Uzasadnienie
Starosta K. decyzją z dnia [...] (Nr[...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Sz. i J. Q. pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę budynku gospodarczego do budynku mieszkalno – gospodarczego położonego w B. nr [...], na działce nr [...].
Po wykonaniu części prac, po kilku latach wyszło na jaw, że istotne dowody w oparciu, o które wydano powyższą decyzję zostały sfałszowane. Okoliczność tą stwierdził Sąd Rejonowy w Kłodzku, w wyroku karnym z dnia 3 kwietnia 2006 (sygn. akt VIII K 226/06), którym uznał E. R., projektanta dobudowy, za winnego przerobienia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] oraz podrobienia pism z [...]. do Urzędu Gminy oraz Urzędu Rejonowego w K. O sfałszowaniu dowodów J. Sz. kilkakrotnie informowała Starostę K. Decyzją z dnia [...] (Nr[...]) Starosta K. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej (Nr[...]) z dnia [...] uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie między innymi tym, że wprawdzie badana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa, jednakże za odmową jej uchylenia przemawia fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W wyniku odwołania J. Sz. decyzją z dnia [...] (Nr[...]) Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Starosta K. decyzją z dnia [...] (Nr[...]) odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołał się na te same argumenty, którymi posłużył się przy decyzji uchylonej przez Wojewodę.
Powyższe rozstrzygnięcie również zostało zaskarżone przez J. Sz. do Wojewody, a organ ten decyzją (Nr[...]) z dnia [...] uchylił decyzję Starosty K. (Nr[...]) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe uznając, iż żadne z pism J. Sz. nie miało znamion wniosku o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z dnia [....] (znak:[...]) Starosta K. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną tego organu (Nr[...]) z dnia [...].
Równolegle do postępowania, prowadzonego przez Starostę K., toczyło się postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w/s robót budowlanych na nieruchomości w B. nr [...], rozpoczętych na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...].
W wyniku kontroli budowy, przeprowadzonej na wniosek pani J. Sz., postanowieniem z dnia [...]. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał wstrzymanie robót budowlanych. W wyniku odwołania J. Sz. postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Nr[...]) z dnia [...]
Następnie, postanowieniem z [...] (Nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na obie inwestorki obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wprowadzone podczas robót budowlanych. Postanowienie to zostało utrzymane decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (Nr[...]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania pani J. Sz.
W dniu [...], po przeprowadzeniu, na wniosek pani J. Sz., kontroli budowy, postanowieniem (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał J. Q. wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych oraz przedłożenie inwentaryzacji już wykonanych robót budowlanych. W wyniku zażalenia J. Sz. postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem (Nr[...]) z dnia[...].
Decyzją z dnia [...] (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zatwierdził przedłożony przez J. Q. zamienny projekt budowlany i nałożył na nią obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W wyniku odwołania J. Sz., decyzją z dnia [...] (Nr[...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uchylił decyzję PINB w K. powołując się na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dniu [...] Starosta K. wydał decyzję (Nr[...]) o uchyleniu z urzędu swojej decyzji z dnia [...], na podstawie art. 36a ust. 2 – ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organ właściwy uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. Q. zarzucając naruszenie przepisów art. 6 KPA i art. 7 KPA, polegające na tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na nieistniejącą decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...], a także na nieistniejącą decyzję Nr [...] Starosty K. z dnia [...] Powołując się na art. 138 § 2 KPA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia, względnie o zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 113 § 1 KPA i sprostowanie treści zaskarżonej decyzji.
Odwołanie złożyła również J. Sz. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej jej uzasadnienia i wydanie w niniejszej sprawie decyzji zgodnej z prawem. Na wstępie strona odwołująca się podniosła, iż uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest bardzo lakoniczne, co narusza postanowienia art. 107 KPA nakładające na organ administracji przy wydawaniu decyzji obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego. Celem argumentacji powyższego w odwołaniu przytoczono poglądy doktryny w tej kwestii. W odwołaniu wskazano nadto, że Starosta K. wydając niniejszą decyzję z [...] wykonał jedynie ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 36a ust 2 Prawa budowlanego. J. Sz. podniosła także, że przy wydawaniu decyzji administracyjnej właściwy w sprawie organ jest obowiązany wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane z rozstrzygnięciem.
Wojewoda decyzją z dnia [...] (Nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podkreślił, że obowiązek wykonania i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego nałożony na inwestora decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], wydany był zgodnie z przepisami art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku, w myśl art. 36a ust. 2 " Właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3", przy czym właściwym organem jest starosta. Dopiero po usunięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego organ nadzoru budowlanego może zastosować przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie, z którym " Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".
Mając na uwadze powyższe regulacje normatywne w ocenie organu II instancji oczywistym jest, iż zaskarżona decyzja stanowiła wykonanie obowiązku, ciążącego na tym organie, w myśl art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Wojewoda podniósł także, iż zarzut J. Sz. dotyczący wadliwego uzasadnienia nie jest uzasadniony, a to z uwagi na to, iż znajduje ono potwierdzenie w świetle przepisów oraz dokumentów. Odnosząc się, z kolei, do zarzutu przekręconych dat i numerów stwierdził, iż niedokładności te zostały sprostowane decyzją (Nr[...]) z dnia [...].
W końcowej części uzasadnienia zauważył także, że postanowieniem z dnia [...] Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] Postępowanie to nie zostało jednak zakończone. Decyzja Starosty K. (Nr[...]) z dnia [...], uchylająca decyzję (Nr[...]) z dnia[...]., została wydana w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, a nie art. 146 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy decyzja, stanowiąca przedmiot wznowionego postępowania, została uchylona, postępowanie to staje się bezprzedmiotowe, a organ musi je zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania.
Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu drugoinstancyjnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła J. Sz. zarzucając kwestionowanej decyzji rażące naruszenia prawa, a dokładniej art. 145 § 1 pkt 1 KPA, polegające na zaniechaniu kontynuowania i zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dot. decyzji Starosty K. z dnia [...] (Nr [...]), pomimo prawomocnego wyroku sądu karnego jednoznacznie stwierdzającego fakt fałszowania istotnych dowodów, niezbędnych do wydania tej decyzji i uchylenia tejże decyzji w trybie art. 163 KPA, na podstawie art. 30a ustawy Prawo budowlane (czyli niedopuszczalnym zastosowaniu pierwszeństwa trybu przewidzianego dla kontroli wykonania decyzji przed nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji w postaci wznowienia postępowania). Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozwijając w uzasadnieniu zarzut wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa podkreślono, że w niniejszej sprawie skarżona decyzja polegała na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty K. z dnia [...]. w trybie weryfikacji określonym w art. 163 KPA w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy możliwe, a nawet konieczne, było uchylenie tej decyzji za pomocą jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, tj. wznowienia postępowania. W ocenie skarżącej w sytuacji bowiem gdy możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji zarówno przy pomocy nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania jak i trybu weryfikacji decyzji związanej z kontrolą jej wykonania pierwszeństwo ma wznowienie postępowania. A uchybienie tejże regule skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Celem argumentacji powyższych twierdzeń przytoczono tak poglądy doktryny jak i judykatury.
Nadto skarżąca zauważyła, iż Starosta K. w decyzji z dnia [...]. nie uczynił zadość wymogom dot. jej uzasadnienia, wymienionym w art. 107 § 3 KPA. Nie podał bowiem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych leżących u podstaw rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej "gdyby organ dokonał w uzasadnieniu jakichkolwiek rozważań wyjaśniających dlaczego stosuje tryb określony w art. 163 KPA oraz dlaczego dla osiągnięcia skutku w postaci wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji ostatecznej nie korzysta z nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji być może zainspirowałby organ II instancji do pogłębionej refleksji na ten temat, co być może skutkowałoby podjęciem właściwej decyzji w sprawie, a do postępowania przed sądem administracyjnym zapewne w ogóle by nie doszło". Powyższe uchybienia organu I instancji można by zakwalifikować jako naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania jednak w świetle zarzutu niniejszej skargi okoliczność ta nie ma większego znaczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn, zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.
Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd miał na uwadze to, iż wznowienie postępowania jest tą instytucją, która pozwala na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie poprzedzające wydanie takiej decyzji było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. W. Dawidowicz; Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys prawa, Warszawa 1962 s. 230). Przesłanki wznowieniowe zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168), który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji,
- 8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Ponadto, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a KPA).
W niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] został przerobiony, a pisma z dnia [...] do Urzędu Gminy i Urzędu Rejonowego zostały podrobione, co zostało ustalone w postępowaniu karnym (sygn. akt VIIIK 226/06) i stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu z dnia 3 kwietnia 2006r. Okoliczność ta stanowiła przesłankę wydania postanowienia z dnia [...] w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]. Zważyć jednak należy, iż postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania jest jedynie aktem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Kolejny etap tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej związany jest z przeprowadzeniem postępowania co do przyczyn wznowienia, które winno zakończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem podjęciem jednej z decyzji określonych w art. 151 KPA.
Ów przepis stanowi, iż organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku zaś gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał wydania jednej z decyzji unormowanych w art. 151. Decyzją zaś z dnia [...]. (Nr [...]) uchylił z urzędu decyzję nr [...] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Z takim postępowaniem Starosty K. nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie – jak słusznie podniosła strona skarżąca - niedopuszczalnym jest zastosowanie pierwszeństwa trybu przewidzianego dla kontroli wykonania decyzji przed nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji w postaci wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy organ powziął wiadomość o istnieniu fałszywych dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne powinien zainicjować postępowanie wznowieniowe mające na celu wyeliminowanie wadliwej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Taki wniosek wynika z kategorycznego sformułowania "wznawia się" zawartego w art. 145 § 1 KPA.
Zatem w sytuacji, gdy organ poweźmie wiadomość o zaistnieniu jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 KPA jest obowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2006rr.; s. 668).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zgodził się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.
31) w Gdańsku zawartym w wyroku z dnia 31 lipca 2002 (IISA/Gd 441/00), w którym tenże sąd zauważył, że "postępowaniu nadzwyczajnemu, mające na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazania jej wadliwości (art. 36a Prawa budowlanego). Utrzymanie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym oznaczałoby przyznanie pierwszeństwa trybowi podważenia decyzji ostatecznej uregulowanej w przepisach prawa materialnego (w art. 36a Prawa budowlanego) w stosunku do postępowania nadzwyczajnego, a to z kolei prowadziłoby do naruszenia przepisów proceduralnych.
W ocenie sądu Starosta K. przeprowadzając postępowanie co do przyczyn wznowienia, winien mieć na uwadze, że powołanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 jest skuteczne wówczas, gdy sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, a ponadto dowód ten stanowił podstawę ustalenia przez organ okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Istotne okoliczności faktyczne to zaś takie okoliczności, które związane są bezpośrednio z daną sprawą administracyjną, stanowiącą przedmiot postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub też mającą znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks...; Warszawa 2006; s. 646).
Sąd nie miał wątpliwości, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.