Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołana od pkt 1 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB) z dnia [...] nr [...], wydanej w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, uchylił w całości pkt 1 ww. decyzji i orzekając co do istoty sprawy nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [....] w P.: T. S., A. T. i J. W. - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - obowiązek wykonania, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia instalacyjne, czynności zabudowania gazomierza na I piętrze budynku naścienną wentylowaną szafką na gazomierze w terminie do dnia 29 lutego 2020 r.
Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z wystąpieniem skarżącej, PINB w dniu 20 lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę w opisanym wyżej budynku dotyczącą rozbudowanej przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej (dalej: ZGM) instalacji gazowej zewnętrznej i wewnętrznej. W trakcie kontroli ustalono, że w przedpokoju mieszkania skarżącej biegnie rura instalacji gazowej. Instalacja poprowadzona jest przez ścianę do korytarza wspólnego znajdującego się za ścianą przedpokoju. W korytarzu na parterze przy wejściu do budynku znajduje się licznik gazowy, który został przeniesiony z przedpokoju mieszkania. W maju 2015 r. ZGM dokonał przebudowy instalacji gazowej, przenosząc licznik z mieszkania skarżącej na zewnątrz do korytarza, nie uzyskując na wykonanie przedmiotowych robót stosownego pozwolenia od właściwego organu.
PINB zakwalifikował roboty budowlane dotyczące instalacji gazowej jako przebudowę i w dniu [...] wydał postanowienie w którym nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego budynku obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało oprotestowane zażaleniem. DWINB postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył w tym zakresie nowy termin do dnia 31 marca 2017 r. w pozostałej zaś części utrzymał postanowienie w mocy. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 167/17) skarga została oddalona w całości.
Obowiązek nałożony ww. postanowieniem wykonany został w dniu 17 marca 2017 r. przez złożenie oceny technicznej autorstwa R. Ż. Decyzją z dnia [...] PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego, tj: Gminę P., T. S., A. T. oraz J. W. - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - obowiązek wykonania, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia instalacyjne, w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. następującej czynności: gazomierz na I piętrze budynku zabudować naścienną wentylowaną szafką na gazomierze.
Nadto na A. T. - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – nałożył obowiązek wykonania, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia instalacyjne, w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. następujących czynności: zapewnić gazoszczelność istniejącej szafki elektrycznej na zabezpieczenie główne, znajdującej się w przedpokoju mieszkania A. T., uzupełnić zabezpieczenie antykorozyjne przewodów instalacji gazowej w mieszkaniu A. T. W uzasadnieniu organ przedstawił stanowisko skarżącej, która w licznych wystąpieniach nie zgadzała się z wydanym nakazem, negowała prawidłowość sporządzonego opracowania oraz podnosiła nieprawidłowości dotyczące określenia adresatów obowiązków. PINB szeroko analizował stanowisko skarżącej dotyczące okoliczności jakie miały miejsce w związku z robotami dotyczącymi przebudowy rzeczonej instalacji gazowej.
Wyjaśniając nałożone obowiązki organ odwołał się do przedłożonej oceny technicznej wskazując, że autor opinii stwierdził, że całość przebudowanej instalacji gazowej na częściach wspólnych budynku została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i wymogami określonymi w art. 5 i art. 10 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu, autor posiada odpowiednie uprawnienia budowlane do oceny instalacji gazowej, które nadane mu zostały przez Wojewodę W. co powoduje, że jest osobą zaufania publicznego, a organ nie widzi podstaw, aby kwestionować rzetelność opracowanej przez niego oceny technicznej. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono wykonanie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazowej.
Przesłanki popełnienia samowoli budowlanej nie mają wpływu ani na tryb postępowania, ani na wydanie rozstrzygnięcia, ponieważ nie wpływają w żaden sposób na kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako samowolnych. Organ podał także, że w świetle zaleceń określonych w przedłożonych ocenach technicznych, zachodzi konieczność wykonania robót doprowadzających samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, dlatego skorzystano z przesłanki art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nałożono obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania. Uzasadniano to faktem, że roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji gazowej wykonano bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę i jest to inny przypadek niż określone w art. 48 i 49b, które dotyczą budowy nowych obiektów lub ich części.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. zaskarżyła punkt 1 decyzji oświadczając przy tym, że zgadza się z punktem drugim ponieważ dotyczy on jej mieszkania i zamierza wykonać nałożony na nią obowiązek. Odwołująca się W kwestionowała prawidłowość nakazanych w pkt 1 decyzji czynności, wskazując, że nie wykonywała ona spornych robót budowlanych i należało nakazem obciążyć inwestora. Poruszała też zagadnienia naruszenia jej własności oraz wskazywała na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Kolejne wystąpienia nazywane pismami czy wnioskami odwołująca się kierowała też w toku postępowania odwoławczego wskazując na niemożliwość wykonania nakazu w wyznaczonym terminie.
