Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał B. K. – inwestorowi robót budowlanych i właścicielce nieruchomości położonej przy ul. B. [...] (działka nr [...]) i ul. L. (działka nr [...] i [...]) w L. (obręb C. D.) - dokonanie częściowej rozbiórki wykonanego ogrodzenia działek od strony ulicy L. oraz w narożu z ulicą B. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego ze zgłoszeniem dokonanym w Wydziale Gospodarki Przestrzennej Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w L. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że decyzją Nr [...] z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. Nr [...] (nakazującą dokonanie częściowej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...], [...] i [...] od strony ulic B. i L. w L. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał następnie, iż po dokonaniu ponownej analizy przedmiotowej sprawy, odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, na podstawie: zgłoszenia z dnia [...] dokonanego do Wydziału Gospodarki Przestrzennej Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w L., które obejmowało "wykonanie ogrodzenia ażurowego z podmurówką i słupkami z klinkieru od ulicy B. z bramą wjazdową i furtką wejściową oraz od ulicy L. (wg załączonego rysunku)", protokołu z wizji z dnia [...] oraz protokołu z ponownej wizji z dnia 14 maja 2003 r. (wraz z dokumentacją fotograficzną), w trakcie których ustalono, że przy ulicy B. i L. (od strony ulicy) wykonywane są roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia ażurowego w części ulicy B. oraz jako mur pełny od narożnika ulicy B. i wzdłuż ulicy L., a także na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 330 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75 poz. 690), stwierdzono, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które obowiązują od dnia 16 grudnia 2002 r., nie mają zastosowania w rozważanej sprawie, bowiem zgłoszenia wykonania ogrodzenia dokonano w dniu [...].
Organ I instancji podał, że dokumenty dołączone do przyjętego przez Urząd Miasta w L. zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych zostały opieczętowane i oznaczone literami – jako załącznik od "a-d" i zawierały jeden rysunek ogrodzenia ażurowego od strony ulicy B. (oznaczony przez inwestora literą "A"). Kompletność przekazanych organowi nadzoru budowlanego dokumentów, organ architektoniczno-budowlany potwierdził dodatkowo w piśmie z dnia [...] Nr [...], które znajduje się aktach sprawy. Powiatowy Inspektor wskazał ponadto na przekazany w dniu [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w L. protokół wznowienia znaków granicznych z dnia [...], dotyczący działek nr [...], [...], [...] wraz ze szkicem sporządzonym przez uprawnionego geodetę, wyjaśniając jednocześnie, iż z protokołu wynika, że ogrodzenie od strony ulicy L. i B. nie zostało wykonane w granicach prawnych posiadanych działek, czym naruszone zostały przepisy § 41, działu II, rozdziału 9 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ I instancji podniósł przy tym, że w dniu [...] wydał postanowienie nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia od strony ulicy L. w L. (działki nr [...], [...], [...]), a następnie w terminie ważności tego postanowienia orzeczono jak w osnowie niniejszej decyzji.
Odwołując się od powyższej decyzji B. K. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, wynikający z uznania, że ogrodzenie od ulicy L. oraz róg ulicy B. i ulicy L. jest wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zakwestionowała ponadto możliwość uznania Z. L. za stronę przedmiotowego postępowania.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję wydano w związku z poprzedzającym tę decyzję postanowieniem z dnia [...] wstrzymującym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony ulicy L. w L., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu dokonanym w Wydziale Gospodarki Przestrzennej Architektury i Budownictwa i Urzędu Miasta L. (pismo z dnia [...]). W uzasadnieniu podano, że zgłoszenie obejmowało ogrodzenie ażurowe, natomiast wykonywane jest jako mur pełny. Postanowienie to organ odwoławczy uchylił i postępowanie I instancji umorzył postanowieniem z dnia [...] Nr [...]. Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego wynikało z faktu, że J. K., działając z upoważnienia żony B. K., dokonał w dniu [...] zgłoszenia budowy ogrodzenia posesji przy ul. B. [...] (dz. nr [...], [...], [...], obręb C. D.).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1a, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, organ mógł nałożyć na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Organ przyjął jednak zgłoszenie bez sprzeciwu i nie nakazał uzupełnienia. Potwierdzenie przyjęcia i treść tego zgłoszenia wyraźnie wskazują, że dotyczyło ono ogrodzenia wykonanego tak jak na rysunkach wymienionych jako załączniki do zgłoszenia (określone w pkt d). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że rysunek nr A dotyczy ogrodzenia od ulicy B., a rysunek nr B od ulicy L., przy czym brak w aktach Urzędu Miasta L. jednego rysunku (Nr B) w żadnym wypadku nie upoważnia do twierdzenia, że rysunek Nr A dotyczy całego ogrodzenia, a tym samym, że wykonywanie innego niż na rysunku A ogrodzenia oznacza istnienie przesłanki do wstrzymania robót budowlanych. Wątpliwości co do treści tego zgłoszenia i zawartości załączników mogły być zatem badane wyłącznie przez organ, który przyjął zgłoszenie.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w decyzji organu I instancji powtórzono argumentację zawartą wcześniej w postanowieniu, z którą nie można się zgodzić.
