Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że wniosek J.P. o ustalenie, że dokonana przez Starostę G. pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. Nr [...] aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej - w udziale 1/2 części - stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w G., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie 1 "N.", jako działki: nr 165/5 o powierzchni 0,0713 ha, nr 202 o powierzchni 0,5300 ha, nr 22/6 o powierzchni 0,0668 ha, nr 22/12 o powierzchni 2,6629 ha i nr 22/13 o powierzchni 1,1205 ha, jest nieuzasadniona, został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.
Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W uzasadnieniu organ wskazał, że opisane wyżej pismo z dnia 1 grudnia 2015 r. było dwukrotnie awizowane, tj. w dniu 4 grudnia 2015 r. oraz w dniu 14 grudnia 2015 r. (dowód: adnotacje doręczyciela na potwierdzeniu odbioru). Skutek doręczenia nastąpił z dniem 21 grudnia 2015 r., zatem 30-dniowy termin do wniesienia wniosku upłynął z dniem 21 stycznia 2016 r.. Wniosek J.P. kwestionujący aktualizację opłaty rocznej został sporządzony w dniu 25 stycznia 2016 r. i w tym samym dniu został nadany w placówce pocztowej (data stempla pocztowego).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że wnioskodawczyni uchybiła określonemu w art. 78 ust. 2 u.g.n. 30-dniowemu terminowi do złożenia wniosku. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. o terminach. W świetle powyższego, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku, podstawę podjęcia niniejszego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a.. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej - jest zachowanie, liczonego od dnia doręczenia, ustawowego terminu przewidzianego do jego dokonania. Zatem przekroczenie przez R.Ł. określonego ustawą terminu skutkuje bezskutecznością czynności procesowej strony - w konsekwencji wyklucza rozpoznanie wniosku przez Kolegium.
W skardze na powyższe postanowienie J.P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przywrócenie terminu do złożenia wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r., zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę strona podniosła, że w niniejszej uchybiła w/w terminowi nie z własnej winy. Pismo Starosty z dnia 1 grudnia 2015 r. zostało wysłane na jej nieaktualny adres przy ul. [...] w G., pod którym nie przebywa od czerwca 2013 r. i nie odbiera stamtąd korespondencji. Od czerwca 2013 r. skarżąca zamieszkuje w miejscowości J. przy ul. [...]. Skarżąca powzięła wiadomość o toczącym się w jej sprawie postępowaniu dotyczącym wypowiedzenia opłaty rocznej w czasie spotkania rodzinnego z okazji Świąt Bożego Narodzenia od swojej szwagierki R.Ł. - współwłaścicielki nieruchomości, których dotyczyło wypowiedzenie. Niezwłocznie po tym fakcie skarżąca nie wiedząc, kiedy upływa termin do złożenia wniosku, złożyła taki wniosek do Kolegium w dniu 25 grudnia 2015 r..
Skarżąca nie wiedziała, że upłynął już termin i dlatego nie składała wraz z nim wniosku o przywrócenie terminu. Poza tym, skarżąca działając w pośpiechu i bez profesjonalnego pełnomocnika nie wiedziała, że powinna była złożyć wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem w sprawie aktualizacji opłaty na wypadek, gdyby tego terminu nie zachowała. W tym samym dniu skarżąca powiadomiła też Starostwo Powiatowe w G. o swoim aktualnym adresie (dowód: kopia pisma z dnia 25 grudnia 2015 r.).
Skarżąca podniosła ponadto, że zadaniem organu jest ustalenie prawidłowego adresu, na który ma zostać wysłana korespondencja. Umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga ustalenia jej rzeczywistego a nie fikcyjnego adresu, doręczenia jej pisma wszczynającego postępowanie i poinformowania o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a.. Ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca w dacie doręczenia jej wypowiedzenia opłaty rocznej przez organ pierwszej instancji nie mieszkała już w G. przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji łatwo mógł ustalić rzeczywisty adres skarżącej na podstawie innych danych znanych mu urzędowo, tj. ewidencji działalności gospodarczej, ewidencji ludności, wykazu podatników podatku od nieruchomości. Dopiero doręczenie pisma stronie na tak ustalony, rzeczywisty adres jest prawnie skuteczne (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 593/07).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) wynika, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak określone kompetencje sądu administracyjnego nie pozwalają na uwzględnienie wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r..
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zanim jednak sąd administracyjny przejdzie do oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, w każdej sprawie najpierw bada spełnienie przez stronę przesłanek formalnych danego środka prawnego i właściwość sądu do jego rozpoznania, pobiera przepisane opłaty sądowe, a także ustala, czy dany środek był dopuszczalny. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności sąd odmawia merytorycznego rozpoznania tego środka prawnego, wydając postanowienie o jego odrzuceniu (w tych kwestiach patrz art. 1, art. 2, art. 3, art. 13, art. 46, art. 47, art. 49, art. 57 i art. 58 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie rozważenia będzie wymagało zagadnienie dopuszczalności skargi. Po uznaniu skargi za dopuszczalną, sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, badając w przypadku postanowienia, czy narusza ono prawo w zakresie opisanym w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. bądź czy zachodzą określone w art. 156 k.p.a. przyczyny uzasadniające stwierdzenie jego nieważności.
