Uzasadnienie
Skarżący jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g.
Dz. U. z 2013 r., poz. 594) wniósł o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 ust. 1 pkt 9 we fragmencie,,w uzgodnieniu z jej gestorem", § 8 ust. 1 pkt 12 we fragmentach "i za zgodą zarządcy rowu" oraz "(w uzgodnieniu z zarządcą tych urządzeń)", § 8 ust. 5 we fragmencie "szerokość stref i sposób ich zagospodarowania podlega uzgodnieniu z zarządcą sieci", § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 4 we fragmencie "na terenach stanowisk archeologicznych prowadzenie działalności inwestycyjnej związanej z wykonywaniem prac ziemnych wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków", § 9 ust. 5 we fragmencie "Na tym terenie wszelkie ewentualne prace budowlane należy uzgadniać z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz prowadzić za pozwoleniem na prace archeologiczne i wykopaliskowe", § 10 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 8, § 18 ust. 4 we fragmencie "w porozumieniu z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej oraz D. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych", § 23, § 26 ust. 1 pkt 4 we fragmencie "zgodnie z warunkami podanymi przez zarządzającego siecią", § 26 ust. 1 pkt 6 we fragmencie "po uprzednim uzyskaniu zgody właściciela/władającego terenem", § 26 ust. 1 pkt 9, § 26 ust. 1 pkt 14 we fragmencie "za zgodą właścicieli i w porozumieniu z zarządcą sieci Koncernu Energetycznego GRUPA TAURON S.A. w L. – zgodnie z zaprojekowaną trasą kabli", § 26 ust. 1 pkt 15 we fragmencie "określone przez zarządzającego siecią", § 26 ust. 1 pkt 16, § 26 ust. 1 pkt 24 we fragmencie "za zgodą i na warunkach ustalonych przez właściwego zarządcę drogi" oraz § 26 ust. 1 pkt 26 we fragmencie "za zgodą i na warunkach ustalonych przez gestora sieci, na koszt i staraniem inwestora".
W ocenie skarżącego wskazane ustalenia planu miejscowego kolejno naruszają przepisy art. 15 ust. 10 pkt 10 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w związku z § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) i art. 19 tej ustawy, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193), art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporzadzenia planistycznego oraz art. 93 w związku z art. 95 u.g.n. (obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 518), art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9a tego rozporządzenia – w nawiązaniu do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność skargi. Wskazał ponadto, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 254/13 tut. Sąd oddalił skargę na ten sam plan miejscowy, zaś skarga kasacyjna oczekuje na rozpoznanie przez sąd odwoławczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wymaga na wstępie wskazania, że stan zawisłości sprawy sygn. II SA/Wr 254/13 nie stwarzał przeszkody procesowej do rozpoznania skargi organu nadzoru na tę samą uchwałę w sprawie planu miejscowego. Wyrok w sprawie SA/Wr 254/13 zapadł na skutek skargi opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. i wniesionej przez osoby fizyczne, które twierdziły, że uchwała narusza ich interesy prawne. Sąd oddalił skargę po ustaleniu, że skarżący nie wykazali naruszenia tych interesów. W tej sytuacji Sąd nie przystąpił do kontroli legalności uchwały, a jedynie stwierdził brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi. W przypadku odmiennej oceny sądu odwoławczego na temat tej przesłanki nieuwzględnienia skargi, także i ten sąd nie będzie dokonywał kontroli legalności uchwały. Można wzmiankować, że nawet na tle przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. nie wyłącza się dopuszczalności skargi różnych podmiotów, a jedynie ogranicza niekiedy zakres okoliczności poddanych kontroli sądowej.
