Uzasadnienie
Decyzją z [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. (dalej organ I instancji) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie dwóch wind osobowych w istniejącym budynku wielorodzinnym zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zakończone w taki sposób postępowanie prowadzone było w związku ze skargą K. z siedzibą w J., która domagała się doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego budynku przy ul. [...] w J. do odpowiedniego stanu technicznego poprzez nakazanie usunięcia nieprawidłowości związanych z windą osobową znajdującą się w ww. nieruchomości. W dniu [...] organ przeprowadził kontrolę podczas której ustalił, że w budynku wielorodzinnym wykonano w pierwszym kwartale [...] roboty budowlane polegające na wymianie dwóch wind osobowych z pełnym wyposażeniem, przy braku wykonywania innych robót, które naruszałaby konstrukcję budynku.
Organ ustalił przy tym, że wnętrze kabin windy wyposażono w szklany panel dyspozycji - dodatkowo pod numerami pięter zastosowano nakładki z oznaczeniem numeru piętra alfabetem Braille'a. Przycisk alarmowy włącza się automatycznie w przypadku awarii. Obie windy wyposażono w komunikację głosową. Na panelu zewnętrznym po prawej stronie windy na każdym piętrze znajduje się przycisk przyzywowy windy - bez nakładki z alfabetem Braille’a. Na podstawie dokonanych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie dwóch wind osobowych w istniejącym budynku wielorodzinnym. Organ zakwalifikował windy za urządzenie techniczne związane z budynkiem, stanowiącym jego część składową.
Z kolei roboty budowlane polegające na wymianie części składowych budynku, bez naruszania konstrukcji żelbetowej zostały zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.p.b., który stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 2 u.p.b. nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jednocześnie organ wskazał, że brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia nie oznacza jednak braku możliwości dokonania kontroli wykonanych robót budowlanych w zakresie spełnienia przepisów wynikających z art. 5 u.p.b. Jednym z takich wymagań jest zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.b. zapewnienie warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze. W art. 9 ust. 1 Konwencji wskazano, że Państwa Strony zobowiązują się do podjęcia odpowiednich środków w celu eliminacji przeszkód i barier w zakresie dostępności, w tym w ust. 1 pkt d wskazuje się na zapewnienie w ogólnodostępnych budynkach i innych obiektach oznakowania w alfabecie Braille’a oraz formach łatwych do czytania i zrozumienia.
Wobec powyższego organ stwierdził, że w sporządzonych z uwzględnieniem Konwencji przepisach wykonawczych do ustawy prawo budowlane, tj. w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie: r.w.t.), w rozdziale 9 pn. "Urządzenia dźwigowe", zostały określone parametry techniczno-użytkowe między innymi dla dźwigów w budynkach wielorodzinnych wysokich (o których mowa w § 54), lecz nie sprecyzowano szczegółowo wyposażenia kabiny dźwigu osobowego, w szczególności w określone rodzaje paneli dyspozycji. Jedynie w § 193 ust. 2a r.w.t. wskazano, że w kabinie dźwigu osobowego dostępnego dla osób niepełnosprawnych należy zastosować między innymi tablicę przyzywową z dodatkowym oznakowaniem dla osób niewidomych i informację głosową. Odnosząc przedstawioną regulację prawną do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych organ I instancji stwierdził, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] jest własnością prywatną W. Nie jest zatem obiektem użyteczności publicznej.
Żaden z dźwigów znajdujących się w tym budynku nie został wydzielony jako dźwig dla osób niepełnosprawnych. Stąd też organ I instancji przyjął w tym przypadku nie musza być stosowane wymagania wynikające z rozporządzenia. Niemniej jednak organ zauważył, że dotykowy panel sterujący w kabinie został wyposażony w nakładki z alfabetem Braille’a a windy wyposażono również w komunikację głosową. Przepisy techniczne nie zawierają innych wymagań co do wyposażenia tablic (paneli) w kabinach dźwigów ogólnodostępnych, a także wymagań co do zewnętrznych paneli dyspozycji.
Ponadto organ I instancji zauważył, że opracowana na podstawie Konwencji z 13.12.2006 r. - ustawa z 19.07.2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2019 r., poz. 1696), dotyczy wyłącznie podmiotów publicznych, o których w art. 3 tej ustawy. Ustawa nie dotyczy podmiotów prywatnych a takim jest W. przy ul. [...] w J. Powołując się na dopuszczenie dźwigu do eksploatacji przez UDT oraz wskazując na brak regulacji prawnej dotyczącej paneli dyspozycji stosowanych w dźwigach w budynkach wielorodzinnych, organ stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, które miałoby na celu doprowadzenie windy z wyposażeniem w dotykowe panele sterowania w kabinie windy do stanu zgodnego z przepisami.
Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw materialnoprawnych do stwierdzenia naruszenia art. 50 ust. 1 u.p.b. (wykonanie robot budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), art. 50 ust. 1 pkt 4 (wykonania robót niezgodnie z przepisami) i zastosowanie w związku z tym art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robot w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem). Organ I instancji uznał, że w ustalonym stanie sprawy nie ma również podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym, ponieważ art. 66 ust. 1 u.p.b. dotyczy nieprawidłowości wynikach z pogorszenia się istniejącego stanu technicznego obiektu stanowiącego całość techniczno-użytkową. Wymienione na nowe windy jako urządzenia techniczne związane z budynkiem nie są oddzielnymi obiektami budowlanymi.
Również element wyposażenia nowej windy nie stanowi o stanie technicznym obiektu budowlanego i nie kwalifikuje obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny wielorodzinny do uznania, że pozostaje on w złym stanie technicznym.
W odwołaniu od tej decyzji K. z/s J. zarzucił organowi I instancji naruszenie:
1). art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że nieopatrzenie przycisku alarmowego na panelu dyspozycji windy elementem sensorycznym nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia osób niepełnosprawnych wzrokowo;
2). art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że opatrzenie sensorycznego szklanego panelu dyspozycji windy nakładkami alfabetem Braille’a w dostateczny sposób umożliwia osobom niepełnosprawnym wzrokowo użytkowania budynku do celów mieszkalnych;
3). art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 66 ust. 1a u.p.b. poprzez ich niezastosowanie;
4). § 19 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia z 03.06.2016 r. Ministra Rozwoju w sprawie wymagań dla dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów (Dz.U. z 2016 r., poz. 811) poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że szklany panel dyspozycji z przyciskami sensorowymi aktywowanymi natychmiast po ich dotknięciu nie utrudnia użytkowania osobom niepełnosprawnym wzrokowo budynku do celów mieszkalnych.
W uzasadnieniu odwołania jego autor podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat zamontowanych w windach osobowych szklanych panel dyspozycji z przyciskami sensorowi, które uniemożliwiają korzystanie z niej oraz wezwanie pomocy osobom niepełnosprawnym wzrokowo. Zauważając, że organ prawidłowo ustalił, że pod podświetlanymi numerami pięter znajdują się nakładki (wypukłości) z alfabetem Braille'a, tym niemniej odwołujący wskazał, że przycisk ostrzegawczy umożliwiający wezwanie pomocy takimi "wypukłościami" opatrzony już nie został. Osoba niepełnosprawna wzrokowo, która będzie korzystała z windy w przypadku stanu zagrożenia zdrowia i życia nie ma więc żadnej możliwości wezwania pomocy. Nie jest ona bowiem w stanie wychwycić żadnym zmysłem gdzie przedmiotowy przycisk jest umiejscowiony.
Ponadto odwołujący powołał się na uwagi poczynione już we wniosku inicjującym postępowanie. Wskazał wówczas, że brak paneli sensorycznych, które posiadają wypukłości, uniemożliwia zorganizowane, nieprzypadkowe poruszanie się pomiędzy piętrami. Przyciski sensorowe umiejscowione na szklanym panelu dyspozycji są uruchamiane natychmiastowo po ich dotknięciu. W konsekwencji dochodzi do sytuacji, w których osoba niepełnosprawna wzrokowo będzie musiała zatrzymać się na kilkunastu piętrach zanim dotrze na docelowy poziom. Taki wymuszony sposób użytkowania obiektu stoi w sprzeczności z normą wynikającą z § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wymagań dla dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów.
