Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. i W. W., współwłaścicielom budynku przy ul. K. nr [...] w L., demontaż wyposażenia i urządzeń (m.in. klatek wewnętrznych i zewnętrznych, regałów lęgowych, siodełek, woliery) świadczących o samowolnie zmienionej funkcji pomieszczenia gospodarczego wykorzystywanego jako gołębnik.
W uzasadnieniu organ ustalił na podstawie oświadczenia stron i dokumentów w postaci protokołu przydziału lokalu, aktu notarialnego, odpisu z księgi wieczystej, że p. W. przystosował pomieszczenie gospodarcze na dachu budynku dla celów hodowli gołębi, zmieniając przez to warunki higieniczno-sanitarne. W trakcie wizji lokalnej budynku ustalono istnienie między płytą stropową a dachową nadbudowy o wymiarach 6x3,5x2 m i wysokości około 1 m. Inwestorem był Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w L. na podstawie pozwolenia na budowę z [...]r. Dokumentacja projektowa nie zachowała się. Zakładowy dom mieszkalny tzw. wodomistrzówki oddano do użytku w [...]r. i wydano na rzecz p. W. przydział mieszkania zakładowego, a kolejno Gmina sprzedała na rzecz J.W. W. ten lokal wraz z nadbudową.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili, że pomieszczenie gospodarcze od początku użytkowane było przez nich jako gołębnik, gdyż został wybudowany przez inwestora w tym celu i z przeznaczeniem dla skarżącego jako przyszłego najemcy lokalu, będącego hodowcą gołębi od lat [...]-tych, ponadto że organ sprzecznie z pismem Powiatowego Inspektora Sanitarnego ustalił, jakoby prowadzenie hodowli gołębi wywołało zmianę warunków higieniczno-sanitarnych. Organ nie uwzględnił, że hodowla jest w stadium likwidacji oraz pominął, że była ona prowadzona przed datą nabycia nieruchomości przez skarżących.
Skarżący są członkami Polskiego Związku Hodowców Gołębi Pocztowych, osiągających sukcesy w skali międzynarodowej, a ponadto hodowla posiada znaczną wartość materialną, objęta jest również obowiązkową opieką weterynaryjną. Nie dotyczy jej zakaz hodowli gołębi wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 września 1997r.
Odwołanie od decyzji wniósł także właściciel sąsiedniego lokalu Z. O., domagając się wydania nakazu rozbiórki nadbudowy budynku. Do odwołania dołączył pisemne oświadczenie świadka J. B., że nadbudowa została wykonana ponad 2 lata po odbiorze budynku.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu skarżących wydają się chybione, skoro samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego w budynku została przez organ nadzoru budowlanego bezspornie dowiedziona. Zarzuty zawarte w drugim odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
W skardze skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty oraz dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego wynikający z braku określenia terminu wykonania nakazanych czynności. W uzasadnieniu podkreślili brak w materiale dowodowym ustaleń świadczących o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia. Organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania i nie rozważył zgromadzonego w aktach sprawy materiału.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasowa argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, przy czym zmianą tą według ust. 2 pkt 2 jest w szczególności podjęcie w nim działalności zmieniającej warunki higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, natomiast w myśl ust. 3 tego przepisu w przypadku zmiany samowolnej stosuje się przepisy art. 50 i 51, przy czym w decyzji z art. 51 ust. 1 można nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.
Jak wynikało z ustaleń przytoczonych w uzasadnieniach decyzji poddanych w nin. sprawie kontroli pod względem ich legalności, co potwierdziła analiza ustaleń w ogóle zawartych w zgromadzonym do tej pory materiale sprawy, organy wbrew wymaganiom wynikającym z treści tego przepisu w nawiązaniu do art. 61 lub art. 52 prawa budowlanego, nie ustaliły w sposób konkretny i udokumentowany 1. pierwotnego przeznaczenia pomieszczenia gospodarczego 2. daty i okoliczności zmiany tego przeznaczenia oraz osoby, która go dokonała 3. rodzaju i natężenia zmiany warunków użytkowania tego pomieszczenia lub chociażby – po przeprowadzeniu odpowiednich badań lub pomiarów – charakteru tych zmian jako niekorzystnych dla otoczenia. Brak tych ustaleń nie pozwalał na ustalenie podstawowego faktu, czy w tej części budynku w ogóle nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Jak wynikało z rozbieżnych twierdzeń właścicieli sąsiednich nieruchomości bądź współwłaścicieli części wspólnych budynku obejmującego pomieszczenie gospodarcze (organ nie ustala tego precyzyjnie), o ile w ogóle nastąpiła zmiana przeznaczenia tej części budynku, to miała miejsce około roku [...], w czasie gdy skarżący byli najemcami mieszkania zakładowego.
