Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.dalej PINB) z dnia [...] r. (Nr [...]) w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów:
- - projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana została oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależnej do właściwej izby zawodowej - z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego;
- - rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej;
- - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego;
- - oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przed PINB toczy się postępowanie w sprawie budowy oranżerii na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] w budynku przy ul. B.[...] we W. Po przeprowadzonej kontroli organ ustalił, fakt istnienia zabudowy oranżerii, która wykonana została przez właściciela lokalu – B. Sz. (dalej zw. skarżącym) - bez pozwolenia organu architektoniczno - budowlanego.
W toku postępowania PINB wezwał inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z budową oranżerii, wskazującej na poprawność wykonanych robót, wpływ na bezpieczeństwo użytkowania budynku, zapewnienia prawidłowego odprowadzania wód opadowych.
Skarżący pomimo, zakwestionowania powyższego postanowienia, dostarczył opinię techniczną sporządzoną w lutym 2019 r. przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W opinii tej stwierdzono, że zakotwienie ścian oranżerii nie naruszało warstwy ochronnej izolacji przeciwwilgociowej stropodachu, na poprawne odprowadzenie wód opadowych, brak widocznych nieprawidłowości w ich obrębie. Stwierdzono także, że oranżeria nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku, nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku i jego użytkowania.
W oparciu o przeprowadzone czynności wyjaśniające PINB uznał, że budowa oranżerii wymagała zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, którego inwestor nie dokonał. Roboty budowlane wykonane z naruszeniem powyższego przepisu podlegają rygorom przepisu art. 49 b Prawa budowlanego. Od przewidzianego w ust. 1 tego przepisu nakazu rozbiórki, ustawodawca przewidział jednak wyjątek, polegający na możliwości zalegalizowania rzeczonych robót - samowolnej budowy - w przypadku wystąpienia przesłanek o których mowa w art. 49b ust. 2 ww. ustawy. Uznając, że przesłanki te zostały spełnione, PINB postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia opisanych na wstępie dokumentów.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący kwestionując nałożenie obowiązku w postaci dostarczenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na którym wykonana jest oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania podczas, gdy ustawodawca w art. 49b ust. 2 nie zastrzegł aby projekt ten miał być sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zakwestionowano także nałożenie obowiązku dostarczenia rysunku rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej wskazując, że ustawodawca w art. 30 ust. 2 nie wymaga tak szczegółowych rysunków i szkiców, a nadto w aktach sprawy znajduje się już cały szereg rysunków, szkiców i fotografii oraz opinia techniczna, dlatego nie ma potrzeby przedkładania dodatkowych dokumentów.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, na co skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący.
W następstwie wniesienia skargi do WSA we Wrocławiu, tut. Sąd wyrokiem z dnia 8 października o sygn. akt II SA/Wr 453/19 uchylił zaskarżone postanowienie wywodząc, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada kryteriom wynikającym z art. 124 k.p.a., który wymaga, by odzwierciedlało ono nie tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, z podaniem podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, ale w szczególności przedstawiało stanowisko organu wobec zarzutów środka zaskarżenia poprzez podanie argumentacji przemawiającej za jego uwzględnieniem lub stwierdzeniem braku podstaw do takiego uwzględnienia. Swoje rozstrzygnięcie WSA we Wrocławiu umotywował tym, że DWINB w zasadzie nie odniósł się do zarzutów zażalenia, w ogóle ignorując podnoszoną przez skarżącego kwestię naruszenia przez organ I instancji art. 49 b ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 i 8 k.p.a. przez nałożenie obowiązku dostarczenia projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowalne do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania.
Tymczasem zarzut ten dotyczył jednego z istotniejszych obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, a więc dotyczył okoliczności mającej bezpośredni wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Co do drugiego z zarzutów wskazującego na naruszenie art. 30 ust. 2 w związku z art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego i art. 6 oraz 8 k.p.a. przez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia rysunków i przekrojów zaprojektowanych zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że zarzut ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz, że PINB korzystał w tym zakresie ze swobody wynikającej z art. 30 ust. 2 (nałożenie obowiązku "w zależności od potrzeb"). Brak natomiast jakichkolwiek rozważań organu odnośnie zasadności nałożonych obowiązków w kontekście podniesionych w zażaleniu zarzutów i zawartej w nim argumentacji strony.