Decyzją z [...] (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podając powody podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji dotyczącego znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane, które sankcjonują samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W tym zakresie zauważył, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie na art. 51 ust. 1 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Wobec tego odnosząc się do treści odwołania wskazał, że norma art. 66 u.p.b. w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, ponieważ służy ona usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku - czyli nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu lub innego czynnika, który nie jest związany z działalnością inwestycyjną. Jeżeli natomiast przedmiotem postępowania jest zgodność z prawem realizacji, nie zaś jedynie utrzymania i eksploatacji robot budowlanych, to postępowanie powinno być prowadzone z uwzględnieniem dyspozycji art. 50 i art. 51 u.p.b. Niniejsza sprawa dotyczy robót budowlanych polegających na wymianie dwóch wind osobowych w istniejącym budynku wielorodzinnym. Organ odwoławczy podzielił kwalifikację wykonanych robót jako remontu, czyli odtworzenia stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto wstanie pierwotnym, co wypełnia definicję art. 3 pkt. 8 u.p.b.
Tym samym na akceptacje zasługuje stanowisko, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt. 2 u.p.b. wykonane roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy zakwalifikował dźwig osobowy (będący urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. b ustawy z 21.12.2000 r. o dozorze technicznym) za "urządzenie budowlane", zdefiniowane w art. 3 pkt 9 u.p.b., ponieważ jest on związany z obiektem budowlanym i zapewnia możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na cel wykonanego remontu. W tym zakresie zauważył, że zrealizowane roboty budowlane nie obejmowały obiektu budowlanego, lecz jedynie określony jego fragment. Wymiana elementu budynku (tj. dźwigu osobowego) nie doprowadziła do zmiany pierwotnego stanu obiektu, choć podczas remontu zastosowano inne materiały niż wykorzystane pierwotnie.
Dlatego zrealizowana inwestycja spełnia definicję remontu. Tak rozumiany remont urządzenia budowlanego stanowi w istocie realizację obowiązku nałożonego na właściciela obiektu przepisem art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 u.p.b. Tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji opartej na przepisach art. 50 i 51 u.p.b. Konsekwencją tego jest bezprzedmiotowość dalszego procedowania w sprawie, a to powinno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego.
Oceniając podniesione w odwołaniu twierdzenie na temat naruszenia przez zrealizowaną inwestycję wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy wskazał z kolei, że nie sposób zaprzeczyć, że W. dołożyła wszelkich starań, aby dźwigi osobowe znajdujące się w budynku dostosować do potrzeb wszystkich mieszkańców - w tym osób niepełnosprawnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że uprzednio zamontowane windy nie posiadały udogodnień dla osób niepełnosprawnych. Zainstalowany nowy dźwig osobowy jest nowoczesnym urządzeniem, spełniającym europejskie normy bezpieczeństwa. Organ odwoławczy podkreślił przy tym fakt, że sporne windy zostały dopuszczone do eksploatacji przez Urząd Dozoru Technicznego.
Skargę na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego złożył K. z siedzibą w J. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.s.a. zaskarżył decyzję w całości zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
a). art. 6 i 7 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji publicznej podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania i bezzasadnym uznaniu bezprzedmiotowości postępowania;
b). art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona skarżąca wskazywała na istotne kwestie wymagające wyjaśnienia tj. fakt nieprzystosowania windy do potrzeb osób niepełnosprawnych, w tym osób niewidomych lub słabowidzących oraz posiadających syntetyczne protezy dłoni, skutkiem czego osoby te nie mogą z niej korzystać;
c). art. 75 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prostych oględzin polegających na bezpośrednim zetknięciu się organu prowadzącego postępowanie z rzeczą mającą dla postępowania znaczenie tj. panelem dotykowym windy za pomocą zmysłów słuchu i dotyku, bez użycia zmysłu wzroku, co do możliwości korzystania z windy przez osoby niewidome i słabo widzące oraz faktu nieprzystosowania windy do potrzeb osób niepełnosprawnych, w tym osób niewidomych lub słabowidzących oraz posiadających syntetyczne protezy dłoni, innymi słowy próby skorzystania z windy z zamkniętymi oczami lub za pomocą protezy dłoni;
d). art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 105 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie przez organy polegające na błędnym stwierdzeniu, że postępowanie wymaga umorzenia z uwagi na brak materialno-prawnych podstaw do orzekania w sytuacji, gdy w sprawie istnieją przepisy materialno-prawne nakazujące, aby winda w budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi była przystosowana do osób niepełnosprawnych, aby jej konstrukcja nie uniemożliwiała i nie utrudniała dostępu i użytkowania osobom niepełnosprawnym oraz pozwalała na odpowiednie jej przystosowanie w celu umożliwienia tym osobom korzystania z niej, w szczególności powinna zawierać dodatkowe funkcjonalne i użyteczne oznakowanie dla osób niewidomych lub słabowidzących oraz posiadających syntetyczne protezy dłoni i informację głosową, a elementy sterownicze dźwigów przeznaczonych do korzystania przez osoby niepełnosprawne będące bez opieki muszą być w odpowiedni sposób zaprojektowane i umiejscowione, a ich funkcje muszą być oznaczone w sposób zrozumiały;
e). art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nie powołanie biegłego, w celu zbadania czy zastosowane w windzie rozwiązania tj. nakładka z alfabetem Braille'a oraz komunikaty głosowe informujące, na którym piętrze jest widna, świadczą o odpowiednim zaprojektowaniu i przystosowaniu windy dla osób niepełnosprawnych tj. odpowiednim umiejscowieniu i zaprojektowaniu elementów sterowniczych windy oraz zapewnieniu, aby funkcje elementów sterowniczych dźwigów były oznaczone w sposób zrozumiały;
f). art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
g). art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, a zwłaszcza decyzji organu II instancji, w szczególności poprzez nieodniesienie się do jakichkolwiek zarzutów zawartych w odwołaniu.
Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a). art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. w zw. z § 193 ust. 2 i ust. 2a i § 54 ust. 1 i ust. 2 r.w.t. w zw. z § 13 ust. 3 i § 19 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 03.06.2016r. w sprawie wymagań dla dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów (Dz. U. z 2016 r., poz. 811 ze zm.), dalej rozporządzenie w/s wind poprzez ich niezastosowanie w sprawie skutkujące niezapewnieniem odpowiednich warunków korzystania z budynku przez osoby niepełnosprawne;
b). art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 66 ust. 1a w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. poprzez ich niezastosowanie sprawie, a w szczególności uznanie, że wymiana windy czy inne inwestycje na budynku w tym budowlane, nie mieści się w pojęciu użytkowania budynku, a niedostosowanie windy w budynku do potrzeb osób niewidomych i słabowidzących oraz posiadających syntetyczne protezy dłoni, nie stanowi nieprawidłowości wymagających usunięcia, co skutkowało błędnym uznaniem bezprzedmiotowości postępowania;
c). alternatywnie art. 50 i 51 u.p.b. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w szczególności uznanie, że wymiana windy czy inne inwestycje na budynku w tym budowlane, nie mieści się w pojęciu robót budowlanych, a niedostosowanie windy w budynku do potrzeb osób niewidomych i słabowidzących oraz posiadających syntetyczne protezy dłoni, nie stanowi nieprawidłowości wymagających usunięcia, co skutkowało błędnym uznaniem bezprzedmiotowości postępowania;
d). § 193 ust. 2 i ust. 2a w zw. z § 54 ust. 1 i ust. 2 r.w.t. poprzez błędne uznanie przez organ I instancji i zaakceptowanie tego błędu przez organ II instancji, polegające na uznaniu, że § 193 ust. 2 i 2a r.w.t. nie dotyczy budynku wielorodzinnego przy ul. Różyckiego 14, w sytuacji gdy budynek ten jest budynkiem wielorodzinnym, o jakim mowa w § 54 ust. 1 i ust. 2 r.w.t.;
e). § 54 ust. 1 i ust. 2 r.w.t. poprzez błędną jego wykładnie polegająca na uznaniu, iż budynku wielorodzinnego przy ul. [...], nie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym;
f). § 193 ust. 2 i ust. 2a r.w.t. poprzez jego pominięcie i błędne ustalenie, że widna w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], jest przystosowana do osób niepełnosprawnych, w tym że zawiera dodatkowe oznakowanie dla osób niewidomych i informację głosową, w sytuacji gdy winda takiego oznaczenia nie zawierała, a zastosowane rozwiązania doraźne nie są funkcjonalne i użytkowe, a w przypadku osób niepełnosprawnych posiadających syntetyczne protezy dłoni, panel dotykowy jest bezużyteczny;
g). § 13 ust 3 i § 19 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w/s wind poprzez jego niezastosowanie w sprawie skutkujące ustaleniem, że elementy sterownicze dźwigów przeznaczonych do korzystania przez osoby niepełnosprawne będące bez opieki nie muszą być w odpowiedni sposób zaprojektowane i umiejscowione, a funkcje elementów sterowniczych dźwigów nie muszą być oznaczone w sposób zrozumiały;
h). art. 9 ust. 1 pkt (a) i ust. 2 pkt (b) i (d) Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 13.12.2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169, dalej: "Konwencja"), poprzez nie zapewnienia w ogólnodostępnym budynku tj. przy ul. Różyckiego 14 oznakowania w alfabecie Braille'a oraz w formach łatwych do czytania i zrozumienia, przy czym zastosowane oznakowanie w alfabecie Braille'a nie spełnia wymogów łatwości do czytania i zrozumienia - jest niefunkcjonalne.
