Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 220/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił A. i L. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb G. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 24 lipca 2018 r. A. P. i L. P. jako inwestorzy zwrócili się do Prezydenta W. o udzielnie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego we W. przy ul. [...] (działka nr [...], [...], obręb [...]).

Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełniał wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent W. zobowiązał inwestorów do usunięcia wskazanych w tym orzeczeniu nieprawidłowości w terminie do dnia 5 listopada 2018 r.

Organ orzekający wskazał następnie, że w dniu 2 listopada 2018 r. inwestorzy złożyli uzupełniony projekt, ale nie odpowiadał on treści postanowienia i nie uwzględniał nałożonego nim obowiązku uzupełnienia projektu w pkt 5.3 (str.

25) "ochrona przeciwpożarowa budynku" o szczegółowe dane dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w § 209 - § 279 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące rozbudowywanego budynku i garaży istniejących na sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...], ([...], obręb [...]), mające wpływ na odległość projektowanej rozbudowy od granicy z działką sąsiednią. Brak danych w tym zakresie uniemożliwił organowi wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Opisana powyżej decyzja Prezydenta W. została w toku instancyjnym zaskarżona przez A. i L. P., którzy w odwołaniu powołali się na zgodność zamierzenia z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi tj. z § 12 ust. 1 pkt 1 w związku z § 12 ust. 5 oraz § 213 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia, a ponadto podali, że projekt budowlany został uzupełniony przez "rzeczoznawcę budowlanego w zakresie ppoż.", który odniósł się do tych przepisów, a te wyjaśnienia zostały dołączone do projektu budowlanego. Do odwołania inwestorzy załączyli dodatkową opinię w zakresie zagadnień przeciwpożarowych. Wskazali też, że projekt zawiera błąd w pkt 5.3.7, w którym zamiast błędnego sformułowania "granicy działki" powinno być "ściany projektowanej rozbudowy".

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze Wojewoda D. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie a następnie – odnosząc się do istoty rozstrzygnięcia – wyjaśnił, że przedmiotowy projekt budowlany przewiduje rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niepodpiwniczonego, trzykondygnacyjnego ze stropodachem płaskim krytym papą. Rozbudowa obejmuje połączony funkcjonalnie z istniejącą częścią budynek trzykondygnacyjny, o powierzchni użytkowej 286 m2 i kubaturze 715 m3. Konstrukcja tradycyjna, murowana z wykorzystaniem elementów prefabrykowanych nadproży i stropów oraz z częścią elementów stalowych i żelbetowych wylewanych na mokro. Funkcja mieszkalna (sypialnie, garderoby, pomieszczenia gospodarcze i komunikacyjne).

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego.

W przedmiotowym postępowaniu Prezydent W. postanowieniem Nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia kilku nieprawidłowości, w tym uzupełnienia projektu budowlanego o szczegółowe dane dotyczące bezpieczeństwa pożarowego rozbudowywanego budynku i istniejących garaży na działce sąsiedniej Nr [...], [...], obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] Prezydent wskazał, że brak tych danych uniemożliwia mu wykonanie obowiązku zawartego w art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. – odnosząc się do treści odwołania – wyjaśnił, że § 12 ust. 5 rozporządzenia nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ usytuowanie inwestycji na przedmiotowej działce budowlanej nie mieści się zakresie opisanym w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia (zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane).

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Zagadnienia pożarowe zostały unormowane w § 271-273.

Zgodnie z § 213 pkt 1 rozporządzenia wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą m. in. budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że obowiązek nałożony na inwestorów w postanowieniu Nr [...] był czytelny i zawierał podstawę prawną. Niewywiązanie się w pełni z nałożonego obowiązku przez inwestorów obiektywnie uniemożliwiło Prezydentowi W. zatwierdzenie projektu budowlanego.

