Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej zwany organem odwoławczym lub w skrócie DRZGW) zaskarżoną decyzją z dnia 23 lutego 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty O. (dalej zwanego organem I instancji lub Starostą) z dnia 26 sierpnia 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie likwidacji urządzenia wodnego - zasypania rowu melioracyjnego na działce nr [...] obręb S., gm. O..
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W wyniku pisemnej interwencji R. W. (dalej jako strona lub skarżący) Starosta wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zasypania rowu melioracyjnego w działce nr [...] obręb S., gm. O.., o czym zawiadomił strony tego postępowania pismem z dnia 27 maja 2015 r.
W piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. Z. K. (właściciel dz. nr [...], 637, 638/3 obręb S.) oświadczył, że sporny rów został zasypany ok. 20 lat temu, a on sam grunty nabył w 2014 r., kiedy rów już nie istniał. Z kolei D. K. (właściciel dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb S.) w piśmie z tego samego dnia również stwierdził, że nie zasypywał przedmiotowego rowu. Potwierdził, że rów został zasypany wcześniej niż 22 lata temu, a on sam grunty przyległe do rowu nabył w 2014 r., kiedy rów już faktycznie nie istniał. Ponadto w piśmie z dnia 9 czerwca 2015 r. D. K. poinformował, że rów jest zbędny na tym terenie z uwagi na możliwość jeszcze większych podtopień jego gruntów oraz problemy w uprawie roli dużymi maszynami rolniczymi.
W odpowiedzi na wystąpienie Starosty, D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu Biuro w O., przy piśmie z dnia 16 czerwca 2015 r. poinformował, że rów na działce nr [...] nie figuruje w prowadzonej przez Zarząd ewidencji wód, urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych.
W tak kształtującym się stanie faktycznym, decyzją z dnia 26 sierpnia 2015 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie likwidacji urządzenia wodnego - zasypania rowu melioracyjnego w działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zasypanie rowu, zgodnie z oświadczeniem Z. K. i D. K., mogło nastąpić przed dniem 1 stycznia 2002 r., a w konsekwencji pod rządami innego porządku prawnego, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 230). Na tej podstawie przyjęto, że nie można uznać, że likwidacja rowu została wykonana bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. Nr 13, poz. 55), wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (a zatem również i likwidacja tych urządzeń) nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
W odniesieniu do rowów zasypanych przed dniem 1 stycznia 2002 r. przepis art. 64a nowego prawa wodnego, mówiący o legalizacji urządzenia wodnego, bądź jego likwidacji (również likwidacji zasypania) nie ma zatem zastosowania.
Starosta przyjął również, że w przedstawionym przypadku nie można podjąć działań w oparciu o przepis art. 64b ustawy Prawo wodne, w myśl którego możliwe jest nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia, jeżeli szkodliwe oddziaływanie na grunty nastąpiło w wyniku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Według organu I instancji, w omawianej sytuacji, gdy nie pozostały nawet ślady rowu, nie można mówić o nienależytym jego utrzymywaniu, a zatem również o przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, podtrzymując swoje stanowisko zawarte we wniosku z dnia 7 maja 2015 r. co do konieczności rekonstrukcji urządzenia melioracyjnego (rowu) przez osobę nieprawnie go użytkującego.
DRZGW uzasadniając decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazał na przeprowadzenie na etapie postępowania odwoławczego licznych czynności dowodowych mających na celu wyjaśnienie istniejących w sprawie wątpliwości, po czym zwrócił uwagę na fakt, że w żadnym z przepisów prawa nie jest jasno i precyzyjnie sformułowana definicja zasięgu oddziaływania. Z tego też względu chcąc w sposób rzetelny i obiektywny przeprowadzić dalsze rozważania, organ II instancji wskazał na znaczenie słowa "zasięg" w Słowniku Języka Polskiego PWN, przez który rozumie się "obszar występowania lub działania jakiegoś zjawiska albo czyjegoś wpływu".
