Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 maja 2002r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 81c pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy zamurowania dwóch otworów okiennych i podłączenia pieca centralnego ogrzewania w pawilonie handlowym w J. nr [...] nakazał K. L., jako dzierżawcy wydzielonej części pawilonu i sprawcy samowoli budowlanej w terminie do 30 czerwca 2002r. przedłożenie opinii o stanie technicznym sprawności przewodów spalinowych i wentylacyjnych oraz prawidłowości podłączeń do nich urządzeń w części użytkowanego pawilonu, jak też opinii w sprawie zamurowania otworów okiennych, a to wpływu na konstrukcję obiektu oraz oświetlenia światłem dziennym, a nadto inwentaryzację elewacji pawilonu, w której zamurowano otwory okienne.
W dniu 26.06.2002r. K. L. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w N. opinię o stanie technicznym zamurowanych otworów okiennych oraz protokół okresowej kontroli przewodów kominowych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art.105 § 1 KPA decyzją z dnia [...], Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż dzierżawca wydzielonej części pawilonu spełnił nakaz wynikający z postanowienia z dnia 10 maja 2002r. Przeprowadzona kontrola przewodów dymowych i wentylacyjnych wykazała, że przewody nadają się do użytkowania, zaś zamurowanie dwóch otworów okiennych i podłączenie pieca centralnego ogrzewania nie stanowi zagrożenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. N. Wskazał on, iż nie jest usatysfakcjonowany treścią zapadłej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], gdyż usytuowana kotłownia była wybudowana i zainstalowana bez uzgodnień i pozwoleń. Nadto została ona podłączona do komina wentylacyjnego o wymiarach 12cm x12cm, co narusza przepisy techniczno- budowlane. Odwołujący podniósł także, iż wysokość komina znajduje na wprost jego okien, co powoduje, że cała jego posesja, jak i mieszkanie pokrywa czad i dym.
Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 2 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi K. L. wykonanie wentylacji nawiewnej dla kotłowni w terminie do 30 września 2002r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż sprawa dotyczyła samowolnego prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. W takich sytuacjach stosuje się całą procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a postanowienie wydane na podstawie art. 81c pkt 1 tej ustawy może pełnić jedynie funkcję pomocniczą przy stosowaniu tej procedury i stąd też takie postanowienie nie może kończyć prowadzonego postępowania, a tak się w istocie stało w przedmiotowej sprawie. Organ podnosił także, iż w świetle przedłożonych opinii wynika, że roboty budowlane w postaci zamurowania otworów okiennych i wymiany pieca centralnego ogrzewania na węglowy oraz podłączenia go do przewodów kominowych zostały wykonane w sposób prawidłowy, a tym samym istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Jedyną stwierdzoną nieprawidłowością związaną z samowolą było nieprawidłowe rozwiązanie wentylacji kotłowni, wykazane przez kominiarza, co powodowało, że stosując procedurę właściwą w sprawie samowoli budowlanej należało nakazać wyeliminowanie w/w nieprawidłowości.
Za bezzasadne uznał organ II instancji argumenty podnoszone przez odwołującego się, a dotyczące niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wykonanej kotłowni. Wykonana przez specjalistów dokumentacja techniczno-budowlana nie pozwala na uwzględnienie tego zarzutu, zaś rodzaj spalanego opału i związanych z tym emisji nie może być przedmiotem postępowania z zakresu nadzoru budowlanego.
Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się M. N., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarga M. N. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.
Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 2 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], Nr [...], o umorzeniu postępowanie w sprawie i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi K. L. wykonanie wentylacji nawiewnej dla kotłowni w terminie do 30 września 2002r.
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 §1 KPA, zobowiązujących organ orzekający do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.
Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77§1 KPA w toku postępowania organ administracji publicznej zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01)
Stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, zaś w myśl pkt 6 powołanego wyżej artykułu budowa to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego. Przebudową obiektu jest zmiana układu funkcjonowania istniejącego obiektu mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających, np. związana ze zmiana sposobu użytkowania obiektu.
Organ II instancji, pomimo zarzutu zawartego w odwołaniu, a priori przyjął, iż inwestor samowolnie przeprowadził roboty budowlane związane z zamurowaniem otworów okiennych, a także wymianą pieca centralnego ogrzewania, które to roboty pozwalają na ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, przy zastosowaniu procedury przewidzianej w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Uwadze orzekającego organu umknęło to, iż roboty budowlane związane z zamurowaniem otworów okiennych wymagają pozwolenia budowlanego, którym inwestor się nie legitymował. Godząc się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.04.1999r.(por LEX 47177), iż zlikwidowanie okien na jednej ścianie, wybicie otworów okiennych na innej ścianie i zamurowanie okien na ścianie innej stanowi niewątpliwie przebudowę nieruchomości uznać należało, iż zamurowanie otworów okiennych nie może być kwalifikowane, w świetle art. 3 pkt 6 ustawy –Prawo budowlane, inaczej niż przebudowa i stąd też taka ocena tych samowolnie wykonanych robót przez inwestora, skutkować winna rozważeniem przez organy obu instancji konieczności zastosowaniem dyspozycji zawartej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Zasada ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Zamurowanie otworów okiennych nie należy do kręgu robót, które nie wymagają uzyskania stosownego pozwolenia budowlanego.
Z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego płynęło zobowiązanie organu II instancji, zwłaszcza w związku z zarzutem zawartym w odwołaniu, iż inwestor dokonał budowy kotłowni bez wymaganego zezwolenia, do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia czy też nie doszło w rozpatrywanej sprawie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez inwestora części pomieszczeń obiektu budowlanego. Wobec takiego zarzutu organ II instancji winien szczegółowo odnieść się do tego zarzutu i wyjaśnić, czy doszło do wyodrębnienia w obiekcie nowego pomieszczenia kotłowni, czy też prace przeprowadzone przez inwestora związane były tylko i wyłącznie z wymianą zużytego pieca centralnego ogrzewania na nowy. Poczynienie takich ustaleń prowadzić będzie również do rozważenia czy wykonane przez inwestora także te roboty wymagały pozwolenia budowlanego lub zawiadomienia.
Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.
Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taka sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA).
Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] Nr [...], z dnia [...].
Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.