Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 197/23

Uzasadnienie

Decyzją z 15 II 2023 r. (nr WR.ZUO.5.4700.693.2023.AF) Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "DZZ") określił Z. sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżący") opłatę stałą za rok 2023 w kwocie 4563 zł za pobór wód powierzchniowych z rzeki O. w km [...].

W uzasadnieniu DZZ wyjaśnił, że decyzja została wydana na podstawie art. 271 ust. 3 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 VII 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, ze zm.) – dalej jako "pr.w." oraz art. 104 kpa. Skarżący wniósł reklamację od informacji rocznej z 18 I 2023 r. ustalającej wysokość opłaty stałej za 2023 r. na kwotę 4563 zł, jednak nie stwierdzono podstaw do jej uwzględnienia. W ocenie organu na skutek rozpatrzenia reklamacji należało ustalić opłatę stałą w kwocie wskazanej w informacji rocznej, bowiem realizowany przez skarżącego pobór wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, za którą należna jest m.in. opłata stała, co wynika jednoznacznie z art. 271 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pr.w. W decyzji podkreślono przy tym, że w okolicznościach sprawy nie ma znaczenia fakt, że skarżący realizuje tzw. pobór zwrotny w rozumieniu art. 16 pkt 40 pr.w., a więc pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości.

Ustawodawca nie zwolnił bowiem tego rodzaju poboru z obowiązku uiszczania opłaty stałej poza przypadkiem poboru na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych (art. 270 ust. 2 pr.w.). Pobór realizowany przez skarżącego służy utrzymaniu stawu zlokalizowanego na terenie ogrodu [...] (a więc na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej) i nie jest związany z hodowlą ryb ani też działaniem elektrowni wodnej. Tym samym skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej, bowiem korzysta z zasobów środowiska wodnego. Zasadność ustalenia opłaty znajduje również potwierdzenie w zasadzie "użytkownik płaci".

W ocenie DZZ za istnieniem podstaw do obciążania skarżącego opłatą stałą przemawia również fakt, że opłata ta ma charakter abonamentowy, a więc należny z racji samej gotowości środowiska wodnego do korzystania z jego zasobów. Bez znaczenia jest więc, czy osoba uprawniona realizuje pobór i jaki to jest rodzaj poboru. DZZ powołał się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dotyczące opłaty stałej należnej od skarżącej za rok 2019 i 2020 (sygn. akt II SA/Wr 434/19 i II SA/Wr 258/20), mocą których oddalono skargi na decyzje DZZ ustalające wysokość opłaty stałej. W końcowej części uzasadnienia DZZ wyjaśnił także okoliczności prawne i faktyczne, jakie wziął pod uwagę przy określeniu konkretnej wysokości opłaty.

W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postepowania sądowego.

W skardze zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 X 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22 XII 2000 r.) – dalej jako "Dyrektywa" poprzez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty stałej za zwrotny pobór wody, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody i nie ma wpływu na stan i jakość wód;
2. 2) art. 9 ust. 3 w zw. z art. 16 pkt. 24 i 25 pr.w., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie opłaty stałej za pobór zwrotny wody, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody;
3. 3) art. 35 ust. 3 pkt 1 pr.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, iż "pobór zwrotny" stanowi rodzaj "poboru wód" i w konsekwencji ustalenie opłaty stałej za pobór zwrotny wód, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody;
4. 4) art. 16 pkt 40 pr.w., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż "pobór zwrotny" stanowi rodzaj poboru wód i ustalenie opłaty stałej za zwrotny pobór wody, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody;
5. 5) art. 268 ust. 1 pr.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, iż "pobór zwrotny" stanowi rodzaj "poboru wód" i w konsekwencji ustalenie opłaty stałej za zwrotny pobór wód, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody;
6. 6) art. 271 ust. 1 pr.w., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na ustaleniu, iż "pobór zwrotny" stanowi rodzaj "poboru wód" i ustalenie opłaty stałej za zwrotny pobór wody, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody;
7. 7) art. 271 ust. 3 pr.w., poprzez jego zastosowanie i ustalenie opłaty stałej za zwrotny pobór wody, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody;
8. 8) art. 6 i 7 kpa, poprzez ustalenie opłaty pomimo braku podstawy prawnej do jej ustalenia;
9. 9) art. 7, 8 i 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
10. 10) art. 7a § 1 kpa w zw. z art. 14 ust. 2 pr.w., poprzez jego niezastosowanie przez DZZ i pomimo istnienia wątpliwości co do treści norm prawnych: art. 271 ust. 1, art. 268 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 40, art. 270 ust. 4 i art. 275 oraz art. 9 ust. 3 pr.w. rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść skarżącego;
11. 11) art. 107 § 3 kpa, poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do wskazanej przez DZZ interpretacji przepisów pr.w. tj. art. 271 ust. 1, art. 268 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 40 i art. 270 ust. 4 i art. 275 oraz art. 9 ust. 3.

