Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. S. rozebrać samowolnie wybudowany na posesji nr A mapa [...] w B. nr [...] budynek gospodarczy oraz altanę i uporządkować teren po rozbiórce. W uzasadnieniu wskazał, że na działce wybudowany został budynek gospodarczy użytkowany jako magazyn sprzętu ogrodniczego o wymiarach 3,80 (3,70 m, parterowy, wykonany z elementów ogrodzeniowych żelbetonowych. Konstrukcja dachu z rur stalowych i łat drewnianych, pokrycie dachowe z blachy ocynkowanej falistej oraz altana drewniana parterowa o wymiarach 3,80 (3,20 m o ścianach ażurowych, konstrukcji ryglowej, wypełnienie listwami drewnianymi. Dach drewniany kryty płytami onduline. Budowa została zakończona w 2001 r., a rozpoczęta została bez uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
W odwołaniu J. S. zarzucił, iż w budynku przechowuje narzędzia i karmę dla zwierząt, a ponadto nie jest on uciążliwy dla sąsiadów, nie przesłania światła, gdyż jest nieznacznej wysokości 2,2 m i dodatkowo przesłania widok do okienka budynku gospodarczego sąsiada, które jest cały czas otwarte i wydostają się przez nie nieprzyjemne zapachy, kurz oraz hałas ze śrutownika. Altanka również nie przesłania światła, nie jest związana na stała z gruntem. Podniósł, iż jest emerytem, nie ma siły rozbierać i budować, a budynki te są mu bardzo potrzebne.
Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał przepisy art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1, podając, że altana nie może być zakwalifikowana do obiektów zwolnionych z pozwolenia na budowę, gdyż obiekt ten nie jest zrealizowany na działce położonej na terenie pracowniczych ogrodów działkowych. Natomiast budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej zabudowy do 35m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m nie wymaga pozwolenia na budowę, wymaga jednak zgłoszenia. Prowadzenie robot budowlanych przy realizacji altany i budynku gospodarczego bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia czy też zgłoszenia stanowi samowole budowlaną, co zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania jego rozbiórki, bez możliwości legalizacji samowoli budowlanej i z tego względu rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej jest prawidłowe.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. S., wywodząc, że wykonane budynki są obiektami tymczasowymi, nie są związane trwale z gruntem, są wykonane z elementów rozbieralnych-prefabrykowanych. Budynki miały być przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie prowadzonej przebudowy budynku mieszkalnego, przy czym jeden z nich miał służyć do przechowywania narzędzi budowlanych, a drugi do spożywania posiłków oraz odpoczynku dla robotników. Po wykonaniu prac budynki miały być przeznaczone do rozbiórki, natomiast ich wcześniejsze wykonanie przed rozpoczęciem remontu domu wynikało z konieczności rozłożenia kosztów. Ponadto kształt działki nie pozwala na wjechanie i ustawienie barakowozów.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podając dodatkowo, że istnienie obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych jest związane z procedurą rozpoczęcia budowy, która przez skarżącego nie została jeszcze wszczęta, nie może być mowy o terenie budowy.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu podał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uporządkowania terenu nie znajduje co prawda oparcia w art. 48 Prawa budowlanego, jednak wnosił o nie stwierdzanie nieważności z tego powodu, argumentując, że porządkowanie terenu po rozbiórce jest ogólną zasadą prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi) (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1996 r. str. 297).
Ponadto stosownie do art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.
Zakreślone ustawowo granice kryterium legalności nie pozwalają na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej przez właściwy organ decyzji administracyjnej w świetle zasad sprawiedliwości społecznej.
W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji.
Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że rozpatrywana decyzja w części dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, należy podkreślić, że wśród niezbędnych (obowiązkowych) elementów każdej decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jest rozstrzygnięcie, zawarte w sentencji decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.
W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawierało nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oraz altany i uporządkowania terenu. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy tę decyzję, a zatem, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, uznał, że nałożone w jej sentencji nakazy: rozbiórki i uporządkowania terenu są prawidłowe.
W związku z tym stwierdzić przyjdzie, iż przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Zgodnie z art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Taka redakcja przepisu zakreśla wyraźnie granice rozstrzygnięcia organu, ograniczając jego uprawnienie wyłącznie do nałożenia określonego w nim obowiązku. Formułowanie zatem w sentencji decyzji, wydanej w trybie art. 48 ustawy, nakazów innych niż wskazany w tym przepisie, stanowi nie tylko naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, ale w ocenie Sądu przesądza o tym, że decyzja w części określającej taki nakaz wydana została bez podstawy prawnej, a to stanowi, że zgodnie z dyspozycją wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja taka w tej części jest nieważna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1998 r. IV SA 1287/96, System Informacji Prawnej LEX nr 43247).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy uznać należało, że brak było podstaw prawnych do nałożenia przez organy nakazu uporządkowania terenu po rozbiórce. Skoro nakaz taki nie wynika z przepisów prawa, zatem na taką ocenę nie mogą mieć wpływu podnoszone argumenty natury celowościowej, że uporządkowanie terenu po rozbiórce jest zasadą procesu budowlanego. Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji tej części w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak samo należało w oparciu o art. 135 powyższej ustawy stwierdzić nieważność decyzji organu pierwszej instancji w tej części.
