Uzasadnienie
W dniu 8 kwietnia 2010 r. skarżący wniósł o wydanie na podstawie art. 55 Prawa Budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku [...]oznaczonej jako K. M.. W uzasadnieniu wniosku podano, że budynek stanowi własność skarżącego i został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr 34 z dnia 3 marca 2000 r. Skarżący inwestor uzyskał uprzednio decyzje o pozwoleniu na użytkowanie poszczególnych części budynku, z wyjątkiem części tzw. K. M.. W zakresie tej części budynku inwestor uzyskał natomiast decyzję nr 471/07 z dnia 17 kwietnia 2007 r. o pozwoleniu na przebudowę budynku w tej części. Pozwolenie to zostało decyzją nr 80/08 z dnia 14 maja 2008 r. przeniesione na najemcę Klubu Muzycznego [...]Polska Sp. z o.o., która zakończyła związane z tym roboty. Budynek w całości należy do kategorii IX i XVI, więc wymaga pozwolenia na użytkowanie.
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r. Prezydent W. na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że po wykonaniu robót budowlanych stanowiących przebudowę nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienie o zakończeniu tych robót przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego i dlatego właśnie decyzja z 2007 r. nie zawiera informacji na ten temat. Pismem z dnia 10 maja 2010 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania skarżącego oraz spółkę[...]. Skarżący kilkakrotnie wzywany do uzupełnienia wniosku, dołączył dokumentację dotyczącą wyłącznie przebudowy, nie zaś budowy obiektu. Następnie pismem z dnia 14 października 2010 r. skarżący cofnął wniosek.
W związku z cofnięciem wniosku organ I instancji decyzją z dnia 19 października 2010 r. na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. umorzył postępowanie.
Odwołanie od tej decyzji wniósł [...] Sp. z o.o. we W., kwestionując zawarte w jej uzasadnieniu stwierdzenie, że w ogóle było wymagane pozwolenie na użytkowanie w odniesieniu do klubu muzycznego. Według odwołującego się przebudowa prowadzona była w istniejącym obiekcie budowlanym i jej zakończenie nie uzasadniało stosowania art. 54-55 prawa budowlanego, a ponadto omawiany fragment uzasadnienia był zbędny.
Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta została doręczona Spółce w dniu 29 grudnia 2010 r. Natomiast w dniu 27 grudnia 2010 r. Spółka cofnęła odwołanie (po wydaniu zaskarżonej decyzji).
Według organu odwołanie złożone przez podmiot uznany za stronę w pierwszej instancji, wszczęło postępowanie odwoławcze. Jednak organ powinien uwzględnić okoliczności, że podmiot ten w rzeczywistości nie jest stroną (uchwała NSA sygn. OPS 16/98). Jak wynika z art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem, adresatem pozwolenia na budowę obiektu, był skarżący. Inwestor ten wybudował obiekt, a następnie uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie, z wyłączeniem części podlegającej następnie przebudowie. Nie było więc podstawy do rozpoznania odwołania nie złożonego przez inwestora według decyzji z 2000 r., a wniesionego przez podmiot będący jedynie inwestorem w zakresie przebudowy.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie powołanych w decyzji przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że odwołujący się nie jest stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący wyjaśnił, że wprawdzie był inwestorem w odniesieniu do całego obiektu, jednak nie ukończył inwestycji w zakresie klubu muzycznego i nie przystąpił w tej części do użytkowania. Uzyskanie pozwolenia na przebudowę umożliwiało dokończenie obiektu. Dopiero zakończenie przebudowy przez jej inwestora, tj. Limaplan, umożliwiło przystąpienie przez ten podmiot do użytkowania tej części obiektu. Inwestor ten przejął w odniesieniu do tej części wszelkie prawa i obowiązki inwestora obiektu. Dlatego posiadał interes prawny w sprawie pozwolenia na użytkowanie tej części. W konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż organ powinien dokonać merytorycznej oceny decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
W załączniku do protokołu rozprawy skarżący podniósł, że dokończenie budowy nastąpiło w oparciu o pozwolenie z 2007 r. Inwestorem w zakresie tej części budynku była spółka [...]. Prawidłową decyzją odwoławczą powinna być decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji z uwagi na skuteczne cofnięcie wniosku przez skarżącego. Tym niemniej spółka [...]jako inwestor miała interes prawny w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak wynika z art. 57 ust. 1 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wszczyna się na wniosek inwestora, a ponadto wyłącznie inwestor jest stroną tego postępowania. Było niewątpliwe, że skoro budynek [...]zaliczony jest do kategorii IX i XVI, to zgodnie z art. 55 tej ustawy wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Z treści art. 54 i art. 55 prawa budowlanego, w których jest mowa o wzniesieniu obiektu budowlanego oraz o zakończeniu jego budowy wynika, że przepisy te dotyczą przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych, które zostały wybudowane (art. 3 pkt 6 – pojęcie budowy), nie zaś jedynie przebudowane (art. 3 pkt 7 i 7a – przebudowa nie jest budową, chociaż może stanowić roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, art. 3 pkt 12 ustawy). Z art. 61 i art. 105 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że organ powinien umorzyć postępowanie wnioskowe wszczęte na wniosek niestrony.