Decyzją z dnia [...] DWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązki na Gminę P. oraz w części dotyczącej terminu i w tym zakresie ustalił nowy termin do dnia 31 marca 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Na skutek skargi wywiedzionej od tej decyzji przez A. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn.akt II SA/Wr 310/19 uchylił zaskarżoną decyzję DWINB w całości. Sąd wskazał, że dokonana przez DWINB kontrola decyzji organu I instancji przeprowadzona została w zakresie w jakim nie została ona zaskarżona. Dowodzi tego zarówno osnowa decyzji jak i jej uzasadnienie. Organ II instancji nie wskazał bowiem we wstępnej części decyzji zakresu zaskarżenia, a nawet nie użył określenia,,decyzja", lecz przytoczył wszystkie elementy sentencji decyzji PINB.
Sąd uznał, że organ II instancji prowadził postępowanie odwoławcze także w stosunku do tej części rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która wobec braku zaskarżenia stała się ostateczna, co dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję bez względu na inne aspekty sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że DWINB tak skonstruował sentencję decyzji, że w istocie uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w części nałożenia obowiązków na Gminę P. nie zostało w żaden sposób rozstrzygnięte co do istoty przez organ odwoławczy.
W świetle powyższych uchybień proceduralnych Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia analizy zagadnień materialnoprawnych skarżonego rozstrzygnięcia. Wydanie przez organ II instancji decyzji wiąże się z tego rodzaju naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, które skutkują koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego w oprotestowanym odwołaniem zakresie przy uwzględnieniu regulacji k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy DWINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...].
W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja PINB wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Po przytoczeniu regulacji prawnomaterialnych organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone nie zachodzi podstawa do orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a w sytuacji spełnienia przesłanek tego przepisu odpowiednie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 odsyłający do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Artykuł 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy m. in. przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci m.in. ocen technicznych organ uznał, że należało uchylić pkt 1 zaskarżonej decyzji i orzekając co do istoty sprawy nałożyć prawidłowo określony przez organ I instancji obowiązek na aktualnych współwłaścicieli budynku mieszkalnego oraz wyznaczyć nowy termin na jego zrealizowanie z uwagi na upływ terminu wyznaczonego przez organ I instancji.
DWINB podkreślił, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Gmina P. nie jest już współwłaścicielem obiektu budowalnego, gdyż w dniu 9 listopada 2018 r. zbyła lokal mieszkalny nr [...] na rzecz J. W. W konsekwencji nie mogła też być adresatem owej części zaskarżonej decyzji wydanej w innym trybie (por. art. 52 Prawa budowlanego).
Odnosząc się do odwołania skarżącej kwestionującego dopuszczenie jako dowodu oceny technicznej, DWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazał także, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wywiódł też organ, że przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu.
Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Podano również, odnośnie pozostałych twierdzeń odwołania, że roboty wskazane w punkcie 1 zaskarżonej decyzji dotyczą części wspólnych rzeczonego budynku i zostały prawidłowo nałożone na wszystkich obecnych jego współwłaścicieli. Organ obszernie omówił art. 52 Prawa budowalnego podkreślając, że kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności do wykonania obowiązku zobowiązany powinien być inwestor będący sprawcą samowoli budowlanej. Dopiero gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdyby nie byłby on w stanie wykonać nałożonych obowiązków z powodu braku tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowalne adresatem obowiązków powinien być właściciel nieruchomości.
