Uzasadnienie
W.R. (dalej – skarżący) oprotestował skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej – DWINB) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących budowy wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.
Pismem opatrzonym datą 18 września 2017 r. grupa mieszkańców posiadających nieruchomości przy ul. [...]w K. Z. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., (dalej – PINB), z żądaniem interwencji w związku z,,przerobieniem altany ogrodowej na mieszkanie przez mieszkańca budynku przy ul. [...] w K. Z.".
Organ nadzoru budowlanego I instancji zareagował na zgłoszenie poprzez przeprowadzenie oględzin na przedmiotowej nieruchomości oraz wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udostępnienie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Inicjatywę w sprawie przejawiali także uczestnicy postępowania przestawiając stanowiska w sprawie, jak też przedkładając organowi dokumenty. Zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2017 r. PINB w K.poinformował o wszczęciu postępowania, którego przedmiot określił jako,,wybudowanie przez Pana W. R. budynku rekreacji indywidulanej, pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w K. Z. przy ul. [...] na działce nr [...] AM-[...], obręb N. Z.".
W toku postępowania zmarła strona postępowania, co zostało uznane przez organ za okoliczność obiektywną uniemożliwiająca procedowanie w sprawie, w związku z czym w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu posesji położonej w K.Z. przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało zakwestionowane złożonym w terminie zażaleniem, zaś DWINB nie podzielił poglądu PINB co do zasadności zawieszenia postępowania i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po powrocie sprawy do organu I instancji dokonano weryfikacji kręgu stron postępowania, po czym organ zaordynował dowód z oględzin zainwestowanej nieruchomości, który przeprowadzono w dniu 21 czerwca 2018 r. dokumentując ustalenia w sporządzonym na tę okoliczność protokole. Pierwszym rozstrzygnięciem w sprawie o merytorycznym charakterze było postanowienie PINB w K. z dnia [...] r. nr [...], którym nałożono na W.R. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2018 r. dokumentów w postaci: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki wraz z odpowiednimi rysunkami technicznymi wzniesionego budynku sporządzonymi przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane zażaleniem, natomiast DWINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia rzeczonego rozstrzygnięcia wynika, iż organ odwoławczy dopatrzył się uchybień proceduralnych warunkujących jego prawidłowość polegających w szczególności na ocenie zebranych w sprawie dowodów. Jak wykazywał to organ II instancji ocena zebranych dowodów związana była także z zastosowaniem niewłaściwych przepisów prawa materialnego.
Dodatkowo zalecono organowi I instancji przeprowadzenie dowodów dotyczących ustalenia charakteru zrealizowanej inwestycji w kierunku spełnienia przez nią,,wymogów altany". Kolejną okolicznością istotną w sprawie, wedle organu odwoławczego, było ustalenie zakresu i czasu zmiany parametrów przedmiotowego obiektu.
Realizując wytyczne DWINB organ I instancji gromadził materiał dowodowy sprawy poprzez przeprowadzenie w dniu 21 grudnia 2018 r. udokumentowanych protokolarnie oględzin oraz korespondował z innymi organami władnymi do wydawania pozwoleń na budowę i przyjmowania zgłoszeń wykonania robót budowlanych. PINB w K. dostrzegł w ramach prowadzonego postępowania konieczność uzyskania dodatkowych informacji o obiekcie dotyczących sfery technicznej, w związku z czym w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia 15 marca 2019 r. informacji zawierającej ocenę techniczną obiektu budowlanego sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Po uwzględnieniu przez organ wniosku strony o zmianę terminu dostarczenia dokumentu, przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r. zobowiązany przedłożył opracowanie pn.,,Ocena techniczna z dokumentacją powykonawczą" sporządzoną dla budynku mieszkalno-gospodarczego.