Ponadto Wojewoda D. zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym podano rozbieżne dane powierzchni rozbudowy. Na str. 25a "powierzchnia po rozbudowie" to 267,5 m2. Na str. 34 i 35 "dodatkowa powierzchnia użytkowa" to 286,06 m2, wskazując jednocześnie, że sami inwestorzy w odwołaniu przyznali, że nie dopełnili obowiązku zapewnienia spójności treści wszystkich elementów projektu budowlanego.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że zaskarżona, odmowna decyzja nie uniemożliwia realizacji inwestycji, a inwestorzy aby ją wykonać powinni zapewnić spójność treści wszystkich elementów projektu budowlanego.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji odwoławczej zakwestionowali A. i L. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zaskarżając decyzję Wojewody D. w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1. rażące naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 oraz art. 75 k.p.a. poprzez c zaniechanie przeprowadzenia niesprzecznych z prawem dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności całkowite zignorowanie wniosku dowodowego tj. poprawionej i skorygowanej opinii przeciwpożarowej z dnia 29 listopada 2018 dołączonej przez skarżących do odwołania z dnia 30 listopada 2018r.,
2. 2. wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. przy błędnym uznaniu za zgodną z prawem decyzję organu pierwszej instancji, a w rezultacie praktyczne zaniechanie przez organ odwoławczy ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.),
3. 3. rażące naruszenie obowiązku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie oraz błędną ocenę tego materiału art. 7, art.77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie oraz nie odniesienie się przez organ odwoławczy do opinii przeciwpożarowej z dnia 29 listopada 2018 r. dołączonej przez skarżących do odwołania z dnia 30 listopada 2018 r.
4. 4. naruszenie art. 107 § 3 kpa i zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa.
5. 5. naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa poprzez niedostrzeżenie uchybień organu pierwszej instancji i powielenie ustaleń tego organu bez dokonania własnych ustaleń, naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
6. 6. art. 35 ust. 3 Ustawy prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 1, § 12 ust 5 oraz § 213 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuznania dołączonej żądanej przez organ opinii przeciwpożarowej co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów powyżej opisanych, w której wykorzystano też stanowisko judykatury administracyjnej.

Pełnomocnik skarżących wskazał w nim m.in., że w pierwszej opinii przeciwpożarowej przedłożonej przez skarżących w wykonaniu obowiązków orzeczonych postanowieniem Prezydenta W. Nr [...] Rzeczoznawca d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych w pkt 5.3.7 zamieścił zapis: "Informacja o usytuowaniu rozbudowanego obiektu – projektowana rozbudowa od strony północnej odległość od granicy działki 4,5 m – warunek spełniony, co do wymagań § 12 W.T. – od strony wschodniej istniejące garaże, ściana szczytowa garaży odległość od granicy działki 4,10 m – warunek spełniony co do odległości w zakresie § 12 W.T. – od strony południowej odległość rozbudowanego obiektu od granicy działki 12,5 m - warunek spełniony, co do odległości w zakresie § 12 W.T."

Pełnomocnik skarżących wyjaśnił jednocześnie, że błąd rzeczoznawcy polegał na "niefortunnym określeniu i błędzie słownym", polegającym na użyciu nieprawidłowego określenia "granica działki" zamiast określenia "ściany projektowanej inwestycji". Rzeczoznawca sporządził poprawioną opinię w dniu 29 listopada 2018 r., która została dołączona do odwołania. Parametry wskazane w poprawionej opinii, w tym klasy odporności ogniowej REI 120 przy wymaganej odporności REI 60, a więc dwukrotnie większej, stanowią ponadstandardowe zabezpieczenie w zakresie lokalizacji, co do odległości, a niespójności wskazane przez organ pierwszej instancji w decyzji odmownej zostały wyeliminowane.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących zwrócił też uwagę na istotę zasady dwuinstancyjności, obowiązki organu odwoławczego i charakter postępowania odwoławczego, a ponadto zakwestionował zasadność twierdzenia Wojewody D. o rozbieżnych danych w zakresie powierzchni rozbudowy, przedstawiając stosowną dla tej kwestii argumentację. Do skargi załączone zostało oświadczenie projektanta z dnia 6 marca 2020 r.

W doręczonej Sądowi w dniu 27 kwietnia 2020 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że zawarte w niej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem przepisów prawa procesowego i materialnego. W uzupełnieniu Wojewoda D. uzasadniając wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno- budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobligowany jest sprawdzić spełnienie wymogów w przywołanym przepisie określonych, w tym zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Analiza materiału dowodowego sprawy pod tym kątem doprowadziła organ drugiej instancji do wniosku, że wymogi te nie zostały spełnione. W takiej sytuacji organy obu instancji zobligowane były do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga, że w sprawie bezsprzecznym jest, że inwestorzy nie wykonali, nałożonego na nich postanowieniem Prezydenta W. z dni a [...] nr [...], obowiązku usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości polegających na uzupełnieniu projektu budowlanego w pkt 5.3. "ochrona przeciwpożarowa budynku" o szczegółowe dane dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w §§ 209-279 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można uznać, że inwestorzy obowiązek w tym zakresie spełnili przedstawiając opinię rzeczoznawcy, w dodatku błędną i uzupełnioną na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Projekt bowiem w dalszym ciągu nie zawierał wszystkich danych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, co uniemożliwiało stwierdzenie zgodności zagospodarowania działki przepisami techniczno-budowlanymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta narusza prawo w sposób, który wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem tej kontroli była opisana na wstępie decyzja Wojewody D., który – podzielając ocenę przyjętą w sprawie przez Prezydenta W. – odmówił A. i L. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego we W. przy ul. [...] (działka nr [...], [...], obręb [...]).