W niniejszej sprawie zasadnym więc było uznanie, że za doprowadzenie robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem odpowiadają współwłaściciele, gdyż tylko oni posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Nie godząc się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. T. W piśmie przygotowawczym stanowiącym uzupełnienie skargi skarżąca zarzuciła organowi wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo i jej interes prawny przez nie uwzględnienie stanu faktycznego sprawy w związku z wydaniem wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2019 r. sygn.akt II SA/Wr 310/19. Wskazała, że organ nieprawidłowo oznaczył strony postępowania, co wynika z załączonej przez nią notatki służbowej z dnia 18 września 2019 r. sporządzonej przez pracownika PINB, w której odnotowano oświadczenie T. S., że nie jest już ona współwłaścicielem budynku i że z dniem 27 stycznia 2017 r. przestała być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem skarżącej, decyzja DWINB jest wadliwa także z tego względu, że zmusza ją do zabudowania gazomierza na I piętrze pomimo, że skarżąca tam nie mieszka i nie jest właścicielem żadnego z mieszkań znajdujących się na tym piętrze.
W związku z tym oświadczyła, że nie posiada dostępu fizycznego na I piętro, nie ma tam żadnego gazomierza, który miałby stanowić jej własność - nie może tym samym zabudować znajdującego się tam gazomierza. Skarżąca oświadczyła, że nie jest w stanie wykonać zaskarżonej decyzji, co nie jest jej winą lecz organu, który nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego w tej sprawie i w konsekwencji wydał wadliwą decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
W toku postępowania sądowego pismo procesowe złożyła uczestniczka postępowania J. W. wyjaśniając, że w lutym 2020 r. dokonała zabudowy licznika gazowego do mieszkania [...] naścienną szafką wentylowaną, zgodnie z decyzją nr [...]. Stwierdziła także, że nie utrudnia skarżącej dostępu do korytarza i udostępnienia jej klucza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem.
Na wstępie przypomnieć należy funkcję, jaką spełnia w postępowaniu administracyjnym, ustanowiona przepisem art. 15 k.p.a., zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji.
Zasada ta - skoro wynika z niej obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, determinuje także obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy. W celu właściwej realizacji obowiązków procesowych przepis art. 7 k.p.a nakłada nie tylko na organ I instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Podkreślić również należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Z powyższego wynika, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Jest on także obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok NSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 1988 r. SA/Ka 378/88, teza publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl., A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", publ. LEX nr 475812).
W rozpoznawanej sprawie DWINB z powyższych obowiązków się nie wywiązał, co wskazuje także na niewykonanie wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA jaki zapadł w niniejszej sprawie. Przypomnieć trzeba, że w wyroku z dnia 15 października 2019 r. o sygn.akt II SA/Wr 310/19 Sąd nakazał organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie środka zaskarżenia, zgodnie z przepisami k.p.a. – co obejmuje rozpatrzenie odwołania, przy uwzględnieniu opisanych wyże dyrektyw procesowych.
Tym samym organ II instancji, przy wydaniem merytorycznego orzeczenia reformującego orzeczenie pierwszej instancji, obowiązany był ustalić, czy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę orzekania przez organ I instancji nie uległ zmianie. Było to tym bardziej konieczne, skoro od dnia wydania decyzji przez organ I instancji upłynęło ponad 12 miesięcy. W tym celu DWINB, zgodnie z art. 136 k.p.a. powinien przeprowadzić uzupełaniające postępowanie dowodowe lub zlecić wykonanie odpowiednich czynności organowi pierwszej instancji, celem zweryfikowania stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Brak podjęcia stosowanych czynności wyjaśniających kwalifikować należy jako naruszenie obowiązków procesowych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazuje na to przedłożona przez skarżącą notatka służbowa z dnia 18 września 2019 r. z której wynika, że T. S. do której skierowany został w zaskarżonej decyzji obowiązek wykonania nakazu, od dnia 27 stycznia 2017 r. nie jest właścicielką lokalu nr [...], który przekazała w darowiźnie Pani W. W świetle informacji zawartych w tym dokumencie brak było zatem podstaw aby nakaz wykonania czynności nałożonej zaskarżoną decyzją kierować do T. S. jako współwłaścicielki.
W tym stanie rzeczy konieczne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy ponownego postępowania celem zweryfikowania stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownym postępowaniu organ ustali zatem jaki jest stan własnościowy nieruchomości na dzień orzekania a następnie określi w sposób prawidłowy do kogo powinien być skierowany ewentualny obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ uwzględni także - po uprzednim wyjaśnieniu – aktualny na dzień orzekania stan robót wykonanych w związku ze stwierdzoną samowolą, przede wszystkim w kontekście informacji uczestniczki postępowania wskazującej na wykonanie zabudowy licznika gazowego a następnie oceni, czy nadal istnieje konieczność nałożenia spornego obowiązku.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o kosztach wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 ww. ustawy.