Organ nie zaakceptował sporządzonego opracowania, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 21 maja 2019 r. wzywając zobowiązanego do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2019 r. informacji zawierającej ocenę techniczną budynku rekreacji indywidualnej pod rygorem orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu. Skarżący w swoich wystąpieniach kierowanych do PINB kwestionował prawidłowość stanowiska prezentowanego przez organ. W związku z powyższym organ rozpisał kolejne oględziny jakie miały miejsce na zainwestowanej nieruchomości w dniu 30 sierpnia 2019 r. W toku postępowania organ prowadził także dowód z przesłuchania świadka. Zgromadzony w ten sposób zasób informacji o inwestycji spowodował zmianę kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, który w zawiadomieniu z dnia 30 września 2019 r. zmieniono z,,wybudowania przez W.R. budynku rekreacji indywidualnej, pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w K. Z. przy ul. [...] na działce nr [...] obręb N. Z." na,,wybudowanie przez W.R.budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb N. Z. położonej w K. Z. przy ul. [...] bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej".
Po zawiadomieniu stron postępowania o tzw.,,gotowości decyzyjnej" PINB w K. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) nałożył na W. R. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2020 r. następujących dokumentów:
- - oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] AM-[...] obręb N.Z.) na cele budowlane,
- - projektu zagospodarowania działki wraz z odpowiednimi rysunkami technicznymi wzniesionego budynku, sporządzonymi przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane,
- - zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zapadły w sprawie nakaz organ uzasadnił okolicznościami ustalonymi w sprawie. Wskazał, że na działce nr [...] położonej w K.-Z. przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy K.-Z.znajduje się wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej. Skarżący w dniu 4 kwietnia 2016 r. zgłosił wykonanie robót budowlanych, polegających na postawieniu altany ogrodowej o wymiarach 4x7,5m pokrytej blachodachówką lub gontem papowym bitumicznym, wykonanej z drewna. Zgodnie ze zgłoszeniem altana miała być zlokalizowana od strony wschodniej budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Wobec nieuzupełnienia braków zgłoszenia Starosta K.decyzją z dnia [...] r. nr [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy przedmiotowej altany ogrodowej. W trakcie kontroli ustalono, że skarżący dokonał zabudowy działki nr [...] budynkiem letniskowym dwuizbowym z zapleczem sanitarnym, posadowionym w narożniku tej działki od strony północno-zachodniej i o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m².
Dla inwestora zgłoszenie z dnia 4 kwietnia 2016 r. stanowiło zgodę organu na wybudowanie budynku rekreacji indywidualnej. PINB jednak ocenił, że miała miejsce budowa budynku rekreacji indywidualnej pomimo wniesienia sprzeciwu. Następnie organ wskazał na wydane w sprawie rozstrzygnięcia pierwszo i drugoinstancyjne, po czym podał, że sporny budynek letniskowy nie został wybudowany w miejscu altany przewidzianej do posadowienia na działce nr [...] na podstawie zgłoszenia z dnia [...]r. przyjętego bez sprzeciwu. Zgodnie ze zgłoszeniem altana miała stanąć 6m od zachodniego narożnika budynku mieszkalnego przy ulicy [...].
Natomiast zgłoszenie skarżącego z dnia 6 kwietnia 2016 r. przewidywało budowę altany ogrodowej o wymiarach 7,50m x 4m w nieustalonej odległości od strony wschodniej budynku mieszkalnego przy ulicy [...]. Altana o wymiarach 7m x 3,40m prawdopodobnie nie została wybudowana w planowanym miejscu, albo została rozebrana, bowiem owe przedsięwzięcie nie pokrywa się z miejscem posadowienia obecnego budynku letniskowego. Zarówno kształt, powierzchnia zabudowy jak i miejsce posadowienia nie są tożsame z altaną zgłoszoną przez poprzednika prawnego skarżącego. Na terenie działki nr [...] od wschodniej strony budynku mieszkalnego nie stwierdzono istnienia jakiegokolwiek obiektu budowlanego.
Ponadto podczas oględzin potwierdzono, że stan faktyczny badanej sprawy nie uległ zmianie. Poddany oględzinom budynek jest taki sam jaki stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2018 r.
