Wyrok WSA we Wrocławiu z 14 czerwca 2023 r., II SA/Wr 159/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu

Rozpoznanie

na rozprawie w Wydziale II w dniu 14 czerwca 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2023 r. nr 86/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skład

Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Władysław Kulon
Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński
Asystent sędziego Aleksander Kotarski protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z 27 I 2023 r. (nr 86/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (dalej "PINB") z 8 XII 2022 r. (znak: PINB-401/9/20/4-22) nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - pełniącego funkcję budynku gospodarczego w K. na działce nr [...] obręb [...] K. Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:

W dniu 20 VIII 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego oraz D. Z., w wyniku której stwierdzono, że na działce nr [...] skarżący wybudował obiekt budowalny konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym gontem. Ściany obite płytą OSB, posadzka z kostki betonowej. Obiekt trwale związany z gruntem na stopach betonowych. Wymiary obiektu: dł. ok. 5,75m, szer. ok. 3,96m, wysokość do kalenicy ok. 3,56m. Odprowadzenie wód opadowych z dachu poprzez system rynnowy PCV - powierzchniowo. Obiekt usytuowany od sąsiedniej działki nr [...] w odległości ok. 1,30 m. Obiekt nie posiada drzwi ani bramy. Inwestorem budowy był skarżący, który wykonał obiekt około 10 lat temu. Skarżący w toku kontroli oświadczył, że na budowę obiektu nie posiada pozwolenia na budowę jak również nie dokonał zgłoszenia. Oświadczył nadto, że od strony działki nr [...] obiekt na całej długości posiada ścianę z paneli ogrodowych. Obiekt – według oświadczenia skarżącego - pełni funkcję altany gospodarczej służącej do przechowywania sprzętu ogrodniczego, rowerów itp.

Pismem z 7 IX 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcje budynku gospodarczego w K. na działce nr [...] obręb [...] K. Postanowieniem z 23 IX 2021 r. (znak: PINB.401/9/20/21) PINB – powołując się m.in. na art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), dalej jako "PB" - wstrzymał skarżącemu prowadzenie wszelkich robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczania.

DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 26 X 2021 r. (nr 1167/2021) uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. DWINB wyjaśnił przy tym, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania PINB powinien stosować przepisy PB w brzmieniu sprzed 19 IX 2020 r. Tym samym nie było podstaw do wydania postanowienia na podstawie 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 PB w aktualnym brzmieniu, a więc w przedmiocie wstrzymania wykonania robót oraz pouczenia o możliwości wnioskowania o legalizację. Nadto DWINB zaznaczył, że wykonany obiekt budowlany nie może być kwalifikowany jako altana, natomiast należałoby kwalifikować go jako budynek gospodarczy ewentualnie jako wiatę.

PINB, postanowieniem z 10 I 2022 r., nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych, tj.: dokumentów określonych w art. 30 ust. 2 PB; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia o zgodności obiektu z planem miejscowym ewentualnie decyzji ustalającej warunki zabudowy; oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie wyznaczono termin na przedłożenie dokumentów do dnia 31 V 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na art. 49b ust. 2 PB, PINB stwierdził wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie PINB ustalony obiekt stanowi budynek gospodarczy o powierzchni 22,77 m2, wymagający zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 PB. PINB wykluczył możliwość rozpatrywania przedmiotowego obiektu w kategoriach altany, bowiem nie jest on lekką, ażurową konstrukcją ogrodową służącą rekreacji.

Skarżący w dniu 1 XII 2022 r. przedłożył decyzję Wójta Gminy Kamienna Góra z dnia 5 X 2022 r. (nr 89/2022) ustalającą dla skarżącego warunki zabudowy dla budowy obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] we wsi K. PINB, decyzją z 8 XII 2022 r. (znak: PINB-401/9/20/4-22), nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego. Wyjaśnił, że pomimo upływu wyznaczonego terminu skarżący nie przedłożył pełnej dokumentacji legalizacyjnej. Wpłynęła wyłącznie decyzja w przedmiocie warunków zabudowy. Nadto PINB powtórzył, że objęty decyzją obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczy a nie altanę. Nadmienił także, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2c PB przewidującego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. PINB podkreślił, że działka nr [...] nie jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym.

DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 27 I 2023 r. (nr 86/2023) utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej przytoczono mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. DWINB wyjaśnił, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, w związku z czym PINB zobligowany był do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę, zgodnie z brzmieniem wyżej cytowanych przepisów. DWINB zaznaczył, że już w postanowieniu nr 1167/2021 z dnia 26 X 2021 r. wykazał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany jako altana. Nadto podkreślił, że kwalifikacji obiektu PINB dokonał na podstawie oświadczeń skarżącego w trakcie przeprowadzonej kontroli jak i własnych spostrzeżeń wówczas uczynionych, co więcej skarżący uzyskał decyzję Wójta Gminy Kamienna Góra nr 89/2022 z dnia 5 X 2022 r. o warunkach zabudowy dla obiektu budowlanego "budynku gospodarczego". DWINB stwierdził także, że na obecnym etapie postępowania istotny był fakt nieprzedłożenia wszystkich dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia 10 I 2022 r. (znak: PINB.401/9/20/1-22) w przedmiocie dokumentacji legalizacyjnej, co w konsekwencji skutkować musiało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę rzeczonego obiektu na zasadzie art. 49b ust. 1 i 3 PB.

W skardze na powyższą decyzję DWINB skarżący wniósł o: uchylnie decyzji organów obu instancji i wstrzymanie wykonania decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy błędnie zakwalifikowały obiekt jako budynek gospodarczy. W ocenie skarżącego obiekt ten należy traktować jako altanę, ewentualnie wiatę, które nie wymagają zgłoszenia i wobec których nie obowiązują rygory techniczno-budowlane dotyczące odległości od granicy z działką sąsiednią. Skarżący zaznaczył, że w trakcie budowy przedmiotowej wiaty prowadził małe gospodarstwo rolne, gdzie uprawiał ziemniaki, siał zboże, hodował świnie, 2 sztuki bydła oraz kilka kur. W pierwotnej wersji wiata nie posiadała żadnych ścian, jedynie słupy drewniane, na których była zamontowana konstrukcja dachu. Na obecną chwilę jedna ściana obita jest płytą OSB, a reszta płotami ażurowymi oraz deskami z prześwitem, co zobrazowano na dołączonych do skargi zdjęciach. Skarżący oświadczył, że na tę chwilę obiekt ten służy jako altanka, która znajduje się przy ogrodzie z pięknym widokiem na miejscowość. Łączna powierzchnia gruntów to 2,05 ha. Sporna wiata znajduje się na działce z budynkiem mieszkalnym o łącznej powierzchni przekraczającej 3000 m2. Skarżący nadmienił, że PINB sugerował zalegalizowanie wiaty, jako budynku gospodarczego, co nie mogło być spełnione, gdyż wiata rozumiana jako budynek gospodarczy nie mogła być zalegalizowana, gdyż odległość tylnej ściany altany od granicy sąsiada wynosi 1,3 m. Zaś z informacji jakie skarżący uzyskał od PINB wynikało, że legalizacja budynku gospodarczego byłaby i tak niemożliwa, natomiast jako wiata lub altana jest do zaakceptowania.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Do odpowiedzi na skargę załączono postanowienie DWINB z 30 III 2023 r. (nr 269/2023) wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję PINB należy uznać za przedwczesną. Orzeczony nakaz rozbiórki nie został bowiem poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu weryfikację możliwości doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez nakazanie rozbiórki częściowej.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 49b ust. 1 ust. 3 PB w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Należy przy tym zaznaczyć, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uwzględnia przepisy PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Postępowanie administracyjne dotyczące obiektu budowlanego na działce nr [...] wszczęto bowiem zawiadomieniem z 7 IX 2020 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 IX 2020 r.), przepisy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Jak wynika z art. 49b ust. 1 PB, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w postępowaniach w przedmiocie samowolnych robót budowlanych organ administracyjny powinien stosować najwzględniejszy (najmniej restrykcyjny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W żadnym bowiem z trybów legalizacyjnych i naprawczym nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów PB, lecz ich celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem (zob. np. wyrok NSA z 26 VI 2020 r., II OSK 4/20 – publ. CBOSA).