W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto autor skargi wniósł o przedstawienie przez tut. Sąd na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3 ustawy z 29.05.2020r. (prawidłowa data: 19.07.2019 r. – uw. Sądu) o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1062, dalej: "ustawa o dostępności") w zakresie, w jakim pomija wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie mieszkaniowe, jako podmioty zobowiązane do stosowania tej ustawy, z Konstytucją RP, ustawą lub umową międzynarodową, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i w. zw. z art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi zawarto argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów oraz zasadności skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przeciwnym wypadku sąd oddala skargę po myśli art. 151 p.p.s.a.
Dokonując na podstawie wskazanych kryteriów sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że złożona skarga w okolicznościach niniejszej sprawy zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim takie stanowisko podyktowane jest brakiem odniesienia się przez organ II instancji w istocie do argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą w odwołaniu. Bez względu na okoliczność bezzasadności stawianych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy nie może być zwolniony z przeprowadzenia niezbędnych rozważań i wyrażenia wiążących ocen w spornych kwestiach.
Sąd administracyjny natomiast – będąc powołanym do kontroli działalności organów administracji publicznej – nie może zastępować organu odwoławczego w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej. Tym bardziej, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27.05.1998r., sygn. akt IV SA 1130/96; wyroki WSA: z 05.11.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1084/13).
Godzi się jeszcze zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z 20.11.2007r., sygn. akt II SA/Bd 786/07; z 04.06.2014 r., sygn. akt IV SA/Po 951/13).
W przypadku zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymaganiom. Strona skarżąca w złożonym odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które odnosiły się nie tylko do kwestii procesowych dotyczących właściwego trybu procedowania przez organ nadzoru budowlanego ale także do znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym ostatnim zakresie istota sporu w niniejszej sprawie, w świetle motywów decyzji i wywiedzionej od niej skargi, dotyczy oceny wymiany dwóch wind osobowych w budynku wielorodzinnym z punktu widzenia zgodności z przepisami określającymi parametry techniczno-użytkowe dla tego rodzaju urządzeń technicznych. Z tym zagadniemy wiąże się ocena istnienia przepisów prawa budowlanego, które przyznają organom nadzoru budowlanego kompetencje do podjęcia interwencji w zakresie sprawdzenia bezpiecznego użytkowania windy osobowej przez osoby niepełnosprawne w budynku należącym do W. W świetle stawianych w odwołaniu zarzutów organ II instancji nie odniósł się w żadnej mierze do okoliczności braku opatrzenia przycisku alarmowego na panelu dyspozycji windy elementem sensorycznym, co w ocenie odwołującej się strony, stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia osób niepełnosprawnych wzrokowo.
Z niespornych ustaleń faktycznych poczynionych w wyniku kontroli wynika, że przeciwieństwie do innych przycisków na panelu sterującym windy, przycisk alarmowy nie posiada oznaczania alfabetem Braille'a. Przycisk ten jest jedynie podświetlony i włącza się automatycznie w przypadku awarii. Windy wyposażono również w komunikację głosową. Przyjdzie wobec tego wskazać, że wymóg wyposażania kabiny dźwigu osobowego dostępnego dla osób niepełnosprawnych w dodatkowe oznakowanie dla osób niewidomych wynika z § 193 ust. 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej: r.w.t. Zgodnie z tym przepisem kabina dźwigu osobowego dostępna dla osób niepełnosprawnych powinna mieć szerokość co najmniej 1,1 m i długość 1,4 m, poręcze na wysokości 0,9 m oraz tablicę przyzywową na wysokości od 0,8 m do 1,2 m w odległości nie mniejszej niż 0,5 m od naroża kabiny z dodatkowym oznakowaniem dla osób niewidomych i informacją głosową.