Organ II instancji podał następnie, że § 330 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, o którym mowa w zaskarżonej decyzji i postanowieniu, stanowi, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił równocześnie, że ten przepis przejściowy mógł być stosowany przez organ, do którego wniesiono zgłoszenie przed [...], jeżeli zgłoszenie takie nie zostało jeszcze przed wyżej wymienioną datą rozpatrzone, a ponieważ zgłoszenie dokonane przez J. K. zostało przyjęte, powoływanie się na ten przepis w niniejszej sprawie jest nieuprawnione.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nie wykazał i nie wynika to z akt sprawy, na jakiej podstawie uznał, że Z. L. służy przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego ogrodzenia. Wskazał przy tym, że sporne kwestie dotyczące naruszenia sąsiednich działek przez inwestora mogą być rozstrzygane wyłącznie w drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.
Na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniosła Z. L. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez inwestora prawa własności wskutek samowolnego przesunięcia dotychczasowej granicy między posesjami, zlikwidowanie bramy wjazdowej na posesję, stworzenie zagrożenia przeciwpożarowego, uniemożliwienie dowiezienia opału do piwnicy, rozebranie zasieku na kubeł na śmieci i wycięcie świerku. Wskazała przy tym, że fakt wybudowania ogrodzenia z naruszeniem granic potwierdził protokół wznowienia znaków granicznych z [...]. Podniosła, że rozpoczęcie budowy ogrodzenia nastąpiło przed dokonaniem zgłoszenia, wiosną 2002 r., co inwestor potwierdziła w odpowiedzi na pozew złożonej w Sądzie Rejonowym w L. Wyjaśniła przy tym, że mur ogrodzeniowy realizowany przez B. K. składa się z czterech części, przy czym tylko część od strony ulicy B. wykonywana jest zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Wydziale Gospodarki Przestrzennej Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. Ponadto ogrodzenie od strony ulic B. i L. zajęło część gruntu stanowiącego własność Gminy L., powodując zmniejszenie szerokości chodnika i ograniczenie widoczności użytkownikom ruchu drogowego, a poprzez to zagrożenie dla ruchu drogowego przy wyjeździe z ulicy L. W uzasadnieniu skargi Z. L. odniosła się również do zarzutu bezzasadnego przyznania jej legitymacji procesowej strony w prowadzonym postępowaniu i uznając go za niesłuszny odwołała się do treści art. 28 kpa, a ponadto wskazała na brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które obowiązuje od dnia 16 grudnia 2002 r., ze względu na treść jego § 330 pkt 2 i datę dokonania zgłoszenia oraz na prawidłowe oraz konsekwentne działanie powiatowego organu nadzoru budowlanego.
Zdaniem skarżącej skutkiem wykonania ogrodzenia w sposób niezgodny z rysunkiem załączonym do zgłoszenia jest znaczne zmniejszenie wartości i atrakcyjności posiadanej przez nią nieruchomości i niemożności korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2155/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew wyrażonemu w kodeksie postępowania administracyjnego obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przekazanej na skutek odwołania, ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości zakwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu, zamiast dostatecznie i wszechstronnie wyjaśnić okoliczności sprawy, organ drugiej instancji zawęził zakres postępowania do ustalenia zgodności realizacji przedmiotowego ogrodzenia z dokonanym przez inwestorkę B. K. zgłoszeniem o zamiarze rozpoczęcia realizacji ogrodzenia.