Art. 105 § 2 k.p.a. z kolei stanowi o możności umorzenia postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Stanowiąc o wniosku strony o umorzenie, ustawa nie wymienia wprawdzie procesowego oświadczenia o cofnięciu wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, ale zapewne oba oświadczenia strony można rozumieć jednakowo, jako zawierające treść i drugiego z nich. Dlatego cofnięcie wniosku przez skarżącego przypuszczalnie oznaczało żądanie umorzenia postępowania. W obu wymienionych sytuacjach procesowych organ pierwszej instancji powinien zatem umorzyć postępowanie w sprawie. W przypadku uznania skarżącego za niestronę, byłaby to pierwotna przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, która powinna mieć pierwszeństwo w przypadku umorzenia tego postępowania, zaś samo cofnięcie wniosku przez niestronę byłoby pozbawione znaczenia procesowego. Oba podmioty uczestniczące w postępowaniu były zgodne co do trafności rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie pierwszej instancji.
Nie było też między nimi sporu odnośnie uzasadnienia decyzji o umorzeniu, chociaż skarżący akceptował je od początku, zaś uczestnik postępowania sądowego dopiero w okresie pomiędzy wydaniem decyzji odwoławczej a jej doręczeniem. W toku dalszego postępowania uczestnik konsekwentnie nie kwestionował oceny o nieprzysługiwaniu mu przymiotu strony. Dopiero wówczas skarżący zaczął podważać uzasadnienie omawianej decyzji, chociaż błędnie jak już zaznaczono nie kwestionował jej podstawy prawnej (według skarżącego cofnięcie wniosku przez niestronę prowadziło do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a.). Jako sposób prowadzący do tego skarżący obrał wysunięcie wobec organu odwoławczego zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w wyniku błędnego uznania za inwestora, a przez to stronę, właśnie skarżącego, zamiast uczestnika będącego inwestorem przebudowy. Pewne wzmianki w aktach sprawy uzasadniają domysł, że oba podmioty posiadają określone interesy faktyczne, związane z toczącymi się wobec nich innymi postępowaniami organu nadzoru budowlanego lub prowadzonymi między nimi sporami cywilnoprawnymi, aby sąd lub organ odwoławczy w nin. sprawie uznał za inwestora jednego z nich, z wyłączeniem drugiego.
Oczekiwania tych podmiotów są zmienne, bowiem najpierw o miano inwestora walczył uczestnik, czego obecnie się nie domaga, zaś skarżący odwrotnie. Motywacje stron i oceny dotyczące prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszej instancji oraz jego uzasadnienia, nie mają oczywiście znaczenia przy kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Mogło mieć jednak znaczenie, że same podmioty bezpośrednio zainteresowane sprawą nie mają pewności, są czy nie są inwestorem. Było istotne, czy w dotychczasowym materiale procesowym sprawy istniały ustalenia mogące uzasadniać domysł, że to nie skarżący, jak twierdził i dowodził był inwestorem, lecz inny podmiot. Można byłoby wówczas zarzucić organowi niewyjaśnienie sprawy w zakresie tej istotnej okoliczności.
W ocenie Sądu organ nie miał podstaw do wątpliwości w tym zakresie i nie miał powinności przeprowadzenia co do tego postępowania wyjaśniającego. Organ był związany ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz na przebudowę. Z pierwszej z nich wynikało, że budynek został wzniesiony przez skarżącego jako inwestora. Po wzniesieniu budynku uległ on w części przebudowie, której inwestorem był uczestnik. Wzniesienie budynku wywołało powinność uzyskania pozwolenia na użytkowanie przez inwestora, czyli przez skarżącego. Bez podważenia mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na przebudowę nie można twierdzić, że w rzeczywistości była to decyzja o zmianie pozwolenia na budowę obiektu w określony sposób. O ile przebudowa, jak twierdzi skarżący, umożliwiła użytkowanie części budynku w ten określony sposób, zaś wcześniej ta część w ogóle nie była użytkowana, to przecież nie oznacza to, że wcześniej nie istniała i została wzniesiona dopiero w wyniku przebudowy.
Z mocy ustawy Prawo budowlane oraz treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę wynika jednoznacznie, że przebudowa nie wywołała wzniesienia części budynku. O ile nawet organ pierwszej instancji oraz początkowo uczestnik błędnie wiązali treść prowadzonego postępowania wyłącznie z okolicznościami dotyczącymi przebudowy, podczas gdy zasadnicze znaczenie powinna mieć dokumentacja budowy, a dopiero w dalszej kolejności przebudowy, to przecież ocenie organu odwoławczego i Sądu nie podlegało postępowanie pierwszej instancji. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy znanych organowi nie było żadnych podstaw do uznania za stronę inwestora przebudowy. Ten podstawowy wzgląd decydował o uznaniu zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
PM 11.05.2011 r.