Uzasadnienie
Decyzją z 18.10.2017 r. (znak sprawy: WSR-GO.6236.18.2017.ML.AG) Prezydent Wrocławia nakazał N. C. oraz W. C. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki gruntu nr [...], AM – [...], obręb S., pod określonymi warunkami. W wyniku odwołania, które od tej decyzji złożyła N. C. (zwana dalej: skarżącą lub zobowiązaną), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało w dniu 23.01.2018 r. decyzję nr SKO 4133/41/17, którą uchyliło rozstrzygnięcie organu instancji oraz orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że obowiązkiem usunięcia odpadów obciążyło wyłącznie N. C., wskazując w wydanym rozstrzygnięciu rodzaj odpadów, jakie należy usunąć oraz termin i sposób ich usunięcia.
Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną wskazanego obowiązku Prezydent Wrocławia, będący zarazem wierzycielem i organem egzekucyjnym, wystosował w dniu 07.01.2019 r. upomnienie, w którym wezwał do wykonania obowiązku usunięcia odpadów budowlanych w terminie 7. dni od daty jego otrzymania. Mimo upływu wyznaczonego terminu obowiązek nie został wykonany. W konsekwencji Prezydent Wrocławia wystawił dniu 06.03.2019 r. tytuł wykonawczy i nadał mu klauzulę wykonalności. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem (nr WSR-GO.3160.4.2019.AG) Prezydent Wrocławia nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000,00 zł, co zakwestionowała zażaleniem zobowiązana.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało to postanowienie w mocy rozstrzygnięciem z 24.04.2019 r. (SKO E 4133/9/19). Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21.11.2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 549/19). Wyrokiem z 15.09.2020 r. (sygn. akt II OSK 1048/20) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zobowiązanej. Równolegle do postępowania sądowo-administracyjnego, decyzją z 23.05.2019 r., Kolegium - po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanej o uchylenie decyzji tego organu z 23.01.2018 r.- wydało odmowne rozstrzygnięcie (nr SKO 4133/8/19), a decyzją z 28.11.201 r. utrzymało je w mocy (nr SKO 4133/39/19). Postanowieniem z 16.06.2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 192/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę zobowiązanej na powyższe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 08.12.2020 r. (sygn. akt II OZ 1049/20), oddalił zażalenie zobowiązanej na powyższe postanowienie.
W związku z dalszym brakiem wykonywania przez zobowiązaną obowiązku usunięcia odpadów, Prezydent Wrocławia wydał w dniu 08.02.2021 r. postanowienie, którym nałożył na zobowiązaną drugą grzywnę w celu przymuszenia. W wyniku wniesionego przez zobowiązaną zażalenia Kolegium, postanowieniem z 21.04.2021r., utrzymało w mocy to postanowienie. Postanowieniem z 24.11.2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 440/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę zobowiązanej na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium.
Po przeprowadzeniu w dniu 01.09.2022 r. wizji lokalnej na działce gruntu nr [...], w wyniku której stwierdzono zaleganie odpadów wskazanych w decyzji z 23.01.2018 r., Prezydent Wrocławia wydał tego samego dnia postanowienie (nr WSA-GO.3160.4.2019.AG), którym po raz trzeci nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł.