W uzasadnieniu skargi obszernie umotywowano zarzuty podkreślając w szczególności, że realizowany przez skarżącego pobór zwrotny nie wiąże się z ponoszeniem kosztów środowiskowych i zasobowych, bowiem woda jest zwracana do środowiska w takiej samej ilości i w niepogorszonej jakości. Pobór zwrotny należy więc odróżnić od poboru klasycznego, w którym takie koszty niewątpliwie występują uzasadniając ratio legis ustalenia opłaty. W ocenie skarżącego wykładnia przyjęta w kwestionowanej decyzji prowadzi do nieakceptowalnego wniosku, że o ile pobór zwrotny na cele hodowli ryb oraz działania elektrowni wodnej nie podlega opłacie stałej, a nadto podlega niższej opłacie zmiennej niż w przypadku poboru klasycznego, o tyle pobór zwrotny realizowany przez skarżącego miałby być obciążony opłatą stałą oraz zmienną na takich samych zasadach jak pobór klasyczny wiążący się ze zużyciem zasobów wodnych.

W ocenie skarżącego w sprawie bez znaczenia jest, że zasilany poborem staw ma duże walory krajobrazowe i znajduje się na terenie ogrodu [...]. Istotne natomiast jest, że pobór ten nie rodzi w istocie zmiany stanu wód. Zdaniem skarżącego w kwestionowanej decyzji nie wykazano, w jaki sposób skarżący miałby wpływać na zasób wód. W skardze powołano się również na treść art. 7a § 1 kpa wywodząc, że wyżej powołane okoliczności wskazują co najmniej na istnienie uzasadnionych wątpliwości co do istnienia podstaw do wymiaru opłaty za pobór zwrotny, co powinno być rozstrzygnięte na korzyść strony.

Skarżący powołał się również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wprawdzie dotyczyły problematyki ustalania opłat zmiennych za pobór zwrotny, jednak zawierają tezy mające zastosowanie w przypadku opłaty stałej i potwierdzające stanowisko skarżącego (sygn. akt III OSK 1630/21 i III OSK 1631/21).

W odpowiedzi na skargę DZZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Podkreślił, że w okolicznościach sprawy koszty środowiskowe i zasobowe są oczywiste i polegają na wykorzystywaniu wód powierzchniowych rzeki O. na odcinku o długości 0,5 km (pomiędzy ujęciem i wylotem). Zasilany staw nie jest bowiem naturalnym elementem środowiska i jest zasilany poprzez urządzenia wodne. Skarżący wykorzystuje pobór na cele działalności gospodarczej, zaś brak przepływu wody skutkowałby spadkiem poziomu wody w stawie oraz pogorszeniem jej jakości. W ocenie DZZ wykładnia prawa zaprezentowana w skardze prowadzi do nieakceptowalnego wniosku, że pobór zwrotny w istocie nie stanowi usługi wodnej i nie jest wymagane zezwolenie w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 1 pkt 2 oraz art. 271 ust. 3 pr.w.

Jak wynika z art. 9 ust. 3 pr.w., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 pr.w., opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 2 pr.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Według zaś art. 271 ust. 3 pr.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ.

Na chwilę obecną kierunek wykładni wskazanych wyżej przepisów w przypadku "poboru zwrotnego" rozumianego, zgodnie z art. 16 pkt 40 pr.w., jako pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości, wyznaczony już został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa tego wynika jednoznacznie, że w przypadku zwrotnego poboru wód nie ma podstaw do ustalania opłaty stałej jak i opłaty zmiennej. Jeżeli bowiem podmiot korzystający pobiera wodę w sposób zwrotny, a więc odprowadza tę samą ilość niezanieczyszczonej wody, jaka została pobrana, to nie ma podstaw do ustalenia opłaty za jej pobór, gdyż woda ta wraca do zasobu i stan wód nie ulega zmianie (zob. wyroki NSA: z 21 IV 2023 r., III OSK 1098/21 i III OSK 5240/21 oraz z 13 XII 2022 r., III OSK 1630/21 i III OSK 1631/21 – publ. CBOSA).

Nie powtarzając wszystkich argumentów przytoczonych w powołanych orzeczeniach należy przede wszystkim zaznaczyć, że z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Wprowadzenie opłat za usługi wodne nie może być zatem uzasadnione wyłącznie koniecznością zapewnienia finansowania środków ochronnych i zaradczych podejmowanych w celach określonych w Dyrektywie, gdyż Dyrektywa nie zakłada wprost obciążenia podmiotów dodatkowymi opłatami, podatkami, czy innymi daninami publicznymi, a opłaty dotyczą wyłącznie wykorzystania zasobów wodnych powiązanego z powstaniem kosztów zasobowych lub środowiskowych.