Wydając - po ponownym rozpatrzeniu – zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. (Nr [...]) i utrzymując w mocy postanowienie nr [...] organ odwoławczy wskazał, iż w realiach badanej sprawy PINB zasadnie zainicjował procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego.
Dalej wskazał, że w niniejszej sprawie budowa oranżerii wymagała dokonania przez inwestora zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czego inwestor nie uczynił, a istota problemu sprowadza się do tego czy, czy PINB zasadnie orzekł obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana jest w/w oranżeria sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależną do właściwej izby zawodowej - z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.
Zdaniem organu odwoławczego PINB słusznie nałożył na inwestora ww. obowiązek, wymagając sporządzenia wymaganych dokumentów przez uprawniony podmiot, posiadający w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Przyjęcie zaś poglądu przeciwnego prowadziłoby do wniosku, iż osoba nieposiadająca odpowiedniego wykształcenia i uprawnień, wykazująca się brakiem doświadczenia, a także niewpisana na listę inżynieryjnego samorządu zawodowego, uprawniona byłaby do sporządzania skomplikowanych czynności z zakresu inżynierii. Z praktycznego punktu widzenia oznacza to, że osoba nie posiadająca stosownych uprawnień wykonywałaby takie czynności jak: precyzyjne usytuowanie obiektu, obrysy, układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, tak jak czyni to projekt zagospodarowania terenu.
Mając powyższe na względzie DWINB przyjął, iż normę z art. 49b ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć w ten sposób, iż inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu lub działki sporządzonego przez uprawniony do tego podmiot. Tym samym nie można uwzględnić zarzutu skarżącego w aspekcie niewłaściwie określonego obowiązku.
Odnosząc się z kolei do nałożonego przez PINB obowiązku przedłożenia rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 w zw. z art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Mając niniejsze na względzie i odnosząc się do poglądów judykatury i literatury organ wskazał, że obowiązek dołączenia szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ i to jemu pozostawiona jest ocena konieczności przedstawienia niektórych dokumentów.
Organ nie ma przy tym obowiązku przedstawiania w postanowieniu, jakie wątpliwości zaistniały w trakcie analizy zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Jego zadaniem jest ocena, czy spełnione są wymagania formalne związane ze zgłoszeniami wykonywania robót i obiektów budowlanych oraz ustalenie czy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w przepisie art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego.
Uwzględniając powyższe DWINB przyjął, że organ I instancji posiadał legitymację do wezwania inwestora do przedłożenia takich dokumentów jak: rysunki rzutu, przekrój poprowadzonego w obrębie oranżerii oraz widok elewacji oranżerii od strony południowej.
Nadto organ odwoławczy zauważył, że przedłożona przez skarżącego w toku postępowania dokumentacja pozostaje niespójna i niekompletna. Mianowicie, inwestor nie dostarczył widoku elewacji oranżerii, zaś dokumentacja, która pozostaje w aktach sprawy wykazuje brak jednolitości co zawartych w niej danych. Z praktycznego punktu oznacza to, że np. długość między ścianami spornego przedsięwzięcia na planie zagospodarowania terenu wynosi 5,1 m, zaś na widoku z góry (rzucie) wynosi 4,4 m. Tym samym wezwanie inwestora do przedłożenia kolejnych dokumentacji stanowi nie tylko uprawnienie, ale również obowiązek PINB.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył B.Sz. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej wymogu sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależną do właściwej izby zawodowej.