Oceniając nadal zaskarżoną decyzję wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy. W przepisie art. 29 ustawy wymienione zostały wyjątki od powyższej zasady, poprzez enumeratywne wyliczenie rodzajów budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 30 ust. 1 ustawy, określający rodzaje budów i robót budowlanych, których prowadzenie wymaga - w miejsce pozwolenia na budowę - zgłoszenia właściwemu organowi. Należą do nich m.in. obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną, obiekty budowlane piętrzące wodę i upustowe, obiekty małej architektury, tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast do wykonywania tych robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.
Z przedstawionego uregulowania wynika, że pozostałe obiekty i roboty budowlane wymienione w art. 29 ustawy nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Należą do nich m.in. altany i obiekty gospodarcze realizowane na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy.
Natomiast w razie budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, przytoczony wyżej przepis art. 48 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Tym samym ustawa nie uprawnia organu orzekającego rozbiórkę do badania wystąpienia innych przesłanek np. przyczyn zaistnienia braku wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, stanu zaawansowania budowy. Jedyny dopuszczalny wyjątek zawarty został w art. 49 ust. 1 ustawy, warunkujący uniknięcie rozbiórki obiektu upływem czasu od zakończenia jego budowy (5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak pozwolenia na budowę jest w tej sytuacji sanowany uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego, w oparciu o przeprowadzone w dniu 3 października 2003 r. oględziny, stwierdziły, że inwestor wybudował bez pozwolenia oraz zgłoszenia murowany budynek gospodarczy i altanę drewnianą. Prawidłowo oceniły przy tym, że skarżącego nie dotyczył wynikający z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy brak wymagania pozwolenia na budowę dla budowy altan i obiektów gospodarczych, gdyż użytkowana przez niego działka gruntu nie jest położona na terenie pracowniczego ogrodu działkowego, natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m2, wymagała zgłoszenia. Pomiędzy stronami bezspornym jest, że inwestor nie występował o pozwolenie na budowę drewnianej altany, nie dokonał również zgłoszenia budowy budynku gospodarczego.
W związku z tym – wobec stwierdzenia niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi - obligatoryjne było zastosowanie przepisu art. 48 ustawy, tj. wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie tego przepisu wyeliminowany został tzw. luz decyzyjny, co oznacza zakaz podejmowania przez organ działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej w razie stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego każdy rodzaj samowoli budowlanej dotyczący obiektów, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jest przedmiotem regulacji art. 48 a nie art. 50 - 51 nowego prawa budowlanego (por. uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA nr 1 z 1998 r., poz. 3, Eugeniusz Mzyk "Orzecznictwo sądowo-administracyjne w sprawach budowlanych", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, nr 1 z 1998 r. str. 34 - 35).
Na marginesie dodać należy, że przepis powyższy był dwukrotnie przedmiotem badania ze strony Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 12 stycznia 1999 r., nr P 2/98 (OTK z 1999 r., nr 1 poz.
- 2) oraz z dnia 26 marca 2002 r., nr SK 2/02 (OTK-A z 2002 r., nr 2, poz.
- 15) nie dopatrzył się - w jakimkolwiek zakresie - niezgodności restrykcyjnych unormowań zawartych w tej regulacji z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 3, poz. 30).
Odnosząc powyższy wywód do występującego w sprawie stanu faktycznego oraz treści zarzutów skargi stwierdzić należało, iż w stanowisku organów nadzoru budowlanego nie sposób dopatrzyć się jakiejkolwiek wadliwości.
Organy w sposób prawidłowy ustaliły rodzaj wzniesionych obiektów i okres, w jakim zostały wybudowane. Nie jest też sporne między stronami, iż skarżący nie uzyskał przed rozpoczęciem budowy stosownego pozwolenia budowlanego ani nie dokonał zgłoszenia do właściwego organu. Wyniki oględzin zostały utrwalone na piśmie, a strony zostały w sposób prawidłowy zawiadomione o terminie wizji i wzięły w niej udział. Protokół z oględzin został podpisany przez wszystkie osoby biorące w nich udział, w tym także przez skarżącego J. S. Do protokołu nie wniesiono jakichkolwiek zastrzeżeń.
Argumentacja zawarta w skardze, jakoby wzniesione obiekty miały charakter tymczasowy i jeden z nich stanowił magazyn materiałów budowlanych na czas planowanego remontu istniejącego budynku mieszkalnego, natomiast drugi służył jako pomieszczenie do spożywania posiłków przez robotników w czasie tego remontu, nie znajduje oparcia w materiałach sprawy, a w szczególności w przywołanym protokole kontroli z dnia 3 października 2002 r., z którego w sposób jednoznaczny wynika, że budynek gospodarczy jest użytkowany jako magazyn sprzętu ogrodniczego. Z treści skargi wynika ponadto, że skarżący jest dopiero na etapie sporządzania dokumentacji budowlanej przebudowy budynku.
W związku z tym należy wskazać, iż zgodnie z poglądem wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie budowy uzyskują taki charakter najwcześniej z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2002 r. II SA/Łd 1403/98 – niepublik.).
Z przedstawionych względów bez znaczenia w tej sytuacji jest również z jakich materiałów zbudowano kwestionowane obiekty oraz sposób ich połączenia z gruntem oraz fakt, że nie stanowi zagrożeń czy utrudnień dla sąsiedniej nieruchomości.
W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, wykazała, że zaskarżona decyzja ostateczna, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki, nie narusza przepisów prawa ani w zakresie podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego jak i wymaganych w tym zakresie zasad postępowania administracyjnego i w związku z tym na podstawie 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach w punkcie 4 wyroku orzeczono w oparciu o przepis art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).