Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. B. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. W jej treści oraz w treści pisma z dnia 31 stycznia 2022 r. - będącego uzupełnieniem skargi – wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości wywodząc, iż narusza ona jej interes prawny wynikający z tego, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonych nr: [...],[...],[...],[...] i zlokalizowanych w S. Naruszenie to upatruje w rozbieżności pomiędzy treścią uchwały intencyjnej a treścią zaskarżonej uchwały. Niezgodność ta polega na przyjęciu w uchwale nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla obszaru położonego w obrębie wsi Ś., że zakresem zmian w Studium objęto wyłącznie obszar wsi Ś. Z kolei w zaskarżonej uchwale w jej komparycji odnosząc się do treści niniejszej uchwały odniesiono się do uchwały intencyjnej ale bez zaznaczenia, że podjęte zmiany dotyczą wyłącznie wsi Ś. Poprzestano wyłącznie na przywołaniu daty i numeru uchwały intencyjnej.
Ponadto, skarżąca podniosła, że z treści zaskarżonej uchwały wynika, że doszło do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O." uchwalonego uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., podczas gdy ta uchwała ta dotyczy innej części terenu Gminy O. tj. S., a nie Ś. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W jego ocenie zaskarżone przez stronę zagadnienia zostały zinterpretowane w sposób błędny. Rada Gminy prawidłowo bowiem podjęła zaskarżoną uchwałę, co tłumaczyła skarżącej pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. Rzecz w tym, że zaskarżona uchwała odwołała się do uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., na mocy której przystąpiono do zmiany studium, ale to odwołanie jest słuszne, bowiem ta właśnie uchwała nr [...] była podstawą wszczęcia procedury w celu zmiany studium.
Tym samym w tytule uchwały objętej skargą tj. uchwały nr [...] z dnia [...] października 2018 r. słusznie odwołano się do uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. Niniejsza zmiana studium dotyczyła bowiem miejscowości Ś. Z kolei uchwała nr [...] z dnia również [...] kwietnia 2017r. dokonywała zmiany studium, ale w zakresie miejscowości S. Obie zmiany nie mają ze sobą nic wspólnego, bowiem dotyczą odrębnych miejscowości.
Organ przyznał, że faktycznie w tekście uchwały objętej skargą tj. uchwały nr [...], a konkretnie w § 1 i 2 odwołano się do uchwały nr [...] z dnia również [...] kwietnia 2017r., zamiast do uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., ale jest to błąd pisarki, niepowodujący nieważności uchwały ani nie wpływający na merytoryczną treść Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022, poz. 559 dalej zw. u.s.g.), który wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. W przeciwnym wypadku - wobec niewykazania takiego naruszenia skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego.
W wyniku zmiany art. 101 u.s.g. dokonanej na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nie jest już wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Ponadto, z uwagi na przedmiot niniejszej skargi, tj. obejmujący zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., trzeba zauważyć, że sama problematyka dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium była przedmiotem sporów. Niniejsze wiązało się z przedmiotem i charakterem tej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, a nadto jej oddziaływanie na sytuację prawną jednostki nie jest bezpośrednie, tylko wiąże się z oddziaływaniem skutków miejscowego planu realizującym materialne ustalenia studium. Aktualnie przyjmuje się, że indywidualna skarga do sądu administracyjnego na studium, wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jest dopuszczalna, niemniej należy dostrzec różnicę pomiędzy wspomnianymi aktami w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego.
Posiadanie interesu prawnego oznacza wykazanie istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie, musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony uprawnień lub nałożenia obowiązków. Stąd przyjmuje się, że jedynie inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nim nakazy i zakazy, mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, gdyż rozstrzygająca jest tu de facto zmiana sytuacji prawnej strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13).
Co jednak istotne - interesu prawnego nie można wywodzić z naruszenia procedury planistycznej (czyli podstawy proceduralnej) ponieważ winien on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). Dopiero wówczas można oceniać, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Taka wykładnia ma pełne umocowanie w art. 101 u.s.g., który został skonstruowany z myślą o związku indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego i skargi z prawem materialnym. Stąd uznaje się, że prawo do zaskarżenia studium na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Legitymację skargową w takiej sytuacji przyznaje się nadto wyłącznie w granicach indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to interes ten, a w razie jego pozytywnej weryfikacji skutki kontroli sądowej, mogą dotyczyć wyłącznie tej części uchwały, która odnosi się nieruchomości, których skarżący jest właścicielem. Standardowo można tu wskazać sytuacje, gdy już w studium dla danego terenu (czyli terenu, w stosunku do którego skarżącemu przysługuje prawo własności lub inne prawo o takim samym charakterze) zostaną ustalone konkretne warunki zabudowy lub zagospodarowania terenu (wysokość obiektów, charakter zabudowy, funkcje, przeznaczenie terenu wraz ze szczegółowymi kwestiami co do sposobu zabudowy), co godzi w indywidualny interes prawny strony wynikający z dotychczasowego stanu i funkcji tego terenu oraz wykonywanego na nim prawa (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 98/21).
Z taka sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W jej realiach bowiem skarżąca wprawdzie wskazała, że jej interes prawny związany jest z prawem własności nieruchomości oznaczonych nr: [...],[...],[...],[...] i zlokalizowanych w S. jednakże z przedstawionej w skardze oraz piśmie ją uzupełniającym argumentacji nie wynika wymagany przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny oparty na przepisie prawa materialnego, dotyczący tych działek i realizowanego wobec nich prawa własności. Argumentacja – mająca w ocenie skarżącej przemawiać – za koniecznością uwzględnienia skargi dotyczy wyłącznie kwestii związanych z ewentualnym wadliwościami wynikającymi z przyjętego w treści uchwały oznaczenia uchwały intencyjnej oraz wadliwości w zakresie przywołania – co zauważył organ – nie mającej związku z zaskarżoną uchwałą uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Brak jest natomiast konkretyzacji tych uwag i zarzutów w odniesieniu do indywidualnego interesu prawnego skarżącej związanego z przysługującym jej prawem własności albo innym materialnym, jednostkowym prawem, które to konkretne postanowienia studium naruszają, prowadząc do jego ograniczenia bezpośrednio albo przez realizację postanowień studium w planie miejscowym.
O naruszeniu interesu prawnego w rozumienie art. 101 u.s.g. rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej, a ta w realiach badanej sprawy nie została wykazana, chociaż to na stronie, a nie na organie lub sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny indywidualny interes prawny.
W kontekście przywołanej konstrukcji zaskarżenia w oparciu o brzmienie art. 101 u.s.g. nie jest wystarczające także powoływanie się przez skarżącą na konieczność usystematyzowania "porządku prawnego w zaskarżonej uchwale".
Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i należało ją odrzucić na podstawie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., co też orzeczono w pkt I. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligującym Sąd do zwrotu z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego.