określona na podstawie pomiarów wykonanych w terenie, inwentaryzacji elewacji schroniska wynosi 120 cm. od granicy działki. Ponadto uniemożliwia przeprowadzenie takiej procedury brak zgody (żądanie rozbiórki) A sp. z o.o.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził nieprawidłowe oznaczenie w decyzji pierwszej instancji adresata orzeczonej rozbiórki. Zgodnie z art. 52 u.p.b., czynności nakazanych m.in. w decyzji, o której mowa w art. 48 u.p.b., obowiązany jest dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. DWINB zauważył, że A. W. jest pełnomocnikiem inwestora D. P. (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa) i nie dysponował on żadnym prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Wobec czego nie może być adresatem decyzji. Właścicielem tej działki jest Gmina K. Została ona oddana w użytkowanie wieczyste [...] i to właśnie ten podmiot winien być adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, inwestor – D. P. była dzierżawcą (do [...].05.2016 r.) tylko obiektu, tj. schroniska [...] "[...]", a nie całej działki nr [...].
Odnosząc się do argumentów odwołania A. W., organ odwoławczy wskazał na całkowitą ich niezasadność. Wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takich czynności procesowych odwołujący nie wskazał.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do argumentów przedstawionych w odwołaniu. W jego ocenie, zaskarżoną decyzję wydano z pogwałceniem wszelkich możliwych praw, łącznie z Konstytucją. W szczególności organ odwoławczy uniemożliwił stronie wypowiedzenia się w terminie czternastu dni przed wydaniem decyzji na temat zebranych materiałów i dowodów, pozbawiając stronę prawa do czynnego i pełnego brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Decyzję wydano w trzynastym dniu od doręczenia stronie zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Z tego powodu (już po wydaniu decyzji), strona nie zajęła swojego stanowiska, albowiem było to niemożliwe po wydaniu decyzji. Za istotnym mankament decyzji autor skargi uznał fakt pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu, do czego miało doprowadzić adresowanie decyzję do przedstawiciela inicjatora postępowania.
Wskazał, że budowla została wzniesiona przy milczącej akceptacji [...] na dzierżawionym terenie. [...] nie sprzeciwiało się wykonywaniu budowli. Nadto organ odwoławczy poświadczył w decyzji nieprawdę, wskazując, że nie ma możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej inwestycji, albowiem budynek narusza przepisy techniczne w zakresie odległości od granicy działki budowlanej i obrysu lasu. W ocenie skarżącego, budynek posadowiony jest idealnie na obrysie dawnego budynku schroniska i został odbudowany przez dzierżawczynię i jej rodzinę i pełnomocnika na jej koszt.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty zawarte w skardze okazały się bezzasadne.
Formułując zarzuty dotyczące uchybień procesowych organu skarżący powinien wykazać, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wykazanie to lub jego brak ma szczególne znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych organ zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym. Skarżący uczestniczył w czynnościach podejmowanych przez organ w tym postępowaniu. Zgłoszonych w skardze zarzutów jej autor nie połączył ze wskazaniem, w jaki sposób końcowe wypowiedzenie się skarżącego na temat zgromadzonego materiału dowodowego mogło doprowadzić do innego rozstrzygnięcia.
Skarżący nie połączył sformułowanych w skardze zarzutów ze wskazaniem konkretnych dowodów, których uniemożliwiono mu powołanie lub dołączenie. Z treści zarzutów naruszenia czynnego udziału w postępowaniu nie wynika zatem, aby ich uwzględnienie miało wywołać eliminację dokonanych ustaleń. Są to typowe zarzuty procesowe nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości zastosowania w sprawie nakazu rozbiórki przyjdzie z kolei zauważyć, że w myśl art. 48 ust. 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W przypadku więc ustalenia przez organ nadzoru, że w określonym miejscu i czasie realizowane są lub już zrealizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub – w określonych przypadkach - braku sprzeciwu, organ nadzoru zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w całości lub w części.
Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. umożliwia legalizację samowoli budowlanej, o ile zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosowne obowiązki umożliwiające legalizację.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadziły wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonały prawidłowej oceny dowodów. Materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 48 ust. 1 u.p.b., obligujące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
Okoliczność istnienia na działce nr [...] (przy budynku schroniska [...] "[...]") budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 62,3 m² została ustalona w trakcie oględzin. Bezspornym jest brak dopełnienia przez inwestorów obowiązków dotyczących poprzedzenia rozpoczęcia robót budowlanych dokonaniem do właściwego organu architektoniczno-budowlanego skutecznego zgłoszenia. Inwestorzy nie dysponowali również tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie nie tylko nie ma zgody [...] z siedzibą w W. w kwestii legalizacji samowoli budowlanej, ale podmiot ten deklaruje gotowość dokonania jego rozbiórki. Wbrew również zarzutom skargi, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Wszystkie te okoliczności obligowały organ nadzoru budowlanego do wydania zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego. Organ odwoławczy prawidłowo określił adresata decyzji. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionych w art. 52 u.p.b., w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Takim podmiotem w okolicznościach badanej sprawy jest niewątpliwie [...] z siedzibą w W., które jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...].
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.