Oczywiście wymóg posiadania interesu i wykazania jego naruszenia nie odnosi się do organu nadzoru. W sprawie ze skargi organu sąd przystępuje bezpośrednio do kontroli legalności uchwały, będąc przy tym związany zakresem zarzutów i wniosków skargi (na ten temat szerzej w wyroku II SA/Wr 714/12 lub 57/13 z przywołaniem wyroku SA/Wr 258/93 OSP 1995 z. 3 poz. 52, uchwały OPS 12/96 ONSA 1997 z. 3 poz. 104 i wyroku II SA/Kr 1161/06). W postępowaniu tym wyłączony jest udział innych podmiotów poza skarżącym organem nadzoru i radą gminy (patrz wyrok OSK 607/04 oraz postanowienia II OZ 623/10, 889/10, 847/11, 596/12 i orzecznictwo z nimi powiązane).
W nin. sprawie istotne było zbadanie, czy konkretnie wskazane przepisy lub fragmenty przepisów zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, czyli materialnoprawnych podstaw uchwalonych ustaleń (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dla dokonania tej kontroli wystarczające było porównanie treści zaskarżonej uchwały z przepisami prawnymi regulującymi wymagany (art. 15 ust. 2 u.p.z.p., por. wyrok II SA/Wr 574/13) oraz dopuszczalny (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g.) zakres ustaleń planu miejscowego. Ustalenia sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g. – por. glosa T. Lewandowskiego do wyroku II GSK 357/11 w Lex, oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – por. wyroki II OSK 1670/11, 1778/08, 215/08). Można wzmiankować, że wyróżnia się dwie postaci tej sprzeczności, zatem niezgodność ze szczegółowymi postanowieniami przepisów upoważniających lub naruszenie tzw. władztwa planistycznego związane z niedochowaniem wymogu proporcjonalności przy ingerowaniu w prawo własności.
W ocenie Sądu trafnie obie strony w sposób zgodny twierdziły, że uchwała w zaskarżonym zakresie narusza zasady sporządzania planu miejscowego i dlatego w tej części jest nieważna.
Zaskarżone fragmenty przepisów § 8 ust. 1 pkt 9 i 12, ust. 5, § 18 ust. 4, § 26 ust. 1 pkt 4, 6, 9, 14, 15, 16, 24 i 26 uchwały naruszają art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p w związku z § 4 pkt 9a rozporządzenia planistycznego, bowiem uzależniają realizację przyjętych w tych przepisach ustaleń od dokonania uzgodnień lub działania w porozumieniu czy uzyskania warunków lub zgody ze strony zarządców określonych urządzeń lub sieci albo właścicieli danych terenów. W ten sposób organ nie realizował upoważnienia ustawowego do określenia zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, skoro powinien stanowić nakazy stanowczo regulujące powinności adresatów. O ile powstanie uprawnienia do podjęcia pewnych czynności lub uzyskania pewnych świadczeń wymaga działania w porozumieniu z innymi podmiotami (organami, jednostkami organizacyjnymi), to istnienie tego wymogu wynika z regulacji zawartych w ustawach.
Powtarzając treść tych wymogów w akcie prawa miejscowego organ działał bez upoważnienia ustawowego, wprowadził regulacje zbędne lub mogące budzić wątpliwości interpretacyjne, a przez to ponadto naruszył Zasady Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. Dz. U. Nr 100, poz. 908, § 142 ust. 2 i § 143 w związku z § 115, 118, § 133, § 135, § 137). Wystarczające dla doprowadzenia wymienionych przepisów uchwały do brzmienia zgodnego z prawem było stwierdzenie nieważności opisanych ich fragmentów.
W przepisach § 9 ust. 1, 2 i 4 uchwały organ przewidział wymóg uzgodnienia projektów budowlanych w WKZ, prowadzenia prac ziemnych pod nadzorem archeologiczno – konserwatorskim, uzyskania pozwolenia WKZ na prace ziemne w rejonie stanowisk archeologicznych, przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych. W § 9 ust. 5 również przewidziano wymóg uzyskania uzgodnienia lub pozwolenia WKZ na prace budowlane, archeologiczne i wykopaliskowe w odniesieniu do obiektów zabytkowych oraz zakaz działań inwestycyjnych niezwiązanych z konserwacją i rewaloryzacją zabytkowego terenu. Jak trafnie wskazano w skardze, z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 pkt 4 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika kompetencja organu do regulowania zagadnień obejmujących kompetencje organów ochrony zabytków, w tym zagadnienia współdziałania z tymi organami, zaś przesłanki uzyskania pozwolenia WKZ uregulowane są wyczerpująco w art. 36 tej ustawy.