Powyższe zasady zostały przeniesione na grunt krajowego porządku prawnego. Z art. 9 ust. 3 pr.w. wynika bowiem, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ustawodawca krajowy stworzył zatem system opłat, oparty o zasadę "zanieczyszczający płaci", z uwzględnieniem "kosztów środowiskowych" oraz "kosztów zasobowych", realizując tym samym postulat skonstruowania polityki opłat w sposób zachęcający użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych.

W ramach definicji legalnej z art. 16 pkt 40 pr.w. zostało wprowadzone pojęcie "poboru zwrotnego", określone jako pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Wprawdzie brak jest analogicznej definicji klasycznego poboru wód, ale mając na uwadze regulacje zawarte w pr.w. można przyjąć, że pojęcie to obejmuje sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" bądź też wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że koszty środowiskowe i zasobowe w przypadku obu rodzajów poboru wód, tj. klasycznego i zwrotnego zasadniczo się różnią.

Należy także podkreślić, że definicja pojęcia "poboru zwrotnego" została przez ustawodawcę wyprowadzona z zasad ogólnych, co skutkuje koniecznością interpretacji wszystkich przepisów pr.w. z uwzględnieniem odrębności pojęcia "poboru zwrotnego" od "poboru" (klasycznego). W związku z tym wykładni przepisu art. 268 ust. 1 pr.w. należy dokonać systemowo, czyli zarówno w świetle przepisów Dyrektywy jak i w świetle całokształtu przepisów pr.w., w tym definicji legalnych. Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca wprowadził autonomiczne regulacje w zakresie opłat z tytułu poboru klasycznego i poboru zwrotnego, gdyż celem opłat jest rekompensata za wykorzystanie i zużycie wody. Ustawodawca zdecydował się określić opłatę za pobór zwrotny jedynie wtedy, gdy podmiot, który go realizuje uzyskuje z tego tytułu określone korzyści. Opłata za usługi wodne została zatem wprowadzona za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4 pr.w.), co jest związane z korzyścią w postaci wyprodukowania energii elektrycznej (w następstwie wykorzystywania sił fizycznych przepływającej wody) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1 pr.w.), czyli korzyści w postaci wyhodowanych ryb (na skutek chowu i hodowli w zbiornikach przepływowych). Do takich korzyści nie można natomiast zaliczyć działalności rozrywkowej i rekreacyjnej, gdyż ustawodawca nie przewidział w takim wypadku opłaty za zwrotny pobór wody.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w przypadku "poboru zwrotnego" związanego z produkcją energii elektrycznej, jak i na cele chowu i hodowli ryb, który wiąże się obowiązkiem uiszczania opłat, ich wysokość jest określona o wiele niżej niż w przypadku poboru klasycznego. Jest to rozwiązanie logiczne i korespondujące z ogólną regułą systemową, w myśl której prawodawca nakłada na jednostki obciążenia jedynie w stopniu proporcjonalnym do wartości, które chce w ten sposób chronić, bądź uzyskać rekompensatę za ich całkowite lub częściowe wyeksploatowanie. Przy czym nie można znaleźć żadnego racjonalnego uzasadnienia dla tezy, że podmioty dokonujące poboru zwrotnego na potrzeby elektrowni wodnych lub chodu i hodowli ryb, powinny ponosić opłatę w wysokości niższej, aniżeli podmioty dokonujące poboru zwrotnego w innych celach.

W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że poza wskazanymi wyżej szczególnymi uregulowaniami, każdy inny pobór zwrotny związany jest z koniecznością poniesienia opłaty i to w takiej samej wysokości jak za pobór klasyczny, a więc pobór bezzwrotny lub wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Skoro celem ustalenia opłat za pobór wód jest rekompensata za zużycie wody, to w sytuacji, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada.

W świetle powyższego stwierdzić należało, że pobór wód z rzeki O. realizowany przez skarżącą, mający charakter poboru zwrotnego, nie podlega opłacie stałej, a tym samym nie było podstaw do ustalenia jej wysokości przez DZZ.

Mając na względzie naruszenie zaskarżoną decyzją art. 9 ust. 3 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 1 pkt 2 oraz art. 271 ust. 3 pr.w., Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej "ppsa".

Rozpatrując sprawę ponownie DZZ rozpatrzy jeszcze raz reklamację skarżącej, uwzględniając zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów w łącznej kwocie 1100 zł, na którą składają się: wpis (183 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (900 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).