Powołując się na treść art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą przesłankę wstrzymania robót budowlanych stanowi nie tylko istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (i odpowiednio zgłoszeniu), ale również istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w przepisach, Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy powinien był dokonać oceny realizacji przedmiotowego ogrodzenia również pod kątem zgodności z przepisami z zakresu reglamentacji budowlanej, w tym art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, realizacja ogrodzenia powinna być zweryfikowana również pod kątem zgodności z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn.
Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.), które znajduje zastosowanie w sprawie z uwagi na treść § 330 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Sąd wskazał, iż, stosownie do treści § 330 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, datą decydującą o zastosowaniu wcześniejszego rozporządzenia jest data zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do realizacji robót budowlanych, nie zaś, jak twierdzi organ, data przyjęcia zgłoszenia.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ administracji winien również rozważyć, czy przedmiotowe ogrodzenie realizowane jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a jeżeli tak, zbadać, czy istnieje możliwość doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem w celu uniknięcia nakazu rozbiórki, czego organ odwoławczy nie uczynił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K. Działając przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, to jest naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), zwanej dalej p.p.s.a., polegające na nieodrzuceniu skargi mimo niewykazania, że Z. L. ma interes prawny uzasadniający jej uczestnictwo w sprawie na prawach strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został sprecyzowany w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji, nie odnosząc się do tego, czy Z. L. posiada przymiot strony, naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p.p.s.a.
Wskazując na powyższy zarzut, wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi wniesionej przez Z. L. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm.
W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, jak to zostało określone w skardze "z ostrożności procesowej", następujące zarzuty:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, a w szczególności:
- - pominięciu faktu, że budowa ogrodzenia rozłożona była na kilka etapów, przy czym budowa ogrodzenia pomiędzy posesjami B. K. i Z. L. nie wymagała zgłoszenia;
- - pominięciu treści opinii inż. A. K. co do warunków widoczności na skrzyżowaniu ul. L. i ul. B. w L.;
- - pominięciu treści pism skierowanych do Z. L. przez Urząd Miasta L., w których wskazywano na prawidłowy przebieg granic między działkami nr [...] i [...] i stwierdzono naruszenie granic przy budowie budynku bliźniaczego;
- - pominięciu okoliczności, że pismem z dnia [...] J. K., pełnomocnik B. K., wniósł o zmianę zgłoszenia dotyczącego budowy ogrodzenia od ul. L., powołując się na zmianę przepisów, od której organ nie wniósł sprzeciwu;
- - nieuwzględnieniu okoliczności, iż ogrodzenie od strony ul. L. nie zostało dokończone, co na etapie budowy przy braku definicji ogrodzenia ażurowego, nie daje żadnych podstaw do uznania niezgodności realizacji ogrodzenia z przepisami;
- - braku rozważań w treści uzasadnienia Sądu odnośnie oczywistej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, która nie określa, na czym ma polegać częściowa rozbiórka wykonanego ogrodzenia;
- 2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwą interpretację art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, polegającą na uznaniu, że ogrodzenie jest związane z budynkiem i że warunki techniczne ogrodzeń mogą być regulowane przez § 42 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mimo treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie P 10/99.
Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż realizacja ogrodzenia między posesjami nie wymagała zgłoszenia. Natomiast do wykonania ogrodzenia od strony ulic B. i L. inwestor przystąpił po upływie trzydziestu dni od dokonania zgłoszenia, w ciągu których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania związany z wydawaniem przez organy obu instancji postanowień dotyczących wstrzymania robót budowlanych przy realizacji ogrodzenia. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał na art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że przepisy te mają zastosowanie w przypadku istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Nieistotne odstępstwa nie uzasadniają zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ogrodzenie realizowane przez skarżącą jest związane z budynkiem i jako takie powinno spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną stanowisko to jest błędne z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. sygn. akt P 10/99 i wyrażone zapatrywanie, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do ogrodzeń.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Z. L. Wskazała w niej, iż nie zgadza się z zarzutem skargi kasacyjnej, jakoby budynek na jej nieruchomości został posadowiony nieprawidłowo, podnosząc, że między nieruchomościami jej oraz skarżącej B. K. nigdy nie było przeprowadzane postępowanie rozgraniczeniowe. Zdaniem Z. L., ogrodzenie między przedmiotowymi posesjami nie zostało wybudowane zgodnie z granicą istniejącą przed powstaniem sporu i obecnie jest usytuowane na jej nieruchomości. Ponadto usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia pozbawiło ją możliwości wjazdu na posesję oraz miejsca na umieszczenie pojemnika na śmieci. Reasumując, Z. L. wskazała, iż ustalenia w zakresie położenia przedmiotowego ogrodzenia w części pomiędzy posesjami jej i skarżącej zawarte w skardze kasacyjnej oparte są wyłącznie na przypuszczeniach, a nie na dowodach.
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 247/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasadził od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz B. K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na jego wynik, to jest naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., podał, iż uznał go za słuszny co do zasady, nie podzielając jednak argumentu skarżącej co do konieczności odrzucenia skargi na skutek niewykazania interesu prawnego Z. L. uzasadniającego jej uczestnictwo w sprawie na prawach strony.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "interes prawny" we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym". Jednakże skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualny praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż oznacza to, że dany podmiot ma w konkretnej sprawie "interes prawny" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż problem istnienia interesu prawnego Z. L. w niniejszym postępowaniu podejmowany był kilkakrotnie. B. K. zakwestionowała go w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skutkiem czego, organ odwoławczy, uznając, iż Z. L. nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie w sprawie. Z kolei Z. L. w uzasadnieniu skargi do Sądu ponownie powołała się na swój interes prawny w sprawie, podnosząc, iż B. K. poprzez budowę ogrodzenia naruszyła granice jej działki.
Istnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Zatem Sąd nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej orzekających w sprawie w obu instancjach. W niniejszej sprawie, mimo, iż we wstępnej części uzasadnienia wyroku Sąd przytoczył oba powołane stanowiska w kwestii interesu prawnego Z. L., to nie ustosunkował się do żadnego z nich.
Takie postępowanie Sądu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem warunkiem prawidłowości uzasadnienia wyroku, które będzie przekonywające zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia, jest ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, Sąd powinien odnieść się zarówno do argumentów przedstawionych przez B. K., jak też przez Z. L. i określić swoje stanowisko odnośnie istnienia bądź nieistnienia po stronie tej ostatniej interesu prawnego we wniesieniu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów obliguje bowiem Sąd do odrzucenia skargi jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu. W skardze kasacyjnej B. K. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego polegające na nie odrzuceniu skargi Z. L. mimo nie wykazania jej interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem z jednej strony stwierdzenie braku interesu prawnego Z. L. do wniesienia skargi skutkowałoby oddaleniem skargi w wyroku, nie zaś jej odrzuceniem w drodze postanowienia (wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86), zaś z drugiej strony, interes prawny Z. L. został uznany na etapie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 p.p.s.a), co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku. W przypadku bowiem oceny, iż Z. L. nie była uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, skarga winna ulec oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w tej sytuacji zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały przedstawione jako ewentualne ("z ostrożności procesowej"), a więc na wypadek nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego interesu prawnego Z. L. we wniesieniu skargi. Wobec uwzględnienia tego zarzutu, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej ocenić należało jako nieaktualne. Nadto rozpatrzenie tych zarzutów oznaczałoby w istocie, iż Sąd drugiej instancji uznał istnienie interesu prawnego Z. L. we wniesieniu skargi. Tymczasem do ustalenia tego interesu, będącego elementem stanu faktycznego sprawy, zobowiązany jest sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazano także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie rozpatrując sprawę przede wszystkim zbada interes prawny Z. L. we wniesieniu skargi na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż dokonując ustaleń i ocen w tym zakresie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przepisy prawa, z których interes ten może wynikać, w tym art. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz przepisy rozporządzeń: Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Z uwagi na treść § 330 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sytuacji, gdy budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony ulic L. i B. wymagała zgłoszenia, które zostało dokonane przed dniem wejścia w życia tego rozporządzenia, ocena interesu prawnego Z. L. w tym zakresie winna być dokonana w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (§ 41 - § 43).
Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie P 10/99 uznał § 42 ust. 1 cytowanego rozporządzenia za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, ale jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie. Natomiast w odniesieniu do ogrodzenia między działką inwestora a działką Z. L. (działka nr [...] i [...]), którego budowa nie wymagała zgłoszenia, interes prawny we wniesieniu skargi należy rozważyć przy uwzględnieniu uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Jak podkreślono w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 247/06, wiążącego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy w sprawie tej Z. L. miała interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...]. Dokonując ustaleń i ocen w tym zakresie, należy wziąć pod uwagę przepisy prawa, z których interes ten może wynikać, w tym art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a także przepisy rozporządzeń: Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn.
Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Z uwagi na treść § 330 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sytuacji, gdy budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony ulic L. i B. wymagała zgłoszenia, które zostało dokonane przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, ocena interesu Z. L. w tym zakresie winna być dokonana w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (§ 41 - § 43). Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie P 10/99 uznał § 42 ust. 1 cytowanego rozporządzenia za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, ale jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie.
Natomiast w odniesieniu do ogrodzenia między działką inwestora a działką Z. L. (działka nr [...] i [...]), którego budowa nie wymagała zgłoszenia, interes prawny we wniesieniu skargi należy rozważyć przy uwzględnieniu uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Zdaniem skarżącej posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowe ogrodzenie usytuowane zostało "w osiach sąsiadujących nieruchomości" – zarówno od strony ul. L., jak i między posesjami Z. L. i B. K., przy czym zostały naruszone granice nieruchomości skarżącej.
Zdaniem inwestora – B. K., postępowanie w sprawie ogrodzeń między posesjami nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego i jest prywatnym interesem strony, natomiast Z. L. nie wykazała swojego interesu prawnego w sprawie ogrodzenia od strony ulicy. B. K. wskazywała przy tym na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r.
Problematyka interesu prawnego oraz pojęcia strony była wielokrotnie przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W ich świetle nie budzi wątpliwości, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego.
Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu.
Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05 - LEX nr 190891).
Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej (por.: Janusz Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 194).
Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego. Naruszenie interesu faktycznego nie daje osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 - LEX nr 47898, z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2473/98 - LEX nr 47873, z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. akt I SA 1984/98 - LEX nr 48525, z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 564/99 - OSS 2001/2/42).
Podzielając w pełni powyższe stanowiska odnoszące się do pojęć strony i interesu prawnego podkreślić trzeba, że badając rozważane zagadnienie w realiach niniejszej sprawy należy mieć ponadto na uwadze przedstawione wyżej, wiążące Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, że dany podmiot ma w konkretnej sprawie "interes prawny" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.
Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony ulic L. i B. wymagała zgłoszenia, które zostało dokonane przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, a zatem ocena interesu Z. L. w tym zakresie winna być dokonana w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Natomiast w odniesieniu do ogrodzenia między działką inwestora a działką Z. L. (działka nr [...] i [...]), którego budowa nie wymagała zgłoszenia, interes prawny we wniesieniu skargi należy rozważyć przy uwzględnieniu uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozróżnienia poszczególnych części przedmiotowego ogrodzenia. Inny stan prawny dotyczy bowiem części ogrodzenia od strony ulic L. i B., inny zaś ogrodzenia między działką inwestora a działką Z. L. Podobnego rozróżnienia dokonywały także organy nadzoru budowlanego. Zauważyć bowiem wypada, że wszczęte w dniu 16 września 2002 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia nieruchomości położonej pomiędzy ul. B. [...] i L., o numerach działek: [...], [...] i część działki nr [...], w istocie nie dotyczyło ogrodzenia między posesjami Z. L. i B. K. W tym bowiem zakresie – jak "poinformowano i pouczono strony" w czasie wizji lokalnej dokonanej w dniu [...] – "ogrodzenie między posesjami i sprawy rozgraniczenia rozstrzygane są w drodze postępowania cywilnego przed sądem", a ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] skierowanym do Z. L. poinformował skarżącą, że "prawo budowlane nie reguluje spraw związanych z budową ogrodzeń między posesjami, natomiast zgodnie z § 41 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...), ogrodzenie działki nie powinno przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej ulicy lub placu. (...). Obecnie może pani dochodzić swoich praw w procesie cywilnym przed sądem".
