Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił skarżącą i właściciela sąsiedniej działki R. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania ścian zewnętrznych między budynkiem mieszkalnym a murem ogrodzeniowym, bez stosownych pozwoleń oraz uzgodnień. Według protokołu kontroli z dnia [...] r. na działce skarżącej wykonano budynek gospodarczy, przy czym jego piwnice wykonano w [...] r., zaś dach w [...] r., wcześniej wykonano ogrodzenie z pustaków. Decyzją z dnia [...] r. organ umorzył postępowanie, gdyż skarżąca kilkakrotnie składała wniosek o pozwolenie na budowę, zaś brak odpowiedzi właściwego organu uzasadniał ocenę, że nastąpiło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, bez sprzeciwu właściwego organu. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według oceny organu odwoławczego, skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, skoro dobudowała budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę ścian zewnętrznych pomiędzy budynkiem mieszkalnym a murem ogrodzeniowym.
W odwołaniu od tej decyzji uczestnik postępowania zarzucił, że skarżąca wybudowała budynek gospodarczy, nie zaś ściany. Skarżąca w odwołaniu twierdziła, że dobudowała ściany do istniejącego ogrodzenia, położonego na działce stanowiącej jej własność, o czym informowała właściwe organy, zaś kwestę zgody sąsiada regulowała zawarta z nim w [...] r. umowa. Granicę naruszył sąsiad budując na jej działce mur ogrodzeniowy. Powierzchnia budynku nie przekracza 30 m2. O zamiarze położenia dachu nad wybudowanym ogrodzeniem i ścianami skarżąca również zgłosiła i nie otrzymała sprzeciwu właściwego organu.
Organ odwoławczy w uzupełnieniu zgromadzonego w sprawie materiału uzyskał oświadczenie uczestnika postępowania, że nie wyrażał i nie wyraża nadal zgody na wybudowanie budynku w części na jego działce oraz operat geodezyjny działek z dnia [...] r. związany z okazaniem granic, z zaznaczeniem ich przebiegu w części poprzez zaznaczony na szkicu "budynek w budowie".
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie ar. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i nakazał skarżącej "rozbiórkę obiektu budowlanego dobudowanego do budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w B.". Według przytoczonych ustaleń było bezsporne, że skarżąca wybudowała budynek gospodarczy będący dobudową, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Stan faktyczny wyłącza możliwość procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 ust. 2 i n. prawa budowlanego i dlatego konieczne było zastosowanie sankcji z ust.
1. Inwestorka nie ma bowiem możliwości uzyskania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro budynek wybudowała częściowo na działce sąsiedniej nr [...], której właściciel nie wyraża na to zgody. Należało sformułować rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający tym ustaleniom.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podkreślała niezbędność wybudowanego budynku gospodarczego oraz swój zły stan majątkowy, a przede wszystkim legalność budowy. Skrząca wybudowała jedynie ścianę pomiędzy budynkiem mieszkalnym i ogrodzeniem oraz zadaszenie, bez naruszenia granicy z sąsiednią działką. Roboty te były kilkakrotnie zgłaszane do właściwego organu, który nie wydał żadnej decyzji lub innego pisma dotyczącego wniosków skarżącej i ich uzupełnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Możność stosowania art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) wydaje się być w tym przepisie napisana z dostateczną precyzją (pewne problemy interpretacyjne mogą stwarzać przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b i ust. 3 pkt 1, poddane ocenie konstytucyjności na mocy pytania prawnego WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 597/05). Nakaz rozbiórki według tego przepisu powinien być wydany wobec obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak "z zastrzeżeniem ust. 2". W ust. 2 art. 48 prawa budowlanego przewidziano obowiązek organu rozważenia najpierw, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Dopiero wówczas, gdy organ zgromadzi w aktach sprawy materiał dowodowy, uzasadniający jednoznaczne ustalenie, że budowa jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy techniczno-budowlane we wskazanym zakresie, może od razu, bezpośrednio stosować art. 48 ust. 1 wydając nakaz rozbiórki. Kolejny raz możliwość zastosowania tego przepisu pojawia się, zgodnie z art. 48 ust. 4 "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3". Inaczej mówiąc, organ nie jest uprawniony do nakazania rozbiórki bez rozważenia okoliczności przewidzianych w art. 48 ust. 2, bądź bez wydania postanowienia przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Nie jest dopuszczalne orzeczenie nakazu rozbiórki w przypadku nie przewidzianego przez ustawę dokonania przez organ oceny, że wydanie postanowienia byłoby niecelowe z uwagi na domniemaną przez organ niewykonalność obowiązków, możliwych do nałożenia na inwestora w postanowieniu.