Prowadząc ocenę zrealizowanej inwestycji organ I instancji odwoływał się w uzasadnieniu wydanego postanowienia do zapisów znajdujących się w przedłożonym przez inwestora opracowaniu, a także zwrócił uwagę na okoliczności ustalone w trakcie dowodu z przesłuchania świadka. Słuchany świadek podał, że,,Zgodnie z przyjętym w dniu 5 września 2013 r. bez sprzeciwu zgłoszeniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na działce nr [...]położonej w K.-Z. przy ul. [...] postawiłem altanę o wymiarach 3,70m x 7,00m, z tym że nie w zaplanowanym pierwotnie miejscu. Ze względu na ukształtowanie terenu - usypany pagórek, którego nie uwzględniłem podczas projektowania tego zamierzenia budowlanego - altankę posadowiłem za wzniesieniem na wypłaszczonym terenie z przesunięciem w kierunku południowo-zachodnim (równolegle dłuższym bokiem do ulicy [...], niemniej bliżej ul. [...] niż zaplanowałem to we wniosku zgłoszeniowym).
W październiku 2015 r. sprzedałem tę altanę - czyli drewniany, parterowy obiekt o dachu dwuspadowym i ażurowych ścianach – W. R. Z przedstawionej mi podczas przesłuchania dokumentacji zdjęciowej obecnego budynku użytkowanego przez W.R. stwierdzam, że jego kształt nie jest tożsamy z altaną, którą wybudowałem w 2013 r. Przede wszystkim budynek W. R.nie jest altaną, a ponadto jest na bazie wielokąta, a nie jak moja altana na bazie prostokąta.".
W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego przedstawił kwalifikację zrealizowanej inwestycji jako wybudowanie przez W. R. bez zgody właściwego organu za rządów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na działce nr [...] położonej w K.-Z. przy ul. [...]parterowego wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35m². Budowa takiego obiektu budowlanego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia i tylko skuteczne przyjęcie zgłoszenia przez właściwy organ w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane upoważnia inwestora do budowy obiektu budowlanego. W innym przypadku - budowa obiektu bez stosownej zgody - skutkuje interwencją właściwego organu nadzoru budowlanego, który stosując odpowiedni przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane otwiera drogę do legalizacji spornego przedsięwzięcia.
PINB przedstawił w treści postanowienia podstawowe elementy postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że zrealizowane zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K.-Z.przyjętym uchwałą Rady Miasta K.-Z. nr [...] lecz na inwestorze spoczywa obowiązek wywiązania się z nałożonych na niego obowiązków w szczególności sporządzeniu projektu budowlanego uwzględniającego wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Według niego wybudowanie budynku gospodarczego bez zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu organu, stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ujawnienie takiego stanu rzeczy przez organ nadzoru budowlanego musi prowadzić w pierwszej kolejności - w oparciu o art. 49b ustawy - do doprowadzenia stwierdzonej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem.
W tym celu, zachowując czynności zastrzeżone dla tej procedury, na inwestorze spoczywa obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, na podstawie których okaże się czy będzie możliwe usankcjonowanie tej samowoli budowlanej.
Z zapadłym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i oprotestował je złożonym w prawem przewidzianym terminie zażaleniem. W złożonym środku zaskarżenia podniesiono, że postanowienie,,mija się z faktami i zawiera nieprawdziwy opis zdarzeń". Szeroka argumentacja autora środka zaskarżenia sprowadzała się do kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Negowano możliwość przyjęcia, że miało miejsce przerobienie altany ogrodowej na mieszkanie, gdyż faktycznie obiekt jest budynkiem gospodarczym, co zostało potwierdzone przez architekta. Nie można też było wedle żalącego się przyjąć, że zrealizowano budynek rekreacji indywidualnej pomimo wniesienia sprzeciwu. Nie można też prowadzić postępowania legalizacyjnego skoro poprzednik prawny,,postawił altankę w roku 2013 zgodnie z otrzymanymi pozwoleniami, a skarżący przejął ją w dobrej wierze".