Tym samym zasięg oddziaływania wyznacza granicę występowania wpływów, zarówno negatywnych jak i pozytywnych, na grunty i urządzenia, stąd co do zasady jest powierzchniowo ciągły. DRZGW stwierdził na tej podstawie, że obszar wraz ze wszystkimi gruntami i urządzeniami znajdującymi się wewnątrz granicy przebiegającej w pewnej odległości od miejsca inwestycji, która stanowi źródło występujących wpływów, stanowi zasięg oddziaływania. Dlatego też zasięg oddziaływania planowanych do wykonania i/lub istniejących urządzeń wodnych determinuje kto zostanie uznany za stronę postępowania administracyjnego, a jego niedookreślenie nie może zostać pominięte podczas rozpatrywania sprawy na etapie badania kompletności konkretnego wniosku.
Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia DRZGW uznał, że nie można zgodzić się z przyjętym w sprawie kręgiem stron. W tym zakresie wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] graniczy w jednym obrębie: od zachodu z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; od wschodu z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; od południa z działką nr [...]; od północy z działką nr [...] (rów melioracyjny R-D1). Podał, że poszczególne działki, poza działką nr [...], należą do Z. K. lub do D. i D. K.. Z kolei od strony zachodniej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajduje się działka nr [...] obręb S., gmina O., pokryta wodami rzeki S..
Jednocześnie jest to granica obrębu S.. Według organu II instancji, z przeprowadzonych ustaleń wynika, zwłaszcza uzyskanych aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, że skarżący jest właścicielem terenów znajdujących się m.in. w obrębie Z. graniczącym od wschodu z obrębem S.. W rzeczywistości tereny należące do skarżącego znajdują się po drugiej stronie rzeki S. w odniesieniu do obszarów będących własnością Z. K. oraz D. i D.K., jak również działki nr [...].
Dalej DRZGW zauważył, że w myśl § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz. U. z 2006 r., nr 226, poz. 1652) granice obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, w zależności od rodzajów urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ustala się m.in. w odległości jednej rozstawy rowów lub rurociągów wchodzących w skład drenowań - w przypadku rowów lub rurociągów drenarskich o regularnym układzie (sieć systematyczna).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że między granicą działki nr [...], a granicą działki rzeki S. znajduje się rozstaw odpowiadający średniej szerokości działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Analogicznie średni rozstaw między granicą działki nr [...] obręb S., gmina O., a granicą działki rowu melioracyjnego R-D1 jest średnią z szerokości działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że koryto rzeki S., przedmiotowa działka oraz działka rowu melioracyjnego R-D1 są do siebie w zasadzie równoległe, DRZGW uznał ich lokalizację za regularny układ (sieć systematyczną). Na tej podstawie wskazał, że między tymi elementami sieci systematycznej musi istnieć umowna granica określająca równowagę między oddziaływaniem wzajemnym poszczególnych elementów. Wobec faktu lokalizacji działki nr [...] pomiędzy działką rowu melioracyjnego R-D1 a działką rzeki S., dla dalszego prowadzenia rozważań kluczowym, w ocenie DRZGW stało się stwierdzenie, że potencjalny zasięg oddziaływania rowu, który miałby zostać wykonany na działce nr [...], jest wprost ograniczony zasięgiem oddziaływania rzeki i rowu melioracyjnego.
Tym samym istotne jest przyjęcie zasięgu oddziaływania działki nr [...] do połowy średniego rozstawu - odpowiednio rzeki i rowu melioracyjnego. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że potencjalny zasięg oddziaływania ewentualnego rowu na przedmiotowej działce nie mógłby wykroczyć poza obszar działek należących do Z. K. oraz do D. i D. K..
