Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś. działając na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał E. i I. Z. wykonanie do [...] r. czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko znajdującego się na terenie ich posesji w miejscowości T. zbiornika na ciekłe nieczystości płynne poprzez uszczelnienie tego zbiornika i wylanie na jego dnie płyty betonowej uniemożliwiającej przenikanie zawartości do gruntu.
Uzasadniając orzeczenie organ wyjaśnił m.in., że w dniu [...] r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko zbiornika na ciekłe odpady komunalne, znajdującego się na terenie nieruchomości nr [...] miejscowości T., będącej własnością E. i I. Z. W toku postępowania dwukrotnie tj. w dniu [...] r. i w dniu [...] r. przeprowadzono oględziny posesji i przedmiotowego zbiornika, podczas których stwierdzono, że jest to dwukomorowy zbiornik z kręgów betonowych, przeznaczony na ciekłe odpady komunalne, komory zbiornika połączone są ze sobą rurą przelewową, dno zbiornika wyłożone jest gliną, a ścieki z jednej komory zbiornika do drugiej przepływają zarówno przez rurę przelewową, jak i przez szczeliny powstałe na styku kręgów, z których zbiornik ten jest zbudowany. Nie stwierdzono natomiast wykonania rury odpływowej ze zbiornika ani połączenia zbiornika ze znajdującą się w jego pobliżu studnią.
Organ orzekający podał też, że w dniu pierwszych oględzin współwłaścicielka nieruchomości przedstawiła rachunki za wywóz ścieków z przedmiotowego zbiornika wystawione przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Ś. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w celu kompleksowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zwrócono się w dniu [...] r. i w dniu [...] r. /odpowiednimi pismami/ do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o ustosunkowanie się do kwestii rozwiązań technicznych zastosowanych przy budowie przedmiotowego zbiornika, jego stanu i sposobu użytkowania.
W odpowiedzi powiatowy organ nadzoru budowlanego poinformował, że nie znajduje przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Ponadto w uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, nieruchomości nie przyłączone do kanalizacji komunalnej wyposażone muszą być w bezodpływowy zbiornik na ciekłe odpady komunalne /tzn. wykonany i użytkowany w sposób zapewniający brak przenikania jego zawartości do ziemi/ lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.
Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł Z. P., który zarzucił, że wykonanie wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu robót budowlanych nie zagwarantuje szczelności komór zbiornika oraz, że przedmiotowa sprawa powinna być oceniana nie tylko w odniesieniu do ustawy – Prawo ochrony środowiska, ale również do warunków określonych przez dostawcę wody – Zakład Gospodarki Komunalnej w Ś. Ponadto w odwołaniu Z. P. wniósł – powołując się na art. 75, 77, 78 kpa – o sprawdzenie studni przy budynku nr [...] w T. oraz przeznaczenia "studni" i zbiornika znajdujących się przy zbiorniku na nieczystości płynne, a także ilości zużytej wody z ilością wywiezionych ścieków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepis art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska – wcześniej powoływanej – stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko.
Pod pojęciem "urządzenie", zgodnie z przepisem art. 3 pkt 42 ustawy należy rozumieć niestacjonarne urządzenia techniczne, w tym środki transportu. Instalacją zaś w myśl przepisu art. 3 pkt 6 ustawy są: a) stacjonarne urządzenia techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) obiekty budowlane niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Przy czym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ jest a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość teczniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.
Natomiast urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące – oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Kolegium wyjaśniło następnie, że z przywołanych przepisów wynika bezspornie, iż zbiorniki na nieczystości ciekłe, tzw. "szamba bezodpływowe" jako urządzenie techniczne służące gromadzeniu ścieków są integralnie związane z obiektem budowlanym /budynkiem mieszkalnym/ i w związku z tym stanowią urządzenie budowlane, będące częścią budynku mieszkalnego. Tym samym urządzenia tego nie można zaliczyć do instalacji i urządzeń, o których mowa w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska. To oznacza, że ocena stanu technicznego urządzenia budowlanego nie należy do organów ochrony środowiska. Kompetencje należą – zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, który w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części /art. 62, ust. 3 ustawy – Prawo budowlane/, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska – nakazuje przeprowadzenie w każdym terminie kontroli, o których mowa w ust. 1 wskazanego przepisu, a także zażądać ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że wobec okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu postępowanie prowadzone przez organ ochrony środowiska w sprawie oceny stanu technicznego części obiektu budowlanego należy uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa i podlegające umorzeniu.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował Z. P. poprzez skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu.
W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie organu I instancji, niezgodność z ustawą z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach – wg stanu na dzień 1 października 2001r. – w tym przede wszystkim z jej art. 5 pkt 6.
Wskazał też w uzasadnieniu skargi, że z pism skierowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do Urzędu Miasta i Gminy Ś. w dniach [...] r. i [...] r. jednoznacznie wynika, że negatywne oddziaływanie zbiornika na środowisko winno być rozpatrzone przez właściwy organ ochrony środowiska tj. Burmistrza Miasta i Gminy Ś. Skarżący podniósł przy tym w uzasadnieniu skargi, że decyzja wydana w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wskazuje, że komory zbiornika są nieszczelne.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i powtórzyło swoją argumentację przedstawioną uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w treści zawiadomienia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania określono ją jako sprawę negatywnego oddziaływania na środowisko znajdującego się na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości T. zbiornika na ciekłe odpady komunalne /tj. na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska/.