Zobowiązana wniosła zażalenie na to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zażalenia po raz kolejny powołała się na brak bycia posiadaczem czy też dzierżawcą nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i w związku z tym okoliczności braku możliwości prawnych i faktycznych wykonania nałożonego obowiązku. Zobowiązana podniosła, że nałożenie na nią kolejnej grzywny nie będzie prowadzić do wykonania obowiązku. Wskazała, że to nie ona umieściła odpady na działce nr [...]. Nie ma również żadnych możliwości ich usunięcia, albowiem naruszałoby to prawo własności właściciela tej nieruchomości. Zdaniem zobowiązanej to do niego powinna zostać skierowana egzekucja administracyjna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zaskarżonym obecnie postanowieniem z 26.10.2022 r. (nr SKO E 4133/37/22), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie odpowiada prawu. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy, wskazał na obowiązujące przepisy oraz podniósł, że w jego ocenie organ I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu trzeciej już grzywny we wskazanej wysokości. Ze zgromadzonych akt postępowania wynika bowiem, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w takiej kwocie będzie wystarczająco dolegliwe oraz skłoni zobowiązaną do wykonania obowiązku, który w dalszym ciągu nie został wykonany (co potwierdziła zobowiązana w zażaleniu) i to pomimo tego, iż termin na jego wykonanie był już ustalany czterokrotnie (tzn. w decyzji oraz w każdym z trzech postanowień wydanych w sprawie nałożenia na zobowiązaną grzywien w celu przymuszenia).
Kolegium podkreśliło przy tym, że kolejne grzywny w celu przymuszenia nie były na zobowiązaną nakładane bezpośrednio po upływie terminu wskazanego w postanowieniu. Ponadto tytuł egzekucyjny (czyli źródło obowiązku) nie został w jakikolwiek sposób zmieniony (pomimo prób podejmowanych przez zobowiązaną) ani wyeliminowany z obrotu prawnego. Kolegium podkreśliło, że organ egzekucyjny, pomimo nieustającego oporu zobowiązanej w wykonaniu obowiązku, w dalszym ciągu stosuje wobec niej najłagodniejszy z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych (zgodnie z art. 125 i art. 126 u.p.e.a.) i to w tej samej kwocie (stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a.), pomimo że kolejne grzywny (czyli druga i trzecia) mogły być wyższe niż 5.000,00 zł. Jak również organ egzekucyjny mógł wobec zobowiązanej zastosować, w świetle dotychczasowej bezskuteczności grzywien, mniej łagodny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (zob. art. 128 § 1 pkt 2 i art. 133 § 1, w związku z art. 64b § 1 pkt 10, art. 64c § 1 i § 5, art. 64e § 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 64f u.p.e.a. i określone w tych przepisach zasady ponoszenia kosztów wykonania zastępczego przez zobowiązanego oraz bardziej restrykcyjne niż uregulowane w art. 125 i art. 126 u.p.e.a. zasady ich umarzania).
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu Kolegium raz jeszcze wskazało, że według art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady (tak, jak w rozpatrywanej sytuacji), władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości. Wówczas władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (zob. art. 26 ust. 5 ustawy o odpadach). Powyższe oznacza (w stanie faktycznym niniejszej sprawy), że W. C. (i każdy inny posiadacz nieruchomości) ma obowiązek udostępnić zobowiązanej działkę gruntu nr [...], w celu usunięcia z niej odpadów wskazanych w decyzji z 23.01.2018 r. Fakt, że zobowiązanej nie przysługuje już tytuł prawny do tej nieruchomości gruntowej (ponieważ utraciła ten tytuł już po wydaniu decyzji z 23.01.2018 r.) nie oznacza niewykonalności egzekwowanego obowiązku, która to okoliczność powinna być podnoszona w ramach zarzutów (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), nie zaś w ramach zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (na co wskazał NSA w wyroku z 15.09.2020 r., sygn. akt II OSK 1048/20).
Kolegium raz jeszcze podkreśliło, że opór posiadacza nieruchomości w zakresie zastosowania art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach również nie oznacza niewykonalności obowiązku. Kolegium ponadto przypomniało, że przepisy art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy o odpadach stanowią, że wydanie decyzji nakazujących usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania należy do właściwości rzeczowej organów wykonawczych gmin (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) lub do regionalnego dyrektora ochrony środowiska (w przypadku nielegalnego składowania odpadów na obszarze terenów zamkniętych). Obowiązek udostępnienia nieruchomości podmiotowi (podmiotom) zobowiązanemu do usunięcia odpadów przez władającego nieruchomością, na której są składowane, stosownie do art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach, jest nierozerwalnie połączony z wydaniem decyzji na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach i nakazem w niej określonym.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem N. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżając postanowienie z 26.10.2022 r. w całości i zarzucając Kolegium naruszenie art. 26 ustawy o odpadach poprzez niezasadne uznanie, że trafne jest nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść wydanego postanowienia, a w szczególności naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie na skarżącą kwestionowanej grzywny.