Jednocześnie DRZGW wyraził swoje wątpliwości dotyczące zastosowanego art. 64a ust. 5 Prawa wodnego w kwestii sposobu wszczęcia postępowania. Wskazał, że prowadzone na podstawie tego przepisu postępowanie ma charakter nakazu, a tym samym nie powinno być ono wszczynane na wniosek strony, lecz z urzędu zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. DRZGW wskazał również, że ani w trakcie postępowania, ani w samej sentencji decyzji Starosty O. z dnia 26 sierpnia 2015 r., nie widnieje konkretny przepis prawa materialnego, tj. art. 64a ust. 5 Prawa wodnego, co należy uznać za uchybienie, które jednak wobec zebranego materiału w sprawie nie ma charakteru decydującego. Ze względu na przedstawione w uzasadnieniu argumenty wskazujące na jednoznaczną podstawę prawną z zakresu prawa materialnego, organ odwoławczy nie ma w tym zakresie żadnych wątpliwości co do zastosowanego trybu postępowania.
Reasumując dotychczasowe rozważania, DRZGW stwierdził, że wobec zebranego materiału dowodowego skarżący nie powinien mieć przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji wskazał na brak weryfikacji tego, czy skarżący nie jest właścicielem lub dzierżawcą terenu bezpośrednio graniczącego z działką nr [...]. Według DRZGW, należące do skarżącego tereny znajdujące się po drugiej stronie rzeki S. nie znalazłyby się w zasięgu oddziaływania ewentualnie odtworzonego rowu na działce nr [...]. W związku z tym, skarżący nie ma ani interesu faktycznego, ani nie legitymuje się obowiązkiem wynikającym z art. 28 k.p.a. Ponadto Starosta nie zweryfikował, czy w ogóle istnieją prawne uwarunkowania świadczące o możliwości złożenia takiego wniosku w tej konkretnej sprawie przez osobę prywatną.
Pomimo popełnionych błędów organ II instancji uznał za prawidłowe umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na brak podstaw prawnych do ewentualnego odtworzenia rowu na działce nr [...].
Nie godząc się z powyższą decyzją strona wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając DRZGW naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 133 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 i innych ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015, poz. 469 ze zm.), polegające na uznaniu przez organ II instancji, że nie jest stroną toczącego się postępowania, gdy tymczasem posiada on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy,
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad swobodnej oceny dowodów poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wybrane dowolnie dowody.
Formułując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji z dnia 23 lutego 2016 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty O. z dnia 26 sierpnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W pisemnych motywach skargi jej autor powtórzył dotychczasową argumentację, wskazując w pierwszej kolejności, że w okresie od kwietnia 2000 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. posiadał decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych zlokalizowanych we wsi Z., gm. O., w zakresie m.in. poboru wody z potoku S., piętrzenia wody na potoku S. za pomocą istniejącego jazu betonowego, piętrzenie wody w stawach, zrzut wody ze stawów do potoku S. za pośrednictwem rowu "O". W chwili obecnej trwa postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego we wskazanym wyżej zakresie. W tym postępowaniu Państwo K. wskazują na konieczność odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego ze względu na podtapianie należących do nich gruntów ornych.
Skarżący podniósł, że w trakcie wizji lokalnej, która odbyła się w dniu 24 kwietnia 2015 r. zapisano do protokołu, że wpływ na podtapianie tych gruntów może mieć m.in. likwidacja rowu w działce nr [...]. W przekonaniu skarżącego, ustalenia organu w zakresie gospodarki wodnej na obszarze oddziaływania zamierzonego korzystania przez niego z wód mogą mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia jego uprawnień lub obowiązków związanych z korzystaniem z wód (m.in. art. 133 Prawa wodnego). Dlatego też, zdaniem skarżącego, organ II instancji niesłusznie uznał brak istnienia jego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. W jego przekonaniu, ograniczenie się w przeprowadzonej analizie do ustalenia właścicieli gruntów bezpośrednio graniczących z przedmiotowym rowem wynikało z nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które wpłynęło na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji.
