Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez W. J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] wydanej w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] nakazującej A. Z. właścicielce przedsiębiorstwa A z siedzibą w O. – przedłożenie do dnia 30 maja 2003r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót polegających na zamontowaniu dwóch kasetonów reklamy świetlnej na budynku mieszkalnym przy ulicy [...] numer [...], uchylającą zaskarżoną decyzje i umarzającej postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ inspekcji budowlanej było zamontowanie dwóch kasetonów reklamy świetlnej na budynku mieszkalnym. W dniu 8 listopada 2002r. Zamiar wykonania szyldu reklamowego zgłosiła organowi administracji architektoniczno-budowlanej A. Z., organ ten działając na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) nie wniósł sprzeciwu w stosunku do tego zgłoszenia. Przeprowadzone oględziny w dniu 20 marca 2003r. wykazały wykonanie dwóch szyldów podświetlanych z napisem [...]. Jeden podświetlony szyld o wymiarach około 3,90 x 0,80 umieszczony został nad wejściem pomiędzy witryną a linią okien, drugi szyld o wymiarach 0, 70 x 0,70 umieszczony został prostopadle do ściany budynku. Organ inspekcji budowlanej pierwszej instancji stwierdził, na podstawie pisma-notatki służbowej spisanej w Urzędzie Miasta [...] a przedłożonej przez skarżącą W. J., iż nastąpiła rozbieżność pomiędzy dokonanym zgłoszeniem montażu szyldu nieoświetlonego a stanem faktycznym – dużą reklamą świetlną.
W świetle powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r, Nr 106 poz. 112 ze zm.) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nakazał A. Z., dostarczenie do dnia 30 maja 2002r., dokumentów zaopiniowanych przez Wojewódzkiego Inspektora Zabytków w O.: dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, orzeczenia technicznego – opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz z inwentaryzacją zamontowanych kasetonów reklam świetlnych na ścianie elewacyjnej budynku w zakresie art. 5 Prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane. Organ argumentował, że nie stwierdzono żadnej z trzech przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tzn. nie stwierdzono, że roboty budowlane wykonane zostały:
- - bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia
- - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska
- - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach.
Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca nie uznał, by odstępstwo od ustaleń określonych w zgłoszeniu uzasadniało ingerencję organu nadzoru budowlanego, a zatem wobec braku przesłanek do zastosowania przepisów art. 50 i art. 51, organy nadzoru budowlanego, z uwagi na bezprzedmiotowość zobowiązane były do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono również ustawowych przesłanek do nakazania rozbiórki.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut wykonania szyldu reklamowego w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem oraz zarzut naruszenia interesów osób trzecich, a więc przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 Prawa budowlanego, naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym wobec niewydania przez organ decyzji merytorycznej. Skarżąca zarzuciła również, że wykonanie jednej z reklam wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ponadto stwierdziła, iż usytuowanie reklam narusza jej uzasadnione interesy prawne w postaci naruszenia prawa własności przez samowolne zawładniecie jej częścią i uniemożliwienie korzystanie z mieszkania bez żadnych zakłóceń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu swojego stanowiska organ podkreślił, że budowa kasetonów reklamowych nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę a kwestie naruszenia prawa własności i sposobów jego ochrony podlegają regulacji prawa cywilnego a nie administracyjnego. Organ podniósł, że w toku postępowania z zakresu nadzoru budowlanego nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno – budowlanych określonych między innymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił także, że postępowanie inspekcyjne zawsze prowadzone jest z urzędu niezależnie od tego czy informacje o nieprawidłowościach w procesach budowlanych pochodzą od osób trzecich (w tym i stron później prowadzonego postępowania), czy też zostały uzyskane w wyniku działań własnych, w sytuacji gdy prowadzone z urzędu postępowanie nie dostarczy podstaw do wydania żadnego nakazu, zgodnie z art. 105 k.p.a. postępowanie administracyjne musi zostać umorzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Z lektury akt wynika, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na zainstalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Roboty te zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od dokonanego zgłoszenia.
W ocenie Sądu, prawidłowo organy ustaliły, że stosownie do art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000nr 106 poz. 1126 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, także i świetlnych, usytuowanych w terenie zabudowanym a nie będącymi urządzeniami reklamowymi wolnostojącymi, trwale związanymi z gruntem, które są budowlami (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego).
Zamiar ich podjęcia podlega jednak obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego). Treść zawarta w wymienionym przepisie stanowi na gruncie Prawa budowlanego jeden z nielicznych przykładów dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego i w takim kierunku należy dokonywać jego wykładni. W okolicznościach określonych w przepisie art. 30 ust. 2 przewidziano reglamentacje ze strony organów administracji publicznej, ale z zasady, możliwość rozpoczęcia realizacji inwestycji nie jest tu uzależniona od uzyskania przez inwestora akceptacji jego zamierzeń w formie decyzji o pozwoleniu na budowę. Regułą jest natomiast, że samo milczenie właściwego organu administracji publicznej upoważnia inwestora do wykonania robót budowlanych. W szczególności w razie braku w ustanowionym przez prawo terminie reakcji właściwego organu na dokonanie zgłoszenia wykluczone byłoby uznawanie samowoli budowlanej.
Powyższe nie oznacza, że samo zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych znajdujących się w katalogu wymienionym w art. 29 Prawa budowlanego, oznacza wypełnienie obowiązków wynikających z wymogów Prawa budowlanego, a tym samym upoważnia inwestora do odstępstwa w ich wykonaniu bądź pozwala na ich dowolne wykonanie.
Przepis art. 50 Prawa budowlanego pozwala na wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jeżeli są one wykonywane;
- - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia
- - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach.
Przy czym, o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z ostatnią z wymienionych wyżej przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien niezwłocznie zawiadomić organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzenie bowiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wiąże się z obowiązkiem uchylenia przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego).
Roboty budowlane wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach mogą być wstrzymane zarówno w przypadku, gdy są to roboty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, albo dokonania zgłoszenia, jak i wówczas gdy są to roboty nie podlegające tym obowiązkom.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego umożliwia odpowiednie stosowanie regulacji zawartych w ust. 1 – 3 do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 1, ale już wykonanych. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych nie zaś ich wykonywania. W stosunku do robót już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania czy też nakazywanie zaniechanie dalszych robót lub udzielanie pozwolenia na ich wznowienie. Organ nadzoru budowlanego powinien więc od razu wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli nie będzie możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem albo określającą czynności jakie należy wykonać w tym celu i w celu uzyskania pozwolenia jego na użytkowanie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy podnieść, że w ocenie Sądu, decyzja organu pierwszej instancji nakazująca wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem była zgodna z przepisami Prawa budowlanego, w tym z przepisem art. 50 i 51 w związku z art. 29 i 30. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 952/99 (LEX 54192) stwierdzając, że realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszenie na inwestorze doprowadzenie budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
W kontekście skargi należy zaznaczyć, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Może więc dojść do sytuacji, gdy wykonanie przedmiotowych szyldów reklamowych z punktu widzenia prawa administracyjnego okaże się zgodne z prawem, co wcale nie oznacza że jednocześnie nie narusza praw właścicielskich skarżącej.