Tak odległe w czasie umiejscowienie zdarzenia mającego wywołać potrzebę stosowania przez organ administracji publicznej prawa materialnego, powinno wywołać pytanie z zakresu prawa przechodniego (międzyczasowego), czy i którą mianowicie ustawę z zakresu prawa budowlanego należało zastosować. Jak wiadomo, w orzecznictwie sądowym wyrażono bliżej nie rozwinięte poza tezą prawną przypuszczenie, że do likwidacji popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995r. (art. 108 Prawa budowlanego) samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji mają z uwagi na treść art. 103 ust. 2 prawa budowlanego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Znaczenie prawne tezy osłabia brak jej uzasadnienia i brak wskazania skutku prawnego niezastosowania przepisów poprzednio obowiązującego prawa budowlanego oraz wyrażenie w dalszej części samej tezy poglądu, że być może w tej sytuacji mogły mieć zastosowanie jednak przepisy nowej ustawy.
Problematyka obowiązywania norm prawnych w zasięgu czasowym przedstawia się jako istotna w ramach innych gałęzi prawa (prawa cywilnego i prawa karnego) poza prawem administracyjnym. Jest to dość zastanawiające, bowiem nawet zbywając tę problematykę wzmianką o bezpośrednim stosowaniu ustawy nowej, można zadać pytanie, według jakich zasad organ przystępuje do stosowania nowego prawa w odniesieniu do stanów faktycznych powstałych w czasie obowiązywania ustawy poprzedniej lub jeszcze wcześniej. Przyjmując założenie o braku bezprzedmiotowości sprawy, można zastanawiać się, czy czyn uzasadniający stosowanie prawa powinien być oceniony jako bezprawny według ustawy obowiązującej w czasie jego popełnienia, gdy ustawa ta obecnie już nie obowiązuje, czy też według ustawy nowej. Gdy nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu pod rządami nowej ustawy, to czy w ogóle mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania.
Z przepisu art. 103 ust. 1 prawa budowlanego mogłoby logicznie wynikać, że jeżeli przed wejściem w życie tej ustawy nie nastąpiło wszczęcie postępowania, a według art. 107 ust. 1 poprzednia ustawa utraciła moc, to nie ma podstawy prawnej do wszczęcia sprawy pod rządami nowej ustawy. Wzmianka w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego o niestosowaniu nowej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy może z kolei przekonywać, że bez tej wzmianki nowa ustawa stosowałaby się bezpośrednio do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie. Wydaje się, że na tle nielicznych przepisów prawa administracyjnego regulujących problematykę prawa międzyczasowego należałoby sformułować pewne uogólnienia dotyczące sposobu obowiązywania norm prawa administracyjnego w czasie, podobnie jak ma to miejsce w innych gałęziach prawa. W zakresie zdarzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania zagadnienia te na tle nie są istotne, że nowa ustawa stanowi kontynuację unormowań poprzednich (patrz art. 44 i art. 45 oraz art. 71 poprzedniej ustawy).
W nin. sprawie, jak zaznaczono na wstępie, o treści wyroku decydowały uchybienia procesowe organów, co nie pozwala na dalsze rozwijanie tego wątku materialnoprawnego. Przy dokonywaniu ustaleń organy pominęły treść pism Związku Hodowców Gołębi z dnia [...]r. i z dnia [...]r. na temat korzystania przez skarżącego z gołębnika od [...]r. oraz o stosowaniu przez niego specjalnych dodatków do karmy, wyłączających szkodliwe oddziaływanie odchodów gołębi. Kolejno organy nie rozważyły treści decyzji o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego z dnia [...]r. wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym, z których wynika oddanie w najem oprócz lokalu także sześciu pomieszczeń przynależnych, w tym, jak twierdził skarżący także gołębnika. Przy dokonywaniu w [...]r. sprzedaży skarżącym zajmowanego przez nich lokalu – domu w zabudowie szeregowej, jak wynika z treści wyceny szacunkowej i aktu notarialnego, opisane w przydziale pomieszczenia przynależne nie były przedmiotem wyceny oraz elementem opisu sprzedawanego budynku.
Akta sprawy nie tylko nie zawierały zatem żadnego dowodu mogącego służyć do wykazania, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, ale ponadto zawierały nie rozważone w uzasadnieniu decyzji dowody mogące świadczyć wprost o niedokonaniu przez nich zmiany sposobu użytkowania gołębnika.
Zaskarżona decyzja wydana została zatem z istotnym naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś całkowite pominięcie rozważenia obrony skarżących godziło w zasady wynikające z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.