Opierając się na zebranych w sprawie dokumentach znajdujących się w posiadaniu Starostwa Powiatowego w K. żalący się przekonywał do wybudowania przedmiotowego obiektu na podstawie zgłoszenia z 2013 r., natomiast słuchany w sprawie świadek,,podał ewidentną nieprawdę i kłamał". Po wskazaniu na przepisy procedury administracyjnej uznano, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania. Nadto jako inwestora robót wskazywano poprzedniego właściciela nieruchomości, który według twierdzeń zażalenia zabudował budynek deskami z ociepleniem, obiekt posiadał ubikacje, węzeł sanitarny, bojler i prysznic. Podając kwotę za zakup budynku autor pisma procesowego wykluczył aby tyle kosztowały 4 słupki i 4 ażurowe ścianki.
W dniu [...] r. DWINB wydał opisane na wstępie postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy i istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ odwoławczy omówił materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia oraz wskazał na przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia. Rozważania prawne DWINB skonkludował stanowiskiem, że realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 29 ustawy Prawo budowlane tj. bez zgłoszenia lub niezgodnie ze zgłoszeniem stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 49b.
Organ wyjaśnił, że przez roboty budowlane rozumie się zarówno budowę jak i prace polegające na montażu, rozbiórce lub remoncie (art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane). Z kolei budowa zgodnie z art. 3 pkt. 6 ustawy to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Art. 49b Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego bez zgłoszenia jak i gdy obiekt został wybudowany niezgodnie ze zgłoszeniem.
Zdaniem organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazuje bezsprzecznie, iż wybudowany obiekt swoim kształtem i położeniem odbiega od zgłoszenia z dnia 5 września 2013 r., znajdującego się w aktach sprawy, tak w zakresie wielkości jak i miejsca w położenia. W związku, z czym organ I instancji prawidłowo przyjął, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli. Inne usytuowanie budynku stanowiącego przedmiot toczącego się postępowania jak i zmiany w parametrach jego wielkości i kształtu, wskazują bezsprzecznie, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidzianej przez ustawodawcę w art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym omówiono treść art. 52 Prawa budowlanego w zakresie oznaczenia adresatów obowiązków nałożonych na inwestora i właściciela, jako podmioty odpowiedzialne solidarnie. Z kolei odnośnie zaskarżonego postanowienia za prawidłowe uznano skierowanie go do skarżącego jako właściciela, z tej przyczyny, że nabył on przedmiot postępowania, zrealizowany niezgodnie z warunkami zgłoszenia, co nie zwalnia go z odpowiedzialności z tego tytułu. Jako pozostającą w gestii roszczeń cywilnych uznano kwestię odpowiedzialności za wady prawne rzeczy nabytej, zaznaczając przy tym, że sam skarżący w piśmie z dnia [...]r., przyznał wprost, iż w 2016 r. "powiększył altanę", co świadczy o samowolnie zrealizowanych pracach.
W kierowanej do Sądu skardze skarżący nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem. W piśmie procesowym nie zamieszczono wyartykułowanych wprost zarzutów ani wniosków, (poza wnioskiem o umorzenie postępowania), niemniej jednak ponowiono twierdzenia dotyczące przedmiotowej inwestycji podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Powtórzono, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany przez poprzedniego właściciela na podstawie zgłoszenia z dnia 5 września 2013 r., a nie przez skarżącego. Skarżący oświadczył, że w dobrej wierze kupił lokal nr [...] wraz z istniejącą już altaną, będącą przedmiotem postępowania. Zakupu dokonał w obecności notariusza oraz żony poprzedniego właściciela. Poprzedni właściciel przedstawił skarżącemu dokumenty i wymagane zgody, które zostały dołączone w toku postępowania, zaś podczas przesłuchania w dniu 26 września 2019 r. potwierdził on fakt wybudowania przez siebie altany/pomieszczenia gospodarczego, oświadczając jednocześnie, że obiekt został przez niego nieznacznie przesunięty w inne miejsce niż było zaplanowane we wniosku zgłoszeniowym, ze względu na istniejącą skarpę i inne uwarunkowania terenu. Oświadczenie poprzedniego właściciela o wybudowaniu przedmiotowego obiektu zostało dołączone do akt sprawy.