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że nawet jeśli organ stwierdzi podstawy do wydania nakazu rozbiórki, to w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez jego częściową rozbiórkę. Dopiero w przypadku wykluczenia takiej możliwości, uzasadnione będzie zastosowanie środka najdalej idącego, tj. wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w całości.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji zdecydowały się orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w całości, mimo że stan faktyczny wymagał przynajmniej rozważenia ewentualności rozbiórki obiektu w części. Nie kwestionując bowiem przeprowadzonych przez organy ocen co do tego, że w świetle art. 3 pkt 2 PB obiekt wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach należy traktować jako "budynek" a nie "wiatę", nie można jednak pominąć okoliczności, że objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany jest obiektem o konstrukcji słupowej. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach PINB oraz załączonej do skargi, zarówno dach jak i ściany obiektu opierają się na słupach trwale połączonych z gruntem, co jest rozwiązaniem typowym dla konstrukcji wiaty. Ściany wykonane są z różnorodnych materiałów (deski, panele ogrodowe, płyta OSB) przytwierdzonych do słupów. Taki stan rzeczy sugeruje, że zabudowa przedmiotowego obiektu ścianami miała charakter późniejszy niż wykonanie samej zadaszonej konstrukcji, następowała w sposób doraźny i niezorganizowany. Potwierdził to zresztą sam skarżący podnosząc w skardze, że obiekt pierwotnie nie posiadał żadnych ścian, jedynie słupy drewniane, na których zamontowana była konstrukcja dachu. Należało w takich warunkach przynajmniej rozważyć, czy do zapewnienia stanu zgodności z prawem nie byłoby wystarczające wydanie nakazu rozbiórki w części, tj. rozbiórki jednej lub kilku ścian przedmiotowego obiektu, przywracając mu tym samym charakter wiaty.

Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek pojęcie "wiaty" nie zostało ustawowo zdefiniowane, to w judykaturze panuje zgodność co do tego, że pojęciem tym należy objąć obiekt posiadający dach, nieobudowany ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiony, którego celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Jego podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (zob. np. wyrok NSA z 24 IX 2019 r., II OSK 2266/18 – publ. CBOSA). Tego rodzaju obiekt, o ile jego powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2 (w okolicznościach sprawy powierzchnia zabudowy wynosi 22,77 m2) zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 PB), wymagając dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 PB). Nie musi on przy tym znajdować się na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, bowiem ten warunek dotyczy wyłącznie wiat unormowanych w art. 29 ust. 1 pkt 2c PB, zwolnionych z obowiązku dokonania zgłoszenia. Co również istotne, obiekt o charakterze wiaty, jako że nie stanowi budynku, nie musi spełniać warunków techniczno-budowlanych dotyczących minimalnych odległości budynków od granicy z działką sąsiednią.

Jak wynika z materiału dowodowego, obiekt istniejący na działce nr [...] nie narusza przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący bowiem przedłożył decyzję ustalającą warunki zabudowy. Jest również bezsporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości (na prawach wspólności ustawowej). Jakkolwiek skarżący nie przedłożył projektu zagospodarowania działki, jednak w skardze podniesiono, że wynikało to wyłącznie z informacji udzielonej skarżącemu przez PINB o zbędności sporządzania projektu zagospodarowania działki, z uwagi na jego odległość obiektu od granicy z działką sąsiednią (1,3 m) uniemożliwiającą legalizację. Jak jednak wyżej wyjaśniono, organy nie uwzględniły szczególnego charakteru konstrukcyjnego przedmiotowego obiektu, pomijając przeprowadzenie jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez nakazanie jego rozbiórki w części.

Braki postępowania dowodowego w powyższym zakresie naruszają określony w art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, skutkując przedwczesnością wydania decyzji nakazującej rozbiórkę całości obiektu. Jest to naruszenie przepisu prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji DWINB jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie możliwości wydania w sprawie decyzji nakazującej częściową rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).