Z powołanego przepisu wynikają zatem minimalne wymogi dla dźwigu osobowego dostępnego dla osób niepełnosprawnych. Wśród nich jest podnoszony w odwołaniu wymóg zaopatrzenia wind w dodatkowe oznakowanie dla osób niewidomych. Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje na brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii spełnienia wymagań technicznych wynikających z § 193 ust. 2a r.w.t. Zamiast tego organ odwoławczy, w kontekście zarzutu naruszenia wymogów wynikających z r.w.t., ograniczył się do ogólnego wskazania, że zainstalowany nowy dźwig osobowy jest nowoczesnym urządzeniem, spełniającym europejskie normy bezpieczeństwa.
Ponadto został on dopuszczony przez Urząd Dozoru Technicznego, co znajduje wyraz w treści protokołu z czynności dozoru technicznego z [...] i [...]. Nie kwestionując powyższych faktów przyjdzie jednak stwierdzić, że w okolicznościach sprawy taka argumentacja jest dalece niewystarczająca. Jednocześnie z uzasadniania zaskarżonej decyzji nie wynika jakie jest stanowisko organu II instancji w kwestii uznania przez organ I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepis § 193 ust. 2a r.w.t. nie znajduje zastosowania, ponieważ budynek wielorodzinny przy ul. [...] w J. jest budynkiem będącym własnością prywatną W., nie zaś obiektem użyteczności publicznej. Skoro żaden dźwig w takim budynku nie został wydzielony jako dźwig dla osób niepełnosprawnych, tym samym wymagania wynikające z § 193 ust. 2a r.w.t. nie musiały być stosowane. Powyższa kwestia wymagała odniesienia się przez organ odwoławczy. Niestety, z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie jest w tym przedmiocie stanowisko organu II instancji.
W ustalonych w sprawie okolicznościach niewątpliwie budynek przy ul. [...] w J. jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wysokim. Zgodnie z § 54 ust. 1 r.w.t. budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym różnica poziomów posadzek pomiędzy pierwszą a najwyższą kondygnacją nadziemną, niestanowiącą drugiego poziomu w mieszkaniu dwupoziomowym, przekracza 9,5 m należy wyposażyć w dźwig osobowy. Parametry techniczno-użytkowe dla dźwigów w takich budynkach zostały uregulowane w r.w.t. w rozdziale 9 pn. "Urządzenia dźwigowe". Stosownie do § 193 ust. 2 r.w.t. co najmniej jeden z dźwigów służących komunikacji ogólnej w budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a także w każdej wydzielonej w pionie, odrębnej części (segmencie) takiego budynku, powinien być przystosowany do przewozu osób niepełnosprawnych.
Ponadto wymóg wyposażenia tego rodzaju budynków w windy dostępne dla osób niepełnosprawnych można wywieść z treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13.12.2006 r., w tym osoby starsze. Ustawowy wymóg projektowania i budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w sposób zapewniający niezbędne warunki do korzystania z tego budynku przez osoby niepełnosprawne trzeba zatem postrzegać jako wyraz realizacji przez prawodawcę krajowego zobowiązań, jakie Rzeczpospolita Polska przyjęła na siebie ratyfikując postanowienia Konwencji.
Treść art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wykazuje szczególne związki z konwencyjną zasadą dostępności (art. 9 Konwencji). Zgodnie z zasadą dostępności, aby umożliwić osobom niepełnosprawnym niezależne życie i pełny udział we wszystkich sferach życia, Państwa Strony podejmą odpowiednie środki w celu zapewnienia im, na zasadzie równości z innymi osobami, dostępu do środowiska fizycznego, środków transportu, informacji i komunikacji, w tym technologii i systemów informacyjno-komunikacyjnych, a także do innych urządzeń i usług, powszechnie dostępnych lub powszechnie zapewnianych, zarówno na obszarach miejskich, jak i wiejskich. Środki te, obejmujące rozpoznanie i eliminację przeszkód i barier w zakresie dostępności, stosują się między innymi do: budynków, dróg, transportu oraz innych urządzeń wewnętrznych i zewnętrznych, w tym szkół, mieszkań, instytucji zapewniających opiekę medyczną i miejsc pracy (art. 9 ust. 1 lit. a) Konwencji).
Przyjęte w polskiej praktyce prawniczej zasady rozumowania wymagają, aby normatywną podstawę rozstrzygnięcia określonej sprawy stanowiła norma prawna zrekonstruowana na podstawie wszystkich przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w danej sprawie ze względu na okoliczności faktyczne takiej sprawy. W badanym przypadku rozstrzygnięcie sprawy wymaga niewątpliwie uwzględnia interpretacji traktatów międzynarodowych.