Ustawa nie daje podstaw do dokonywania takiej oceny i stworzenia w ten sposób przez sam organ pozaustawowej podstawy do nakazania rozbiórki. W nin. sprawie organ ani nie badał okoliczności przewidzianych w art. 48 ust. 2, ani nie wydał omawianego postanowienia. Nie mógł więc legalnie wydać nakazu rozbiórki. Organ nie dokonał ponadto dostatecznych ustaleń lub ocen na temat legalności wybudowania określonych części dobudowanego budynku gospodarczego, jak piwnice lub mur ogrodzeniowy. W aktach sprawy znajduje się pismo właściwego organu z dnia [...] r. wyjaśniające skarżącej, w nawiązaniu do zgłoszenia zamiaru wybudowania ogrodzenia, że budowa ta nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Według protokołu kontroli z dnia [...] r. mur ten został wybudowany na terenie działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W piśmie z dnia [...] r. do właściwego organu skarżąca doprecyzowała wniosek, że nie dotyczył pozwolenia na budowę, lecz oznaczał zgłoszenie zamiaru dobudowania budynku gospodarczego. Kolejno skarżąca pismem z dnia [...] r. zgłosiła zamiar zadaszenia nad istniejącą piwnicą.
W protokole kontroli z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego stwierdził wykonanie tego zadaszenia. Wymagało dokładnych ustaleń i wyraźnych ocen organu, w jakich datach powstawały poszczególne części budynku, czy według obowiązujących w tych datach przepisów wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz jakie znaczenie miały wnioski składane przez skarżącą do Starosty, o ile zaś nie stanowiły zgłoszeń, to dlaczego organ ten nie wydał decyzji odmownych i jakie to zaniechanie z kolei miało znaczenie w nin. sprawie. O ile zaś organ ten miał zamiar pozostawić wnioski skarżącej o pozwolenie na budowę bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), chociaż dokonał wezwań do uzupełnienia podań pod rygorem wydania decyzji odmownej, to należało ustalić, czy pozostawienie to nastąpiło, czego nie wyjaśnia pismo z dnia [...] r. Ustalenia te i oceny będą wymagały uprzedniego dołączenia akt tych spraw. Niezależnie od powyższego, sama zaskarżona decyzja wywołuje pewne wątpliwości natury procesowej (art. 107 § 1 k.p.a.).
Rozstrzygnięcie tego organu pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji, skoro w rozstrzygnięciu pisze się o obiekcie budowlanym dobudowanym do budynku gospodarczego, gdy w uzasadnieniu jest to budynek gospodarczy dobudowany do budynku mieszkalnego, a ponadto w rozstrzygnięciu określa się jego położenie na działce nr [...], podczas gdy według uzasadnienia podstawowym motywem nakazania rozbiórki było jego usytuowanie części na działce nr [...]. Kwestia położenia obiektu jest sporna i nie wyjaśnia jej na niekorzyść skarżącej szkic z okazania granic. Być może skarżąca uzyska potwierdzenie położenia obiektu na swojej działce w postępowaniu rozgraniczeniowym lub w procesie przed sądem powszechnym, jednak o ile obecnie nie wolno było dokonywać oceny, czy skarżąca ma prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w każdym razie wykluczyć istnienia tego prawa nie można było. Oświadczenie inwestora w tej kwestii stanowi dokument podlegający ocenie organu w świetle zasady swobodnej oceny dowodów.
W interesie skarżącej byłoby zainicjowanie określonego postępowania potwierdzającego jej prawo, skoro samo jedynie jej oświadczenie może nie być uznane za wiarygodne. Aby jednak z kolei ustalenie organu pozostawało pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów, powinno być poprzedzone wszechstronnym rozważeniem wszelkich okoliczności. W dalszym postępowaniu mogą mieć ponadto znaczenie wątpliwości odnośnie konstytucyjności art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 p.s.a., a także art. 210 § 1 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.