Istotne przy tym jest, że treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego niejako wyznacza dwa z zasadniczych elementów administracyjnego stosunku prawnego, a mianowicie przedmiot sprawy i właściwy w sprawie organ, czyli organ uprawniony do podejmowania czynności procesowych w sprawie, w tym czynności orzeczniczych. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjne i do jej załatwienia w sposób przewidziany w art. 104 kpa podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności, zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Dla prawidłowego zrealizowania tej zasady wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył – poprzez odpowiednie zapisy normatywne – gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania.
W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.
Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa, powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa.
Akta sprawy wskazują, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie nie były podejmowanie w sposób prawidłowy.
Zważyć przede wszystkim należy, że z dokumentów znajdujących się w materiale sprawy nie wynika, aby organy orzekające w tej sprawie podjęły czynności, na podstawie których można stwierdzić w sposób wymagany prawem i nie budzący wątpliwości, że zbiornik na ciekłe odpady komunalne usytuowany na posesji nr [...] w T., w sposób negatywny oddziaływuje na środowisko.
Brak jest w aktach sprawy np. wyników analizy składu chemicznego gleby wokół zbiornika, czy wody pitnej w pobliskiej studni albo wyników innych badań tych elementów środowiska, na które ewentualnie mógłby oddziaływać przedmiotowy zbiornik.
W ocenie Sądu dopiero takie ustalenia uprawniają do zastosowania w sprawie przepisu art. 363 powoływanej ustawy - Prawo ochrony środowiska.
W tym kontekście należy też wyjaśnić, że ze względu na przedmiot spawy ocenę istotnych jej okoliczności należało – jak prawidłowo dokonał tego organ I instancji – prowadzić w odniesieniu do przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, natomiast nie mogła być w tej sprawie zastosowana jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia – jak sugeruje to skarżący – ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach /Dz.U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm./. Regulacje w niej zawarte mogą być wykorzystane, ale w odrębnym, odpowiednio wszczętym postępowaniu, w sprawie, której przedmiot będzie odpowiadał sytuacji normowanej tą ustawą.
Nie można też było w tej sprawie uwzględnić ewentualnej niezgodności z umową o dostarczanie wody i odbiór ścieków. Natomiast przyjęcie jako podstawy prawnej przy orzekaniu ustawy – Prawo ochrony środowiska oznacza, że organ rozstrzygający może posługiwać się tylko tymi środkami, które ustawodawca w ramach nadanej kompetencji przyznał mu do dyspozycji jako organowi administracji do spraw ochrony środowiska. Zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 363 wskazywanej ustawy pozwala na nakazanie określonej osobie wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji lub urządzenia, które eksploatuje. Zdaniem Sądu organ ochrony środowiska nie może jednak w granicach określonych treścią tego przepisu wykorzystywać możliwości ingerowania w sferę prawną podmiotu, stworzonych przez ustawę normującą zupełnie inną sferę administracji publicznej i określającą odrębny krąg organów uprawnionych do jej stosowania.
Przeciwko temu przemawiają względy ustrojowe i systemowe. W obowiązującym porządku prawnym niemożliwa jest bowiem sytuacja, w której prawo do orzekania w tym samym przedmiocie i na podstawie tego samego przepisu prawa materialnego byłoby przyznane dwóm organom o różnej właściwości rzeczowej i różnym statusie ustrojowym.
Mając to na względzie należy uznać rację organu odwoławczego, twierdzącego, że działający jako organ ochrony środowiska Burmistrz Miasta i Gminy Ś. nie mógł orzec o czynnościach w zakresie których właściwy jest organ nadzoru budowlanego.
Zważyć przy tym trzeba, że – wbrew twierdzeniu organu II instancji – postępowanie nie dotyczyło oceny stanu technicznego części obiektu budowlanego, ale negatywnego oddziaływania na środowisko zbiornika na odpady ciekłe znajdującego się na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości T., stanowiącej współwłasność E. i I. Z., co sprawia, że umorzenie postępowania w sprawie należy bezwzględnie – na tym jego etapie – uznać za przedwczesne. Ponadto – w ocenie Sądu – nie można w tej sprawie w tak kategoryczny sposób jak czyni to organ odwoławczy, wyeliminować możliwości zastosowania w sprawie art. 363 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, bowiem rozważenia wymaga w warunkach tej sprawy określenie zawarte w art. 3 pkt 6 lit. c tej ustawy.
Sąd nie kwestionuje także – w zależności od ustaleń – możliwości zastosowania w sprawie art. 65 § 1 kpa, albo skierowania do właściwego organu nadzoru budowlanego sygnalizacji ze wskazaniem na konieczność wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie ustawy – Prawo budowlane.
Niezależnie od tego – zdaniem Sądu – prowadząc postępowanie w granicach określonych ustawą – Prawo ochrony środowiska, organy właściwe w sprawie powinny dokonać oceny zasadności przyznania Z. P. przymiotu strony takiego postępowania i w tym zakresie rozważyć z czego wynika w takim postępowaniu interes prawny skarżącego, uwzględniając to, że jego istota nie jest tożsama z interesem faktycznym.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, mającymi wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji.
Rozpoznając sprawę ponownie właściwe organy powinny wziąć pod uwagę przedstawione poprzednio wskazania Sądu i wydać orzeczenie uwzględniając przy tej czynności aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w sprawie.