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, należącej do sfery materialnego prawa administracyjnego. Realizowanie tej ustawy powierzono organom administracji publicznej, które – działając zgodnie z kompetencją przyznaną im przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi – w podejmowanych czynnościach procesowych, w tym orzeczniczych, podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta, mająca gwarancję konstytucyjną w art. 78 ustawy zasadniczej realizowana jest w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

W świetle przepisów procesowych i orzecznictwa sądowoadministracyjnego zasada dwuinstancyjności wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w toku instancji poprzez wykorzystanie przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych. W judykaturze administracyjnej podkreśla się, że do uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1 poz. 35).

Wobec obowiązywania zasady dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez uprawniony podmiot środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenie prawa rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, która była przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006).

W doktrynie i judykaturze administracyjnej przyjęto, że realizując konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmerman – glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86, PiP z 1989 r., z. 8).

Dwukrotne rozpatrzenie sprawy oznacza również obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).

Należy przy tym wskazać, że w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność konkretnego rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia okoliczności decydujących o jego treści. Wydając decyzję każdy organ właściwy instancyjnie zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 kpa, a następnie do uzasadnienia decyzji w sposób spełniający wymogi określone w art. 11 i art. 107 § 3 kpa.

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić na podstawie przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, później poddać ocenie zebrany materiał dowodowy oraz ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i usunąć ewentualne naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego stwierdzone w czynnościach organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 764/15).

W tych okolicznościach uznać należy, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać w mocy, czy też zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex nr 1145626).

Istotne też jest, że korzystając z możliwości zaskarżenia decyzji nieostatecznej uprawniony podmiot ma możliwość złożenia w odwołaniu wniosków dowodowych, a organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia tych dowodów i dokonania ich oceny. Na organie odwoławczym, zgodnie z zasadami ogólnymi spoczywa obowiązek pełnego wyjaśnienia sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz dokonanie swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa).

Z postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 80 kpa wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Odnosząc to do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy wyjaśnić, że A. i L. P. do wniesionego w dniu 3 grudnia 2018 r. odwołania (rozpatrzonego w dniu 11 lutego 2020 r.) załączyli opinię Rzeczoznawcy d/s Zabezpieczeń Przeciwpożarowych z dnia 29 listopada 2018 r. oznaczoną jako "Opinia przeciwpożarowa w zakresie lokalizacji rozbudowy budynku jednorodzinnego w stosunku do garaży zlokalizowanych przy granicy działki we W. przy ul. [...] dz. nr [...], [...], obręb [...]".

Opinia ta dotyczyła kwestii, na które powoływał się organ pierwszej instancji odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Wyjaśnione są one również w treści odwołania.

Organ odwoławczy orzekał w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W judykaturze administracyjnej uznano, że sformułowanie zawarte we wskazanym przepisie: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu, wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.

Ten skrót myślowy oznacza, że organ odwoławczy w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (np. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 – OSP 1997, z. 4; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/G 349/19).

W motywach zaskarżonej decyzji Wojewoda D. nie przedstawił żadnej oceny dokumentu załączonego do odwołania, dotyczącego istotnych w sprawie kwestii, a odnosząc się do treści odwołania i zawartych w nim twierdzeń, organ ograniczył się do powołania przepisów prawa wskazywanych w odwołaniu i zasygnalizowaniu ich treści i zastosowania.

Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji wskazał na rozbieżne – w jego ocenie – dane przedstawione w projekcie budowlanym dotyczące powierzchni zabudowy, oznaczone jako: powierzchnia po rozbudowie to 267,5 m2 (str. 25a), dodatkowa powierzchnia użytkowa to 286,06 m2 (str. 34). Niezależnie od wątpliwości, czy dotyczą one tego samego parametru inwestycji, to – zdaniem Sądu – Wojewoda D. prawidłowo realizując zasadę dwuinstancyjności w jej obowiązującej koncepcji, wcześniej przedstawionej, powinien był skorzystać z inicjatywy dowodowej przyznanej w art. 136 kpa i wezwać inwestorów do wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności dla zadośćuczynienia obowiązkowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie postrzegane jest jako naruszenie zasady dwuinstancyjności, której istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie oraz naruszenie zasad postępowania dowodowego w tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

W ocenie Sądu wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika taryfowo określone.