Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr XXIX/168/2017 Rady Gminy Borów z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Mańczyce, żądając stwierdzenia nieważności § 11 pkt 2 tej uchwały we fragmencie "budowlanych" oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił Radzie Gminy Borów podjęcie § 11 pkt 2 ww. uchwały we fragmencie "budowlanych" z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), polegającym na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości poprzez odniesienie się do pojęcia "działki budowlanej" zamiast pojęcia "działki".
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Standardy regulowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie zostały ustalone w § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia. W rozporządzeniu określono, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
Natomiast w § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały postanowiono: "minimalne szerokości frontów działek budowlanych dla poszczególnych terenów jednostek elementarnych ustala się na: (...);". Zatem regulacje zawarte w zaskarżonym fragmencie uchwały nie odnoszą się do działek, lecz działek budowlanych. Nie są to jednak pojęcia tożsame. Działka budowlana została zdefiniowana w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z tą definicją jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
Z kolei definicja działki gruntu została ustalona w art. 4 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Zgodnie z tą definicją jest to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej.
Z powyższego wynika, że ustalając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, organ stanowiący gminy zobligowany był określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych. Tymczasem § 11 pkt 2 uchwały Rady Gminy Borów odnosi się właśnie do działek budowlanych. W związku z powyższym, konieczne jest stwierdzenie nieważności § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie "budowlanych".
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o zawieszenie postępowania sądowego w celu umożliwienia Radzie Gminy Borów uwzględnienia skargi.
Pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie wyraża zgody na zawieszenie postępowania sądowego. Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w celu umożliwienia Radzie Gminy Borów uchwalenia zmiany zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Zatem ewentualna zmiana zaskarżonej uchwały wywołałaby skutek dopiero z dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę. Czym innym jest jednak derogacja uchwały w trybie przyjęcia nowej uchwały (wówczas akt prawny "stary" traci moc z dniem wskazanym w akcie prawnym "nowym" – skutek ex nunc), a czym innym stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, które w sposób zupełny usuwa dany akt prawy z obrotu, tak jakby nie został podjęty (skutek ex tunc).
Z tych względów Sąd uznał, że ewentualne przyjęcie uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę przez Radę Gminy Borów pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia.
Przechodząc dalej Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć jednak należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody Dolnośląskiego wobec zaskarżonej uchwały wskazać należy, że art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy jest zobowiązana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zasady te, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
Wobec tego Sąd stwierdził, że w § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Borów określiła wskaźniki i parametry działek powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz pod zabudowę usługową i tereny aktywności gospodarczej i pozostałych terenów nierolniczych i nieleśnych. Rada wskazała, jaka ma być minimalna szerokość frontu działki budowlanej na poszczególnych terenach. W tym zakresie Rada Gminy Borów podejmując § 11 pkt 2 uchwały we fragmencie "budowlanych" dopuściła się istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia. Z analizy wskazanych przepisów prawa wynika bowiem, że Rada Gminy nie była uprawniona do tego, by ograniczyć się do podania minimalnej powierzchni działek budowlanych, bowiem ustalając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, organ stanowiący gminy zobligowany był określić szerokość frontu i minimalnej powierzchni działek w ogólności, a nie tylko działek budowlanych.
Ewentualne scalenie i podział nieruchomości obejmować może w realiach niniejszej sprawy nie tylko nieruchomości przeznaczone pod zabudowę (działki budowlane), a więc Rada Gminy określając minimalną powierzchnię działek tylko dla działek budowlanych w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego w zakresie wskazanego w sentencji wyroku fragmentu uchwały.
Biorąc zatem pod uwagę zasadność zarzutów skarżącego odnośnie do omawianej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w pkt I sentencji.
Natomiast w pkt II sentencji o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.