Niedozwolone są powtórzenia, a tym bardziej przeinaczenia brzmienia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego, o czym była już mowa. Skarżący trafnie również powołał jednolite orzecznictwo tut. Sądu omawiające naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wywołane ponownym, a przy tym wybiórczym lub zmienionym, uregulowaniem zadań i kompetencji organów ochrony zabytków (wyroki IV SA/Wr 636/10, II SA/Wr 215/12, ponadto patrz wyroki II SA/Wr 619/13, 479/11 lub 347/11, 318/11 w Lex), związane również na naruszeniem art. 39 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz § 115, § 116 i § 118 ZTP.
W § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały organ uregulował zagadnienie zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych w postaci elektrowni wiatrowych, częściowo powtarzając, a w części modyfikując dotyczące tych zagadnień przepisy ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy (Dz. U. z 2003 r., Nr 130, poz. 1193), przede wszystkim przewidując określone nakazy dla elektrowni o wysokości ponad 100 m, podczas gdy przepisy ustawowe przewidują pewne obowiązki w odniesieniu ponadto do obiektów budowlanych o wysokości 100m oraz 50m i wyższej. W odniesieniu do tego naruszenia aktualne są zastrzeżenia ogólne wyrażone powyżej wobec wcześniej omówionych przepisów uchwały.
Według § 11 ust. 8 uchwały "W ramach ustalonych terenów EW dopuszcza się wydzielenie działki budowlanej obejmującej utwardzony plan i fundament elektrowni wiatrowej". Przepis § 23 uchwały stanowi zaś "Obowiązujące zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości 1. możliwość wtórnych podziałów geodezyjnych związanych z zagospodarowaniem ustalonym w planie, 2. dopuszczalne wydzielenie działek związanych z elektrowniami wiatrowymi a) maksymalna wielkość nowo wydzielonej działki wynosi 4000 m², a w przypadku określonym w § 11 ust. 5 wynosi 4200 m², 3. dopuszczalne wydzielenia geodezyjne pod niezbędną infrastrukturę, w tym minimalna szerokość pasa drogowego dróg eksploatacyjnych 5,0 m. Proponowane linie podziału terenu przedstawia rysunek planu". Tymczasem zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia planistycznego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
Zaskarżone tutaj przepisy uchwały w żaden sposób nie odnoszą się do scalania i podziału nieruchomości. Jak trafnie przypomniał skarżący, istnieją dwie różne instytucje prawne (tj. grupy przepisów prawnych regulujących określoną problematykę), a mianowicie instytucja podziałów nieruchomości (art. 92-100 u.g.n. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz scalania i podziału nieruchomości (art. 101-108 u.g.n.). O podziale orzeka w formie decyzji organ wykonawczy gminy lub sąd po zasięgnięciu opinii tego organu (ustawa przewiduje ponadto udział innych organów w procedurze podziałowej), przy czym dokonanie podziału nie jest uzależnione od istnienia planu miejscowego lub zawarcia w planie miejscowym w ograniczonym ustawowo zakresie fakultatywnych ustaleń (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). Czym innym jest ponowny podział nieruchomości na działki gruntu w wyniku uprzedniego scalenia nieruchomości. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości są obowiązkowym składnikiem planu miejscowego (art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1 u.g.n.), przy czym o przystąpieniu do scalania i podziału decyduje rada gminy w drodze uchwały z urzędu albo na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości (art. 102 ust. 2, 3 i 4 u.g.n., por. wyroki II SA/Wr 582/12 i 873/11 dot. relacji między art. 15 ust. 2 pkt 8 a art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.).
Skoro omawiane przepisy uchwały w istocie regulują zasady podziału nieruchomości, to zostały podjęte z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (szerzej na ten temat w wyrokach II SA/Wr 885/12, 763/12, 920/11 i 719/11).
Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.