W ocenie skarżącego, przywrócenie stanu zgodnego z prawem w zakresie nakazania odtworzenia rowu melioracyjnego (dz. nr [...]), odwadniającego grunty orne Państwa K., które to nieruchomości (rów i grunty orne) znajdują się w obszarze oddziaływania objętego pozwoleniem wodnoprawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., jak również objętego toczącym się postępowaniem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, wypełnia przesłankę istnienia po jego stronie interesu prawnego.
Ponadto skarżący wskazał, że od samego początku toczącego się postępowania, zgodnie z posiadaną wiedzą, informował, że zniszczenie rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] miało miejsce w okresie, kiedy nieruchomość była własnością poprzedniego właściciela, tj. po 2002 r., a nie przed tą datą. Oświadczenia Państwa K. składane w toku postępowania nie zostały przez organ I ani II instancji zweryfikowane. Organ II instancji podjął próbę uzyskania wyjaśnień od poprzedniego właściciela, jednak ze względu na brak reakcji na wezwanie zaniechał dalszego ustalenia okoliczności sprawy, które miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a mianowicie ustalenia daty zniszczenia rowu i ustalenia obowiązku przywrócenia rowu melioracyjnego na działce nr [...].
Tym samym pominięto kompletnie oświadczenia skarżącego złożone w postępowaniu. Ponadto zarówno organ I jak i organ II instancji dysponowały aktualnymi mapami geodezyjnymi, zgodnie z którymi nieruchomość nr [...] jest oznaczona jako RV - rów. Mapka taka była w dyspozycji organów obu instancji, jednak z uzasadnienia żadnej z decyzji nie wynika, dlaczego ustalenia dokonane na podstawie dowodu z tego dokumentu nie zostały uznane za prawdziwe, tzn. że rów ten istniał po 2002 r. i powinien istnieć nadal. Jednocześnie oparcie się organów administracji publicznej na uzasadnieniu właścicieli działek sąsiednich, że rów utrudnia im pracę na polu ciężkimi maszynami rolniczymi i nie jest im do niczego potrzebny, stoi w sprzeczności z roszczeniami wysuwanymi przez tychże właścicieli dotyczących podtapiania ich gruntów ornych, rzekomo w wyniku piętrzenia wody przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. pełnomocnik organu przedłożył kopię decyzji Starosty O. z dnia 8 czerwca 2016 r., nr [...], którą udzielono skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystnie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.718, ze zm.; dalej w skrócie: jako u.p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji DRZGW w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty O. o umorzeniu postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego – zasypania rowu melioracyjnego, Sąd nie mógł odnieść się do dokonanych- w sprawie ocen prawnych i kwestionowanych przez skarżącego ustaleń faktycznych, bez wcześniejszego zbadania istnienia po jego stronie legitymacji do bycia stroną wskazanego wyżej postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd stwierdził, że istotne dla zbadania przymiotu strony postępowania okoliczności faktyczne i prawne zostały przez DRZGW ustalone w sposób wyczerpujący i prawidłowy. Z tych względów Sąd ustalenia te w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że kwestia legalizacji urządzenia wodnoprawnego wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia (w tym również jego rozbiórki lub likwidacji) i konsekwencje nie dokonania takiej legalizacji, uregulowane zostały w art. 64 a Prawa wodnego. Przepis ten przewiduje w istocie dwa rodzaje postępowania. Pierwsze z nich to postępowanie wszczynane na wniosek właściciela samowolnie wykonanego (rozebranego, zlikwidowanego) urządzenia wodnego zmierzające do legalizacji tych samowolnie wykonanych robót. Uregulowane ono zostało w art. 64 a ust. 1 Prawa wodnego, który to przepis stanowi, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, załączając dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 ustawy.