Wydawane następnie akty administracyjne dotyczyły jedynie budowy ogrodzenia od strony ulic B. i L. (postanowienie PINB z dnia [...], postanowienie DWINB z dnia [...], decyzja PINB z dnia [...] i decyzja DWINB z dnia [...]; decyzja PINB z dnia [...] oraz eliminująca ją z obrotu prawnego zaskarżona decyzja dotyczyły ogrodzenia działek od strony ulicy L. oraz "w narożu" z ulicą B.), bądź tylko ogrodzenia od strony ulicy L. (postanowienie PINB z dnia [...] oraz postanowienie DWINB z dnia [...]).
Z powyższego wynika jednoznacznie, że wydawane w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego decyzje i postanowienia nie dotyczyły ogrodzenia między posesjami Z. L. i B. K. Zauważyć przy tym trzeba, że podejmowane w rozpatrywanej sprawie akty administracyjne odnosiły się do dokonanego przez inwestora zgłoszenia, a zatem były związane jedynie z tymi częściami ogrodzenia, które wymagały zgłoszenia. Ogrodzenie między posesjami Z. L. i B. K. zgłoszenia nie wymagało, dlatego też wydawane akty administracyjne w istocie nie dotyczyły w ogóle tej części ogrodzenia.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (t. jedn. Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.), stanowił, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając w szczególności poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.
Skoro budowa ogrodzenia od strony posesji skarżącej nie wymagała zgłoszenia, gdyż nie było to ogrodzenie od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, a jego wysokość była niższa od 2,20 m, to w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane nie ma podstaw do uznania skarżącej Z. L. za stronę w postępowaniu dotyczącym ogrodzenia od strony ulic L. i B. Podstaw takich nie dają zarówno przepisy Prawa budowlanego, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mające zastosowanie do części przedmiotowego ogrodzenia objętej zgłoszeniem, bowiem wybudowanie ogrodzenia od strony ulic L. i B. nie dotyczyło praw lub obowiązków Z. L. Mając na uwadze, że w odniesieniu do ogrodzenia między działką inwestora a działką Z. L. (działka nr [...] i [...]), którego budowa nie wymagała zgłoszenia, interes prawny we wniesieniu skargi należy rozważyć przy uwzględnieniu uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r., stwierdzić należy, iż w rozporządzeniu tym brak jest przepisów, które mogłyby wskazywać na naruszenie w rozpatrywanym postępowaniu interesu prawnego Z. L. Zauważyć w szczególności należy, że w przeciwieństwie do uprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie zawiera przepisu mówiącego, iż ogrodzenie działki nie powinno przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej ulicy lub placu bądź innej linii ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Unormowanie takie było zawarte w § 41 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże ten przepis stosownie do § 330 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż budowa ogrodzenia pomiędzy działkami Z. L. i B. K. nie wymagała zgłoszenia. Podkreślić jednak trzeba, że nawet gdyby powyższe uregulowanie nadal obowiązywało, to mogłoby ono mieć zastosowanie tylko wówczas, gdyby było prowadzone postępowanie obejmujące ogrodzenie znajdujące się pomiędzy działkami Z. L. i B. K., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W tej sytuacja stwierdzić należy, iż w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, również nie ma podstaw do uznania skarżącej Z. L. za stronę w przedmiotowym postępowaniu.
Mając na względzie należy dojść do wniosku, że w realiach rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw do uznania Z. L. za stronę, a podnoszone przez skarżącą argumenty i zarzuty mogą zostać rozpatrzone jedynie w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym.
W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.