Organ odwoławczy nie odniósł się również w jakikolwiek sposób do zarzutu odwołania, który dotyczy dowolnego uznania przez organ I instancji, że opatrzenie sensorycznego szklanego panelu dyspozycji windy nakładkami alfabetem Braille’a w dostateczny sposób umożliwia osobom niepełnosprawnym wzrokowo użytkowania budynku do celów mieszkalnych. Rację ma skarżąca strona także w kwestii braku odniesienia się do zarzutu naruszenia § 19 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia z 03.06.2016 r. Ministra Rozwoju w sprawie wymagań dla dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów (Dz.U. z 2016 r., poz. 811) poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że szklany panel dyspozycji z przyciskami sensorowymi aktywowanymi natychmiast po ich dotknięciu nie utrudnia użytkowania osobom niepełnosprawnym wzrokowo budynku do celów mieszkalnych. Organ odwoławczy kwestię tę zignorował i w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do niej w ogóle.
Sąd podziela natomiast stanowisko organów nadzoru budowlanego w kwestii prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 u.p.b. Po pierwsze dlatego, że tut. Sąd od dawna wyraża stanowisko, iż w sprawach stosowania art. 48-51 i art. 66 u.p.b. nadzór budowlany działa z urzędu (patrz przykładowo wyroki z: 15.09.2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 28/11, 01.12.2010 r., II SA/Wr 477/10, 04.03.2011 r. sygn. akt II SA/Wr 10/11, 18.09.2013 r. sygn. akt II SA/Wr 380/13, 17.11.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 609/15). Co więcej, w obowiązującym stanie prawnym przepis art. 53a ust. 1 u.p.b. wprost nakazuje organom nadzoru prowadzić postępowanie naprawcze z urzędu.
Po drugie, pamiętać należy o pierwszeństwie stosowania art. 51 u.p.b. przed art. 66 u.p.b., o ile wadliwy stan techniczny był skutkiem robót budowlanych (wyrok WSA z 10.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 495/09). Trzeba zatem zauważyć, że do montażu spornych wind doszło w wyniku wykonania robót budowlanych. Dlatego przewidzianym w ustawie Prawo budowlanego właściwym trybem postępowania pozwalającym organom nadzoru budowlanego na podjęcie ewentualnej interwencji w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami jest tryb naprawczy uregulowany w art. 50 i art. 51 u.p.b.
Podzielenie w powyższym zakresie stanowiska organów orzekających nie zmienia jednak generalnego wniosku na temat dopuszczenia się przez organ II instancji naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji, przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji bez odniesienia się do zarzutów odwołania, co najmniej przedwcześnie jeśli nie błędnie dopatrzył się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 u.p.b. Ponadto naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej), poprzez brak wyczerpujących ustaleń niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy, w kontekście zachowania wymogu technicznego wyposażenia windy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w dodatkowe oznakowanie dla osób niewidomych.
Ponadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego narusza art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na pominięcie przez ten organ powyżej wskazanych, istotnych prawnie okoliczności, co powoduje wady uzasadnienia prawnego, ale również i faktycznego. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. W przeciwnym przypadku tak decyzja nie poddaje się sądowej kontroli. Ponadto nie realizuje ona zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Temu obowiązkowi w niniejszej sprawie organ II instancji co do zarzutów zawartych w odwołaniu nie uczynił zadość.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanego w skardze przepisu art. 3 ustawy o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami i wniosku, aby sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanym w treści skargi pytaniem prawnym, Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten daje sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy.
Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek zwracania się do Trybunału w każdym przypadku, również wówczas, gdy oczekuje tego strona postępowania. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje przy tym skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Takiej zależności Skład orzekający się nie dopatrzył w niniejszej sprawie, albowiem ocena konstytucyjności przepisu art. 3 ustawy o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami nie jest potrzebna do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję DWINB (pkt 1 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a także odniesie się do stanowiska strony skarżącej zawartego w niniejszej skardze, które co należy podkreślić stanowi rozwinięcie zarzutów odwołania. Z uwagi na kontrolną jedynie funkcję sądu administracyjnego przedwczesne byłoby formułowanie w tym zakresie ocen w kwestiach merytorycznych. Najpierw bowiem rozstrzygnie je organ II instancji. Dopiero po rzetelnym rozpoznaniu odwołania organ II instancji wyda rozstrzygnięcie, a podjętą decyzję uzasadni w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.