Uzasadnienie
Sygnatura II SA/Wr 198/03
Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. [...] we W. przez B. B.. W trakcie oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] r. potwierdzony został fakt prowadzenia robót budowlanych bez posiadania w chwili obecnej przez inwestorkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż inwestorka uzyskała w dniu [...] r. decyzję Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę Nr [...], która została przez Wojewodę D. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r., Nr [...]. Następnie w wyniku uwzględnienia skargi strony Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości własną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. Nr [...]. Rozstrzygnięcie Wojewody D. w tej sprawie jest ostateczne.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ponownie udzielił inwestorce pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł H. B., w związku z czym uznano, iż B. B. prowadzi roboty budowlane nie legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] r. postanowienie Nr [...], którym wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie obiektu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1071, ze zm.). W ustawowo zakreślonym terminie przywołane postanowienie zostało oprotestowane przez strony H. B. i B. B..
Postanowieniem z dnia [...] r. (NR [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia H. B. i B. B. na opisane postanowienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał je w mocy. W motywach wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala z całą pewnością na zastosowanie, jak to miało miejsce w badanym przypadku, przepisu art. 50 prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji wykazał bowiem jednoznacznie nieprawidłowość prowadzonych przez inwestorkę robót z uwagi na fakt realizowania ich bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z ustaleń dokonanych następnie przez organ odwoławczy - decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] nigdy nie uprawniała inwestorki do prowadzenia robót budowlanych ponieważ w dniu wydania skarżonego postanowienia organu pierwszej instancji nie była ostateczna, a jak wynika z pisma Wydziału Rozwoju Regionalnego D. Urzędu Wojewódzkiego we W. - w dniu [...] r. została uchylona w całości przez organ odwoławczy. Obecnie nie funkcjonuje więc w obrocie prawnym żadne pozwolenie na rozbudowę obiektu budowlanego.
Ustosunkowując się do zarzutów inwestorki należy stwierdzić, iż są one bezzasadne w świetle niespornego materiału dowodowego w sprawie. Niedopuszczalne jest bowiem usprawiedliwianie samowolnego, w świetle obowiązujących przepisów, działania inwestorki faktem utrudniania jej budowy przez stronę H. B. poprzez zaskarżanie rozstrzygnięć pozwalających na rozbudowę.
Sygnatura II SA/Wr 198/03
Organ wyjaśnia, iż fakt składania odwołań przez H. B., niezależnie od pobudek, którymi się kierował, stanowił realizację przysługujących mu z mocy prawa uprawnień procesowych i nie ma znaczenia dla oceny sprawy argumentacja, iż inwestorka zmuszona była realizować rozbudowę samowolnie w celu uniknięcia niekorzystnych dla niej skutków. Zgodnie z obowiązującym art. 28 prawa budowlanego inwestycję można realizować jedynie posiadając ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i obowiązkiem inwestorki było, w momencie utraty takiej decyzji, wstrzymanie się z dalszymi robotami. Niezastosowanie się do powyższego zapisu stanowiło ryzyko inwestorki, którego skutki ponosi obecnie.
Odpowiadając natomiast na argumenty H. B. organ wskazuje, iż brak jest w sprawie przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 48 prawa budowlanego. Zaistniała sytuacja nie stanowi bowiem klasycznej samowoli budowlanej, ponieważ inwestorka posiadała na pewnym etapie inwestycji ostateczne pozwolenie na budowę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż sytuacja taka nie odpowiada dyspozycji art. 48 prawa budowlanego, dlatego też podjęte zostały przez organ pierwszej instancji kroki zmierzające do próby doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Na ostateczne postanowienie skargę do sądu administracyjnego złożył H. B.. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z zażaleniem. Wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co winno skutkować zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący podkreśla, że "inwestorka w krótkim okresie posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie rozpoczęła żadnych prac budowlanych". Podnosi także, iż oględziny placu budowy nie odbyły się o godzinie, na którą zostały wyznaczone, lecz ponoć później, ale tego nie da się zweryfikować, a o tej nowej godzinie strona nie była zawiadomiona.
We wnioskach skarga zmierza do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, jako naruszających prawo.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie w sprawie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "upsa" - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym 2
Sygnatura II SA/Wr 198/03 także na postanowienia wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Przedmiotem kontroli jest postanowienie, wydane przez kompetentny organ nadzoru budowlanego, którego podstawę prawną stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na dzień wydawania decyzji ostatecznej przepis ten stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia.
W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że w dacie wydawania skarżonego postanowienia inwestorka nie legitymowała się ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W konsekwencji rzeczą kompetentnego organu nadzoru budowlanego było dokonanie oceny zaistniałego stanu faktycznego dla rozważenia, czy istotnie w postępowaniu mamy do czynienia z przypadkiem innym, niż wynikającym z art. 48 Prawa budowlanego, czyli klasyczną samowolą budowlaną, bo tylko w takim przypadku organ jest uprawniony do zastosowania art. 50 Prawa budowlanego.
W kontrolowanym postępowaniu jest to także istotne z tej przyczyny, że inna strona postępowania, H. B., konsekwentnie twierdzi i dowodzi, że B. B. prowadziła roboty budowlane bez uzyskania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, co winno skutkować kwalifikacją zaistniałego stanu faktycznego z art. 48 Prawa budowlanego, ze wszelkimi konsekwencjami z tego artykułu płynącymi dla inwestora.
Z taką analizą zaistniałego stanu faktycznego zgodzić się nie sposób. Otóż sam skarżący w skardze przyznaje, iż inwestorka legitymowała się (na pewnym etapie postępowania) ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Nadto, z dokumentacji fotograficznej, znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (w tym także dołączonej w toku postępowania do tychże akt przez samego skarżącego) wynika, iż w toku procesu budowlanego dokonano zburzenia części budynku mieszkalnego i w to miejsce zabudowano taras na parterze i balkon na pierwszym piętrze, a także nadbudowano dach stromy z użytkowym poddaszem.
Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim przypadku nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.
Dla przykładu można tu podać tezę wyroku NSA z dnia 12 grudnia 1996 r. (II SA/Wr 236/96, OSP 1997, nr 11, poz. 202). W wyroku tym wyrażono pogląd, który sąd w niniejszym składzie w całości podziela, iż "na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego."
Pogląd ten znalazł aprobatę także w piśmiennictwie, dlatego (jak wcześniej powiedziano) nie można podzielić poglądu uczestnika postępowania, iż w sprawie winien zostać zastosowany rygor z art. 48 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi można jeszcze dodać, iż z akt administracyjnych wynika, że strony były prawidłowo zawiadomione o termi- 3
Sygnatura II SA/Wr 198/03 nie oględzin w terenie. Nawet gdyby istotnie wizja lokalna odbyła się później, to dla wyniku postępowania w sprawie o wstrzymanie robót budowlanych powyższa okoliczność nie ma znaczenia. Organ bada bowiem czy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (tu niespornie w dacie oględzin nie legitymował się) i czy roboty zostały ukończone. Jeśli na oba pytania otrzymuje odpowiedź odmowną wydaje postanowienie takie, jakie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania.
Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, iż zakwestionowane decyzje mieszczą się w porządku prawnym i w konsekwencji skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 upsa.