Natomiast w razie uznania, że zaskarżone postanowienie narusza wyłącznie przepisy prawa materialnego, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia - wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie przez organ I i II instancji art. 49b ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana jest oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależną do właściwej izby zawodowej z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, podczas gdy ustawodawca w treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego przewidział możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie zastrzegając jednak przy tym, aby projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zatem brak jest podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do tego by projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zobowiązania do przedłożenia zaświadczeń o przynależności do izby samorządu zawodowego. Norma prawna wynikająca z art. 49b ust. 2 pkt 2 p.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do swej treści, gdyż literalnie (zgodnie ze są treścią), systemowo (w odniesieniu do innych przepisów ustawy, np. art. 30 ust. 3 i 4 p.b.) i funkcjonalnie (cel uproszczonej ścieżki legalizacji samowoli budowlanej) nie wymaga obowiązku przygotowania projektu zagospodarowania działki lub terenu przez osobę z uprawnieniami budowlanymi;
- - naruszenie przez organ I i II instancji art. 30 ust. 2 w zw. z art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, podczas gdy ustawodawca w treści art. 30 ust. 2 nakazuje przedłożenie szkiców i rysunków wyłącznie "w zależności od potrzeb", ustawodawca nie wymaga tak szczegółowych rysunków i szkiców, a nadto brak jest w niniejszej sprawie potrzeby przedkładania tychże rysunków, gdyż w aktach sprawy znajduje się cały szereg rysunków, szkiców i fotografii wykonanej oranżerii oraz szczegółowa opinia techniczna opracowana przez mgr inż. A. B.-K. oraz mgr inż. M. Cz. (także zawierająca szkice i rysunki). Do opracowania dołączono dokumenty potwierdzające posiadane przez w/w osoby uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniami o ich przynależności do D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto w dniu 17.12.2018 r. odbyła się kontrola, którą przeprowadzali inspektorzy PINB. Dlatego nie zachodzi potrzeba przedłożenia przez stronę żadnych dodatkowych rysunków i szkiców, ponad te, które znajdują się już w aktach sprawy;
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.:
- - naruszenie przez organ I i II instancji art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia kosztownego ww. projektu zagospodarowania działki lub terenu podczas gdy żądanie od strony tego projektu narusza zasadę proporcjonalności, zważając, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zalegalizowanie w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego (a więc w trybie tańszej i uproszczonej ścieżki legalizacji) prostego i nieskomplikowanego obiektu budowlanego, jakim jest oranżeria;
- - naruszenie przez organ I i II instancji art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, albowiem przed złożeniem podania o zalegalizowanie wybudowanego obiektu budowlanego (oranżerii - ogrodu zimowego) z dnia [...] r., skarżący (wraz z pełnomocnikiem) dokonał szczegółowej analizy orzecznictwa organów nadzoru budowlanego oraz sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynikał brak konieczności przedkładania (w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego) projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana jest oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, gdyż wystarczający jest projekt zagospodarowania działki lub terenu przygotowany przez stronę we własnym zakresie (niekoniecznie przez osobę z uprawnieniami) - i z tego właśnie powodu, skarżący przedłożył projekt zagospodarowania terenu niesporządzony przez osobę z uprawnieniami, chcąc zmniejszyć ponoszone przez siebie koszty niniejszego postępowania, a obecne żądanie organów nadzoru budowlanego powoduje utratę zaufania skarżącego do organów władzy publicznej;
- - naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przytoczonych wyżej zarzutów i utrzymanie w całości zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ II instancji winien uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy w sposób wskazany przez stronę w złożonym zażaleniu.
W uzasadnieniu strona rozwinęła sformułowane wyżej zarzuty odwołując się szeroko do poglądów judykatury. Nadto wskazała, że czuje się niesprawiedliwie potraktowany przez organ II instancji, gdyż z własnej woli, chcąc uregulować stan prawny oranżerii, wniosła o jej zalegalizowanie (procedura "zgłoszenia" pominięta została z powodu zwykłego niedopatrzenia), a do wniosku o legalizację załączyła cały szereg dokumentów (w tym projekt zagospodarowania terenu, rysunki, szkice, decyzje i zaświadczenia innych organów) - aby organ nadzoru budowlanego nie musiał podejmować zbyt wielu dodatkowych czynności.
Nadto, w toku postępowania złożyła do akt kosztowną opinię techniczną (ekspertyzę), do złożenia której zobowiązana została przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 81c ust. 2 p.b. (nałożenie tego obowiązku Strona również zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 06.08.2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 312/19 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, uznając, że nie było podstaw do żądania od strony przedkładania ekspertyzy).
Wreszcie, strona skarżąca podniosła, iż postępowanie legalizacyjne przedmiotowej oranżerii uległo już zakończeniu, albowiem PINB dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. ustalił opłatę legalizacyjną, którą to strona uiściła, a niniejsza skarga ma na celu uzyskanie prejudykatu będącego podstawą do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z powodu poniesienia przez skarżącego kosztów przygotowania projektu zagospodarowania terenu przez osobę z uprawnieniami budowlanymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) w przedmiocie nałożenia na skarżącego – inwestora robót budowlanych związanych z budową oranżerii na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] we W. - obowiązku dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów:
- - projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana została oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależnej do właściwej izby zawodowej - z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego;
- - rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej;
- - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego;
- - oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W niniejszej sprawie istotne jest to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po uprzednim wyeliminowaniu – wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 453/19) – wcześniejszego postanowienia DWINB utrzymującego rozstrzygniecie organu nadzoru stopnia powiatowego z uwagi na zaniechanie rozpatrzenia zarzutów zażalenia oscylujących wokół zasadności nałożenia obowiązków przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana została oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Niniejsze aktualizuje więc konieczność oceny sprawy z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu, wydanego w ramach związania wynikającego z przywołanej normy sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.
