Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Burmistrza D. z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Burmistrza D. z dnia 17 listopada 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji rozbudowy budynku usługowego, przeznaczonej na,,salę bankietową" wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w D. i orzekało w pkt 2 rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza D. z dnia 17 listopada 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji rozbudowy budynku usługowego, przeznaczonej na,,salę bankietową" wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w D..
Opisaną decyzję w części dotyczącej jej pkt 2 zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. B.-P., A. P. i A. P.. Reprezentujący skarżących pełnomocnik wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz uchylenie wydanej w ramach przedmiotowego postępowania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 17 listopada 2008 r. wydanej przez Burmistrza D. nr [...], zwrócił się również o ich wstrzymanie obu wymienionych decyzji z uwagi na możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do czasu prawomocnego rozpatrzenia niniejszej skargi. W przedstawionej na poparcie tego wniosku argumentacji pełnomocnik skarżących podniósł, że w związku z ostatecznością decyzji organu II instancji nie istnieją już żadne przeszkody kontynuowania prowadzonego równoległe postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymienionej na wstępie inwestycji. A tym samym umożliwi się inwestorowi kontynuacje realizacji inwestycji, która rażąco narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego.
W ocenie pełnomocnika, wykonanie zaskarżonego orzeczenia, w istocie stwarza niebezpieczeństwo niepowetowanych i nieodwracalnych szkód dla skarżących. Ponadto pełnomocnik wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest istotne także z punktu widzenia procesu administracyjnego i możliwości wzruszenia ostatecznych decyzji. Wszak jeżeli ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wydana, będzie chroniona fundamentalną zasadą prawa administracyjnego o trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zdaniem pełnomocnika, nawet zatem osiągnięcie celu jakiemu służy niniejsza skarga może się w przyszłości okazać zwycięstwem iluzorycznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosowanie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej powoływanej jako,,p.p.s.a", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
W okolicznościach niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 p.p.s.a. mogą być tylko akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Natomiast przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie.
Zauważyć należy, że w literaturze przedmiotu oraz w judykaturze panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Przedmiotowa decyzja stwierdza bowiem, istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu decyzja ta, jako zbliżona swym charakterem do zaświadczenia, nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, Warszawa 2006; T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 385/11, z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OZ 251/11).
Uwzględniając powyższe rozważania, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że nie jest możliwe w drodze egzekucji administracyjnej wykonanie decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie nakłada ona na strony żadnych obowiązków ani nie nakazuje stronom określonego zachowania. Zaskarżona decyzja stanowi akt o charakterze deklaratoryjnym, który stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego, i jako taka nie wymaga wykonania (tak też m.in. WSA w postanowieniach z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 907/11, z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV 1226/09).
Z tych samych względów brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej względem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi także po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (tak też NSA w postanowieniu z dnia 16 listopada 2011 r. II OZ 1108/11).
W przypadku objętych wnioskiem decyzji bez znaczenia z punktu widzenia oceny dopuszczalności wstrzymania ich wykonania pozostaje - podnoszona przez pełnomocnika skarżących - okoliczność dotyczącą tego, że decyzja o warunkach zabudowy będzie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a w ten sposób istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody (tak też m.in. WSA we Wrocławiu w postanowieniach z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 907/11, z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 428/10).
Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy - stanowiącej podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, istnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z przywołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z powyższego wynika, że ochrona trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej nie ma charakteru bezwzględnego i zgodnie z wyartykułowaną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ustawodawca dopuszcza od niej wyjątki, wyznaczając warunki odstąpienia od niej, m.in. przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 83).
Zatem w okolicznościach sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej określonej w art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.