Z kolei drugie z tych postępowań, to postępowanie wszczynane jest w sytuacji kiedy właściciel urządzenia nie złoży wniosku o legalizację lub nie uzyska decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Postępowanie to zmierza do wydania decyzji o likwidacji tego urządzenia (art. 64a ust. 5). Przepis ten - jak wskazuje się w orzecznictwie - pozwala nałożyć również obowiązek odkopania zasypanego (zlikwidowanego), bez stosownego pozwolenia, urządzenia wodnego (w tym przypadku rowu), ustalając warunki i termin wykonania tej czynności (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 98/13, postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt II OW 139/11).
Konstrukcja przywołanej normy wskazuje, że właściwy organ, w każdym czasie przed złożeniem przez właściciela wniosku o legalizację, może wszcząć i skutecznie prowadzić postępowanie w stosunku do właściciela samowolnie zrealizowanego urządzenia wodnego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 64a ust. 5 Prawo wodne nie zawiera przy tym wyraźnego wskazania, czy postępowanie wszczyna się na wniosek strony, czy też z urzędu. W takiej sytuacji - co do zasady - organ wszczyna postępowanie w celu wydania nakazu na zasadzie oficjalności. Skoro jednak celem tego postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, brak zdaniem Sądu, uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania, również na żądanie strony.
Dalej przyjdzie zgodzić się z DRZGW, że dla prawidłowego ustalenia kręgu stron w przedmiocie oddziaływania danej inwestycji, w tym przypadku jej likwidacji, na nieruchomości sąsiednie oraz stopienia jej uciążliwości dla tych nieruchomości niezbędne jest poczynienie przez organ ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania danej inwestycji na otoczenie. Zasięg oddziaływania planowanych do wykonania i/lub istniejących urządzeń wodnych determinuje kto zostanie uznany za stronę postępowania, a jego nieokreślenie nie może zostać pominięte podczas rozpatrywania sprawy na etapie badania kompletności konkretnego wniosku. Takich ustaleń niewątpliwie zabrakło w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, dlatego organ II instancji nie zgodził się z przyjętym w sprawie kręgiem stron. W tym zakresie wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] (na której według skarżącego znajdował się rów melioracyjny) graniczy w jednym obrębie: od zachodu z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; od wschodu z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; od południa z działką nr [...]; od północy z działką nr [...] (rów melioracyjny R-D1).
Podał, że poszczególne działki, poza działką nr [...], należą do Z. K. oraz do D. i D. K.. Z kolei od strony zachodniej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajduje się działka nr [...] obręb S., gmina O., pokryta wodami rzeki S.. Jednocześnie jest to granica obrębu S.. Z przeprowadzonych przez organ II instancji ustaleń wynika również, że skarżący jest właścicielem działek znajdujących się m.in. w obrębie Z., graniczącym od wschodu z obrębem S.. Są to działki znajdujące się po drugiej stronie rzeki S. w odniesieniu do działki nr [...].
Ustalając zatem potencjalny zasięg oddziaływania zlikwidowanego rowu, w ocenie Sądu, prawidłowym było posłużenie się regulacją prawną wynikającą z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz. U. z 2006 r., Nr 226, poz. 1652). Zgodnie z § 1 pkt 1 tego aktu - granice obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, w zależności od rodzajów urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ustala się m.in. w odległości jednej rozstawy rowów lub rurociągów wchodzących w skład drenowań - w przypadku rowów lub rurociągów drenarskich o regularnym układzie (sieć systematyczna). Posługując się wskazaną metodą organ II instancji stwierdził, że wobec lokalizacji działki nr [...] pomiędzy działką rowu melioracyjnego R-D1 a działką rzeki S., potencjalny zasięg oddziaływania rowu, który miałby zostać wykonany na działce nr [...], jest wprost ograniczony zasięgiem oddziaływania rzeki i rowu melioracyjnego.
Tym samym stwierdził, że zasięg oddziaływania działki nr [...] wynosi do połowy średniego rozstawu - odpowiednio rzeki i rowu melioracyjnego. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że potencjalny zasięg oddziaływania ewentualnego rowu na przedmiotowej działce nie mógłby wykroczyć poza obszar działek należących do Z. K. oraz do D. i D. K..