Uzasadniając zarzuty skargi ich autorka wskazała, że w dniu wydania postanowienia o nałożeniu trzeciej grzywny w celu przymuszenia nie była posiadaczką nieruchomości, na której znajdują się odpady, ponieważ utraciła do niej tytuł prawny. W ocenie skarżącej usunięcie przez nią odpadów skutkowałoby naruszeniem prawa własności właściciela tej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że właściciel nieruchomości złożył oświadczenie, które zostało przekazane akt sprawy w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego, że odmawia udostępnienia skarżącej nieruchomości. Skarżąca zmuszona byłaby wobec tego wystąpić z roszczeniem cywilnoprawnym przeciwko właścicielowi nieruchomości o nakazanie udostępnienia jej nieruchomości. Po ewentualnym uzyskaniu pozytywnego wyroku - w razie dalszej odmowy udostępnienia - mogłaby wystąpić o nałożenie na właściciela nieruchomości grzywny w celu przymuszenia.
Jednocześnie skarżąca wskazała, że jeżeli organy administracji publicznej obu instancji uważają, iż sprawa powinna być załatwiona w taki sposób, to powinny zawiesić postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie i zobowiązać skarżącą do wystąpienia ze stosownym roszczeniem do sądu cywilnego. Obecnie nie ma natomiast jakiejkolwiek możliwości realizacji obowiązku, a wtargnięcie na nieruchomość byłoby oczywistym naruszeniem przepisów prawa cywilnego co do ochrony własności i posiadania. Według skarżącej, decyzja winna być wydana w postępowaniu administracyjnym z odpowiednim zastosowaniem art. 788 k.p.c., dotyczącym przejścia obowiązku na inną osobę.
W ocenie skarżącej racjonalnym działaniem, zmierzającym do jak najszybszego wykonania obowiązku, będzie nałożenie tego obowiązku na właściciela nieruchomości. Podkreślono przy tym, że wobec oczywistości sytuacji prawnej argumenty formalne podnoszone w zaskarżonym postanowieniu nie wydają się istotne. Skarżąca stwierdziła, że także z urzędu możliwa jest korekta stanu prawnego. W jej ocenie, jeżeli organ administracji publicznej doszedł do wniosku, że podnoszone przez nią wywody winny być podnoszone w formie zarzutów, a nie zażalenia, to środek odwoławczy skarżącej winien być potraktowany także jako zarzuty. Wskazała, że postępowanie administracyjne jest odformalizowane, a jego celem jest ochrona interesów stron tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej: p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 26.10.2022 r, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia z 01.09.2022 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.
Postanowienie objęte skargą wydane zostało na podstawie art. 119 i nast. u.p.e.a. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych stosowanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a). Grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Grzywna, o jakiej mowa, może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (art. 121 § 1 u.p.e.a.).
Podkreślić należy przy tym, że zaskarżone postanowieniem, jest już kolejnym tego rodzaju rozstrzygnięciem wydanym wobec skarżącej z powodu niewykonania przez nią obowiązku usunięcia odpadów. Ponieważ obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany, a zarzuty podnoszone przez skarżącą są analogiczne w sprawach dotyczących wcześniejszych grzywien, aktualna pozostaje również argumentacja tut. Sądu, jaką ten posłużył się w wyroku z 21.11.2021r., sygn. akt II SA/Wr 216/21, oddalając skargę na poprzednie postanowienie o nałożeniu grzywny – także w wysokości 5.000,00 zł. Wyrokiem z 15.09.2020 r. (sygn. akt II OSK 1048/20) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od tego wyroku.
Przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy (brak usunięcia odpadów), wobec tożsamości przedstawionej przez skarżącą argumentacji, przyjdzie raz jeszcze wskazać, że brak dysponowania przez skarżącą prawem własności nieruchomości, na której znajdują się odpady nie skutkuje automatycznie niewykonalnością egzekwowanego obowiązku. Jak wyjaśnił powyższą kwestię NSA w wyroku w sprawie II OSK 1048/20, powoływanie się przez skarżącą na regulacje prawa cywilnego dotyczące własności i posiadania rzeczy (art. 140 oraz art. 342 k.c.), nie pozostają w sprzeczności ani z art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach, ani z treścią nałożonego na skarżącą obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki nr [...]. Przyjęcie poglądu przeciwnego umożliwiałoby w łatwy sposób doprowadzenie do zakończenia egzekucji względem zobowiązanej oraz innych podmiotów, które utraciły tytuł prawny do nieruchomości. Tego rodzaju działanie byłoby sprzeczne zarówno z interesem ogólnym, ponieważ obowiązki natury publicznoprawnej przy użyciu prostego zabiegu mogłyby nie być realizowane, jak i interesem indywidualnym wielu osób, w stosunku do których brak realizacji obowiązku (w niniejszej sprawie nieusunięcie odpadów z nieruchomości) powodowałby negatywne konsekwencje natury prawnej oraz faktycznej.
W powołanym wyroku NSA wykluczył przy tym możliwości zakwalifikowania zmian stosunków właścicielskich nieruchomości, na której znajdują się odpady podlegającego obowiązkowi usunięcia za trwałą niewykonalność obowiązku. Jeżeli zatem posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. Wynika to z art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach. Fakt, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości nie może więc oznaczać niewykonalności obowiązku.
Ponadto NSA uznał za pozbawione prawnego znaczenia powoływanie się w sprawie na brzmienie któregokolwiek z ustępów art. 788 k.p.c. Nadto NSA wykluczył aby egzekwowany obowiązek przeszedł na inną osobę.
Dopóki zatem istnieje w obrocie prawnym decyzja SKO we Wrocławiu z 23.01.2018 r. to wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 u.p.e.a. - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.
Utrzymane w mocy przez Kolegium postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia określa wysokość grzywny w granicach wyznaczonych ustawą, a także zawiera wezwanie do jej uiszczenia w zakreślonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zawiera też wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 60 dni od daty doręczenia ww. rozstrzygnięcia, a także pouczenie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Postanowienie to zatem spełnia wymogi art. 121 § 2 i § 3 oraz art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. Wyjaśnia ono również motywy podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Słusznie Kolegium zauważyło również, że organ egzekucyjny, pomimo nieustającego oporu zobowiązanej w wykonaniu obowiązku, w dalszym ciągu stosuje najłagodniejszy z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych i to w tej samej kwocie, pomimo że kolejne grzywny mogły być wyższe niż 5.000,00 zł. Z kolei w przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem egzekucyjnym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązaną, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacząco przewyższać koszty poniesione przez zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.
W przypadku zaskarżonego postanowienia została zatem zachowana proporcja pomiędzy istotą naruszonych poprzez niewykonanie obowiązku interesów publicznoprawnych, a wysokością grzywny. Ponadto należy zauważyć, że mając na uwadze treść art. 121 § 3 u.p.e.a. - suma wszystkich nałożonych grzywien nie przekracza wielkości tam wskazanych. Należy zatem stwierdzić, że organ egzekucyjny nakładając na skarżącą grzywnę na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a. nie naruszył wynikającej z art. 7 § 2 tej ustawy podstawowej zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą winien on stosować środki egzekucyjne najmniej uciążliwe dla zobowiązanej.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.