Uzasadnienie
W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25.06.2001r. dla budowy garażu na działce nr 278 przy ul. B. 6 w D., zobowiązano inwestora Z. A. w pkt. 4 do uzgodnienia zjazdu z ulicy z zarządcą drogi (w Wydziale Inżynierii Miejskiej tut. Urzędu) zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz ustalono dojazd od strony ul. J. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył pismo zarządcy drogi z dnia 7.09.2001r. doręczone jedynie projektantowi, informujące o pozytywnym uzgodnieniu możliwości budowy wjazdu do projektowanego garażu przy ul. B. 6 z ulicy J., na następujących warunkach: budowę wjazdu dokona inwestor na jego koszt, a po wykonaniu zawiadomi zarządcę w celu odbioru robót. Decyzją z dnia 28 września 2001r. Starosta D. wydał pozwolenie na budowę na rzecz inwestorów S. i Z. A. Decyzją Wojewody D. z dnia 30.10.2001r. na skutek odwołania I. i H. F. zam. przy ulicy J. uchylono powyższą decyzję i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia, czy spełnione są przesłanki sytuowania garażu bezpośrednio przy granicy działki (§ 12 ust. 6 rozporządzenia ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych.
Decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) organ I instancji ponownie zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla S. i Z. A. na budowę garażu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę złożył jedynie Z. A. Budowie sprzeciwił się właściciel sąsiedniej działki H. F. z uwagi na obawę prowadzenia w garażu działalności gospodarczej oraz usytuowanie garażu zbyt blisko kanalizacji sanitarnej. Zarzuty te były nieuzasadnione. Projekt budowlany został należycie uzupełniony według wskazań organu odwoławczego. Dołączona przez wnioskodawcę dokumentacja spełniała wymogi prawa budowlanego.
W odwołaniu od tej decyzji I. i H. F. zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego, naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) przez usytuowanie garażu na granicy działki i przylegającego do obiektu przeznaczonego do produkcji artykułów żywnościowych, należącego do odwołujących się, co zagraża naruszeniem wymagań higieniczno-sanitarnych i naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30.12.1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995r. Nr 8, poz. 38). W uzasadnieniu odwołania przytoczono argumentację prawną w zakresie wyjątkowej dopuszczalności sytuowania budynku przy granicy z działką sąsiednią, konkretyzowaną przez wskazanie zagrożeń związanych z wybudowaniem garażu przylegającego do obiektu produkcyjnego odwołujących się.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Nie było przeciwwskazań wobec usytuowania garażu przy granicy działki, skoro wcześniej wybudowali tam budynek odwołujący się. Według dołączonej przez inwestora mapy, sieć kanalizacji sanitarnej przebiega w dozwolonej odległości od projektowanego garażu. Korzystanie z garażu nie zakłóci dojazdu do zakładu produkcyjnego odwołujących się. Kubatura projektowanego garażu jako oddzielnego budynku nie sumuje się z kubaturą budynku produkcyjnego i dlatego nie można z tego punktu widzenia kwestionować uprawnień budowlanych projektanta. Organ wspomniał jeszcze, że do jego zadań należało sprawdzenie, czy projekt posiada wszystkie wymagane pozwolenia, których dołączenie stanowiło obowiązek inwestora.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty przytoczone w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
W toku postępowania zmarła skarżąca i postępowanie zostało podjęte z udziałem jej spadkobierców (k. 39-41).
Na rozprawie pełnomocnik skarżących podważał ponadto moc prawną uzgodnienia zjazdu do garażu wobec braku wymaganej formy i doręczenia stronom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę".
Jak wskazano na wstępie, jednym z tych wiążących warunków było uzgodnienie zjazdu z ulicy z zarządcą drogi zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm., obecnie Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086). Przepis ten, jak wiadomo, nie stanowi o uzgodnieniu zjazdu, lecz o wydaniu zezwolenia na zjazdy z dróg, przy czym zgonie z art. 29 ust.1 tej ustawy zezwolenie to wydawane jest w formie decyzji administracyjnej (por. postanowienie SKO [...] z 20.09.2001 r. OSS 2002/1/13). W szczególnych stanach faktycznych przyjmowało się, że uzyskanie przez inwestora zgody lub uzgodnienia pozytywnego zarządcy drogi, nie mogło zastąpić decyzji, stanowiącej element wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś brak tej decyzji mógł skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę (wyrok NSA IV SA 2605/00 z 6.02.2003r.
ONSA 2004/2/58). Pismo zarządcy dołączone przez inwestora nie stanowiło decyzji administracyjnej w sensie materialnym, chociażby z uwagi na brak jej doręczenia stronom (art. 109 § 1 k.p.a.) i nie na potrzeby analizowania tego pisma od strony formalnej (art. 107 k.p.a., ponadto por. art. 21 ust. 1a cyt. ustawy o drogach), jednak już sama treść pisma budziła wątpliwości, gdyż wyrażenie inwestorowi zgody na wykonanie określonego zjazdu powinno brzmieć w ten właśnie sposób, nie zaś jako deklaracja możliwości jego wykonania. Wobec braku wymaganej decyzji, nie mogło być wydane pozwolenie na budowę (brzmienie art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1999r. Prawo budowlane Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., obecnie Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Była to nie tylko zasadnicza, ale ponadto wyłączna podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji, które nastąpiło poza zarzutami skargi pisemnej, ocenionymi jako bezzasadne.
W tym zakresie Sąd podzielił ustalenia i oceny organu. Kwestie rozstrzygane w nawiązaniu do tych zarzutów utraciły obecnie w przeważającej części znaczenie prawne z uwagi na uchylenie ust. 2 w art. 35 prawa budowlanego oraz treść art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ust. 4 tej ustawy (patrz nowelizacje w Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718 i Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888 oraz ust. 41 pkt 1 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów Dz. U. z 2001r. Nr 5, poz. 42 ze zm.). Należy jeszcze podkreślić wymóg tożsamości adresata decyzji o warunkach zabudowy oraz inwestora oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Wobec nowej treści art. 5 prawa budowlanego ochrona interesów skarżących będzie przedstawiała się odmiennie (patrz Z. Kostka "Prawo budowlane - Komentarz" s. 26-27, 70). Nie oznaczało to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniały podstawy do uwzględnienia hipotetycznych, nie opartych na konkretnych faktach i dowodach, zastrzeżeń skarżących wobec projektowanego usytuowania garażu.
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a, art. 134 § 1, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.