Wskazując na zeznania świadków i wykonawcy obiektu skarżący stwierdził, że obiekt nie różni się niczym w obecnym stanie od tego który postawił poprzedni właściciel na podstawie zgłoszenia i posiadanej dokumentacji. Zaznaczono jednak, że nie podał on prawdy mówiąc w zeznaniu, że ściany konstrukcji są ażurowe. Świadkowie i wykonawca twierdzą, iż od samego początku budował on obiekt z desek (pełne ściany), co potwierdza fakt, iż w altanie było od początku kilka pomieszczeń. Zeznania świadka określono w skardze jako,,mijające się z prawdą", a nadto nie zgodzono się z twierdzeniem organu, że to skarżący postawił budynek gospodarczy na terenie działki nr [...] bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niezgodność między obecnym stanem budynku, a dokumentacją projektową wynikać może z uchybień poprzedniego właściciela i nie można nimi obarczać skarżącego, który w dobrej wierze kupił budynek gospodarczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się z jej treścią nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Dokonując kontroli zakwestionowanego skargą postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia I instancji, Sąd kierując się wskazanymi wyżej kryteriami nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zapadłe rozstrzygnięcia nie są wolne od uchybień, jednakże ich skala nie daje podstaw do eliminacji wydanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego chociażby ze względu na prawidłowość samych rozstrzygnięć. W pierwszym rzędzie PINB w K. w sentencji rozstrzygnięcia wskazał skarżącego jako adresata obowiązku określając go jako inwestora, przy czym w toku postępowania nie doszło do jednoznacznego ustalenia jakie konkretnie roboty on wykonał, czy też jaki zakres procesu inwestycyjnego został zrealizowany przez jego poprzednika prawnego. Art. 52 Prawa budowlanego wskazuje inwestora, właściciela i zarządcę jako podmioty, którym można nakazać obowiązki w trybie art. 49b ust. 2 ustawy. Wobec nie do końca dającego się ustalić ciągu zdarzeń, czy poczynań inwestorskich, zasadne byłoby więc skierowanie nakazu do skarżącego ale jako aktualnego właściciela obiektu.
Sąd zauważa jednak, że bez względu na to czy roboty wykonał aktualny czy poprzedni właściciel obiektu, ze względu na zawarcie umowy kupna-sprzedaży nieruchomości, obecnie jedynym adresatem nakazu mógł być wyłącznie skarżący. Z tej też przyczyny oznaczenie adresata postanowienia będzie prawidłowe, mimo wskazania skarżącego jako inwestora, czemu on w toku postępowania zdecydowanie oponuje.
Z kolei organ II instancji nie ustrzegł się uchybień proceduralnych. W części historycznej uzasadnienia postanowienia wiernie przedstawiono stan sprawy, lecz co do uzasadnienia utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego DWINB ograniczył się do omówienia trybu legalizacyjnego i lapidarnie,,rozprawiał się" z argumentacją odwołania. Zasady ogólne obligują organ odwoławczy do wszechstronnego, ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Nie wpisuje się choćby w realizację zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) ograniczenie się przez organ do przytoczenia ogólnych reguł prawnomaterialnych legalizacji robót budowlanych, bez skonfrontowania ich z twierdzeniami odwołania i wskazania dlaczego twierdzenia te nie zostały uwzględnione. Mimo to Sąd uznał, że postanowienie organu II instancji zawiera podstawowe elementy właściwe dla aktu administracyjnego, a DWINB, choć mało udolnie, ostatecznie prawidłowo ocenił stan faktyczny na gruncie obowiązujących przepisów.
Przechodząc do clou sprawy zaznaczyć należy, iż materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowi przepis art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), obowiązujący do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, co prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
- 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2).
Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki.
Wyłaniający się z materiału aktowego zebranego przez organy stan faktyczny daje podstawy do uznania legalności wydanych rozstrzygnięć. Z całą pewnością stwierdzić bowiem przyjdzie, że na zainwestowanej przedmiotowym obiektem nieruchomości niezbędna i w pełni uzasadniona okazała się interwencja służb nadzoru budowlanego. Mimo, że uprzedni jak i aktualny właściciel obiektu dokonywali zgłoszeń zamiaru wykonania robot budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, aktualny stan zainwestowania odbiega zasadniczo od stanu, który dałby się zakwalifikować jako zgodny z prawem.
W aktach zalega zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych opatrzone datą 5 września 2013 r. dotyczące budowy altanki z podaniem wymiarów i lokalizacji. Organ ustalił jednak, że obecnie istniejący obiekt nie odpowiada parametrom wskazanym w przyjętym przez organ zgłoszeniu. Co więcej słuchany w charakterze świadka uprzedni właściciel potwierdził fakt zrealizowania obiektu w sposób odmienny niż opisany w zgłoszeniu. Organ posiadł nawet wiedzę o przyczynach jakie spowodowały odstępstwo, którymi były warunki terenowe nieruchomości. Z kolei skarżący nie miał podstaw do prowadzenia robót budowlanych zgodnych z prawem, z tego powodu, że jego zgłoszenie z dnia [...] r. okazało się nieskuteczne wobec wydania przez Starostę K.decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy altany ogrodowej. Tak więc konieczne stało się zweryfikowanie poprawności istniejącego na nieruchomości obiektu przez nadzór budowlany.
Podkreślić należy, że bez względu na to czy weryfikowano by odstępstwo od zgłoszenia, czy wykonanie robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu oba te przypadki wpisują się w jedną normę prawną. Z treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że organ wydaje nakaz zawierający określone obowiązki dotyczący obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego zarówno bez wymaganego zgłoszenia jak i pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro zatem służby nadzoru budowlanego ujawniły istnienie obiektu budowlanego w innym miejscu i o innych parametrach niż wskazano to w zgłoszeniu z dnia 5 września 2013 r., zaś w stosunku do zgłoszenia z dnia 6 kwietnia 2016 r. właściwy organ wniósł sprzeciw i nie mogło to zgłoszenie stanowić podstawy do legalnie prowadzonych robót, to właściwie zastosowano tryb legalizacyjny wynikający z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Wymaga podkreślenia, że pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego jest wydanie postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem. Jednak istotne jest, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.
Sąd nie dostrzegł nadto w kontrolowanym postępowaniu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na legalność zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny jest dostateczny i wystarczający dla wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, a zarzuty skargi okazały się nieskuteczne i nie podważyły prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Nadto mając na uwadze treść przepisów art. 49b ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego zakres nałożonych kwestionowanym postanowieniem obowiązków także mieści się w granicach szczegółowo uregulowanego przez ustawodawcę postępowania legalizacyjnego.
Nie zasługiwały na akceptację zarzuty skargi. Bez znaczenia zarówno dla kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji, jak też określenia adresata nakazu będzie kto faktycznie, (poprzedni czy obecny właściciel) zrealizował roboty budowlane nadające obiektowi budowlanemu aktualny kształt. Należy podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, że ewentualne wady prawne budynku mogą stanowić przedmiot powództwa wywiedzionego przed sądem powszechnym. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym zagadnienia cywilne związane z ewentualnymi wadami prawnymi obiektu budowlanego w zakresie zawartej umowy cywilnoprawnej nie są rozstrzygane.
Końcowo przyjdzie zaznaczyć, że nie było także podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o umorzenie postępowania. Jakkolwiek autorowi skargi chodziło prawdopodobnie o zakończenie postępowania bez wydawania decyzji o charakterze merytorycznym, gdyż jak przekonywał przedmiotowy obiekt jest w jego ocenie legalny, Sąd czując się w obowiązku odniesienia się do formalnie zgłoszonego wniosku zauważa, iż nie wystąpiły żadne z okoliczności wskazanych w art. 161 p.p.s.a. dające podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, co czyni rzeczony wniosek bezprzedmiotowym.
Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną o czym orzeczono w sentencji wyroku.