Konsekwencją procesową tak przeprowadzonych ustaleń faktycznych było uznanie przez DRZGW, że R. W. nie powinien mieć przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zbyt daleko idące pozostaje przy tym jedynie stwierdzenie, że pozbawiony on jest również interesu faktycznego. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na dokonane przez organ II instancji ustalenia.
Potwierdzeniem prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ II instancji jest również przedłożona na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. przez pełnomocnika skarżonego organu korzystna dla skarżącego decyzja Starosty O. z dnia 8 czerwca 2016 r., nr [...], którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystnie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych. Brak uznania skarżącego za stronę w postępowaniu dotyczącym likwidacji rowu na działce nr [...] nie stał więc na przeszkodzie w udzieleniu pozwolenia wodnoprawego.
Pomimo trafności stanowiska DRZGW o braku legitymacji po stronie skarżącego wynikającej z art. 28 k.p.a. wyciągnięte z tego konsekwencje procesowe okazały się nieprawidłowe. Kontrolowana decyzja DRZGW we Wrocławiu nie mogła się bowiem ostać w obrocie prawnym, z uwagi na niewłaściwie dobraną treść rozstrzygnięcia – które utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Zaskarżona decyzja zawiera zatem sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, skoro DRZGW, rozpatrując merytorycznie odwołanie skarżącego, i powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu uznaje, że odwołujący nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Toteż, w takim przypadku, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, powinno nastąpić - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzenie postępowania odwoławczego.
Przyjdzie zauważyć, że każde postępowanie administracyjne, w tym również postępowanie odwoławcze składa się z trzech etapów. W etapie pierwszym, następuje wstępne badanie odwołania pod kątem formalnym, tzn. czy jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu ustawowego (art. 134 k.p.a.). Jeżeli wynik tego badania będzie negatywny, wówczas organ odwoławczy nie może nadać dalszego biegu sprawie celem merytorycznego rozpoznania odwołania. Winien wówczas wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Jeżeli natomiast wynik wstępnego badania podania okaże się pozytywny, wówczas to dopiero organ odwoławczy nadaje dalszy bieg sprawie i odwołanie przechodzi do drugiego etapu, tzw. etapu rozpoznawczego. Na tym więc dopiero etapie organ odwoławczy przeprowadza analizę merytoryczną sprawy. W ostatnim etapie (trzecim) organ wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne (art. 138 k.p.a.), chyba że dopiero w trakcie trwania postępowania odwoławczego okaże się, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony, wówczas to organ II instancji obowiązany będzie zakończyć postępowanie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu zawartym w wyroku z dnia 4 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 533/13, gdzie przyjmuje się, że merytoryczne rozpoznanie odwołań złożonych przez podmioty nie będące stronami lub nie mające legitymacji procesowej bądź których status strony był wątpliwy, stanowiło istotne uchybienie procesowe organu.
Stwierdzenie takiego istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, przed dodaniem - na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) do art. 145 u.p.p.s.a. przepisu § 3, zgodnie z którym, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdza podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie, prowadziło do uchylenia decyzji organu II instancji, który to organ w ponownie prowadzonym postępowaniu winien dopiero umorzyć postępowanie odwoławcze. Obecnie Sąd uzyskał kompetencje do wyeliminowania stwierdzonego uchybienia procesowego, poprzez uchylenie decyzji organu II instancji z jednoczesnym umorzeniem postępowania odwoławczego, wobec stwierdzenia, że odwołanie wniosła osoba nie mająca interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję DRZGW i jednocześnie na mocy art. 145 § 3 u.p.p.s.a umorzył postępowanie odwoławcze.
Na podstawie art. 206 u.p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego z uwagi na fakt, że zarzuty podniesione w skardze nie były w ogóle zasadne, gdyż skarga została uwzględniona z innych przyczyn niż w niej wskazano.