W ocenie Sądu DWINB w sposób należyty odniósł się do wskazań zawartych w ww. wyroku, rozpoznając zażalenie skarżącego w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności stanu faktycznego i uwarunkowań prawnych postępowania legalizacyjnego.
W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że budowa spornej oranżerii wymagała dokonania przez inwestora zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czego to inwestor nie uczynił, a co w następstwie wiązało się z wszczęciem postepowania umożliwiającego legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Tym samym w sprawie miał zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, który w toku postępowania legalizacyjnego kreuje obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Zgodnie bowiem z jego ust. 2 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
- 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
- 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Co istotne ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej przez co organ nadzoru budowlanego nie dysponuje tu swobodnym uznaniem. W tym kontekście zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 753/19), że "Wdrożenie procedury legalizacyjnej wobec robót budowlanych, podlegających reżimowi zgłoszenia we właściwym organie, wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawowym bowiem warunkiem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem jest stwierdzenie, iż określony obiekt budowlany może istnieć na danym terenie i sytuacja taka odpowiada wymaganiom istniejącego ładu przestrzennego. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego ganku.
Natomiast pozytywna ocena przedłożonych dokumentów będzie podstawą do wdrożenia kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego - nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której warunkować będzie legalizację samowoli budowlanej. Wymaga podkreślenia, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1-3 P.b. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem. Jednak istotne jest, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora.
Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej".
Stwierdzenie zgodności budowy spornej oranżerii w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi wymagała sprawdzenia jej posadowienia z uwarunkowaniami prawnobudowlanymi związanymi z koniecznością przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana jest oranżeria sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależnej do właściwej izby zawodowej - z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W tym zakresie tut.
Sąd podziela stanowisko organu, iż niniejsze podyktowane jest wykładnią celowościową art. 49b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wymagającą precyzyjnego określenia zakresu inwestycji poprzez precyzyjne określenie granic działki, usytuowanie obiektu, obrys oraz układy istniejących obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układ komunikacyjny na planie działki budowlanej wraz z podaniem parametrów. Niniejsze zaś wymaga sporządzenia przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia przez co umożliwia ocenę inwestycji pod kątem obowiązujących przepisów budowlanych gwarantujących przez to bezpieczeństwo użytkowania. Stąd przedstawione w tym zakresie zarzuty skargi nie mogły znaleźć uzasadnienia.
Odnosząc się z kolei do zarzutu nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej wskazać trzeba, że istotnie w treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca przyjął, że szkice i rysunki należy przedłożyć wyłącznie "w zależności od potrzeb". W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy rozpoznając ponownie zażalenia powołał się na obowiązujące w tym zakresie swobodne uznanie organu, a nadto – stosownie do wskazań zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 453/19), którymi był związany – wyjaśnił zasadność nałożonych obowiązków w kontekście podniesionych w zażaleniu zarzutów i zawartej w nim argumentacji strony. Podkreślił, iż niniejsze wynikało z tego, iż przedłożona przez skarżącego dokumentacja była niespójna i niekompletna.
Mianowicie, inwestor nie dostarczył widoku elewacji oranżerii, a z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika brak jednolitości co zawartych w niej danych. Sprecyzował przy tym, iż z praktycznego punktu oznacza to, że np. długość między ścianami spornego przedsięwzięcia na planie zagospodarowania terenu wynosi 5,1 m, zaś na widoku z góry (rzucie) wynosi 4,4 m. Tym samym uznał, że wezwanie do przedłożenia kolejnych dokumentów stanowi konieczność warunkującą należyte ustalenie okoliczności stanu faktycznego.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia lub zmiany postanowienia. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy z uwzględnieniem wcześniejszych wskazań Sądu, a zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy, nie naruszając przy tym - wbrew twierdzeniom skargi – zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.