W niniejszej sprawie wymagała rozważenia przesłanka nieważności ustanowiona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie postanowienia bez podstawy prawnej. Przeprowadzenie rozważań wypada poprzedzić przedstawieniem stanu prawnego sprawy. Od strony procesowej można tam będzie poszukać wskazówki, czy i w jaki sposób sąd powinien odnieść się do argumentacji stron, skoro wydał rozstrzygnięcie bez związku z zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), doszukując się przy tym braku podstawy do orzekania przez organ według formuły nawiązującej do art. 134 k.p.a..
Należy od razu zastrzec, że instytucja prawna przedsądu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie jest nowa, od samego początku budziła zastrzeżenia i rozbieżną wykładnię, zaś niejednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tych sprawach utrzymuje się do tej pory.
Rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, powierzono kolegiom z dniem 8 grudnia 1994 r. na mocy art. 43a i art. 43f ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 21 października 1994 r. Dz. U. Nr 123, poz. 601). Już w tamtym stanie prawnym do postępowania przed kolegium miały odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. m.in. o terminach i o postępowaniu, z wyjątkiem odwołań i zażaleń (art. 43c ust. 4 ustawy). Nadal sporne pozostały rozważane przy stosowaniu tej ustawy zagadnienia prawne, jakie są skutki prawne spóźnionego wniesienia wniosku, czy i w jakiej formie procesowej kolegium rozstrzyga w odniesieniu do spóźnionego wniosku, a następnie w kwestii wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, czy orzeczenia kolegium są w ogóle zaskarżalne do sądu administracyjnego, a może niektóre z nich, w stosunku do jakiego rodzaju orzeczeń kolegium przysługuje sprzeciw itp..
Ograniczając dalsze wywody do niezbędnego minimum wskazać można, że jak przyjmowano w ówczesnych wypowiedziach naukowych trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku jest terminem procesowym, czyli przywracalnym, spóźniony wniosek wywołuje wszczęcie postępowania przed kolegium, jednak uchybienie terminu powinno spowodować oddalenie wniosku, a w przypadku żądania przywrócenia terminu postępowanie przed kolegium może zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, przy czym wszelkie orzeczenia kolegium są niezaskarżalne w sposób przewidziany w k.p.a. (J.P. Tarno, A. Wrzesińska – Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, ST 1995, z. 7-8, s. 111 i 113). Wyrażono postulat, aby wszystkie rozstrzygnięcia kolegiów, zarówno merytoryczne jak i formalne, podlegały ocenie sądów powszechnych oraz ubolewanie z powodu przeniesienia do nowej ustawy (z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) starych, jakże niejasnych i niedoskonałych przepisów prawych (A. Grysiński, Co dalej ze sporami dotyczącymi opłat za użytkowanie wieczyste, ST 1998, z. 3, s. 53 i 56).
Podsumowania pewnego etapu dyskusji dokonała M. Romańska w nawiązaniu również do nowej ustawy (zob. Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat za użytkowanie wieczyste gruntu, ST 2000, z. 11, s. 12 i nast.). Autorka twierdzi, z powołaniem się na orzeczenie TK z dnia 13 marca 1996 r. (sygn. akt K 11/95, OTK 1996/2/9), że stan przejściowej niedopuszczalności drogi sądowej w tych sprawach utrzymuje się, o ile postępowanie administracyjne nie zostało zakończone aktem uznanym przez ustawodawcę za kończący to postępowanie. Postępowanie prowadzone przez organ w sprawie cywilnej na podstawie art. 78-80 u.g.n. ma charakter administracyjny, niezależnie od fatalnego kształtu legislacyjnego tej procedury. Termin do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku (pozwu) kwestionującego złożone mu wypowiedzenie, nie ma według autorki charakteru procesowego, lecz jest to prawnomaterialny termin prekluzyjny.
Po jego upływie wypowiedzenie staje się skuteczne, czyli następuje zmiana treści łączącej strony umowy. Stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku prowadzi zatem do jego oddalenia. Jak pisze "z całą pewnością nie ma jednak podstaw do wydawania przez SKO orzeczeń stwierdzających uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ustalenie opłaty", skoro ustawa wyłącza stosowanie art. 134 k.p.a.. W administracyjnej fazie postępowania kolegium wydaje incydentalne rozstrzygnięcia przewidziane w k.p.a., w każdym przypadku niezaskarżalne zażaleniem z mocy ustawy, co wcale nie wyklucza dopuszczalności ich kontroli przez sąd administracyjny.
Należy również dopuścić stosowanie trybów nadzwyczajnych do orzeczeń (decyzji lub postanowień) wydawanych przez kolegium (przyjmuje za: R. Sawuła, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, ST 1996, z. 3, s. 38-39), oraz skargę na bezczynność kolegium.
W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiło się natomiast odmienne stanowisko odnośnie stosowania trybów nadzwyczajnych do orzeczeń (decyzji lub postanowień) wydawanych przez kolegium pojawiło się w ostatnim czasie. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 1445/13 nie jest dopuszczalne wszczynanie i prowadzenie postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze, w związku z wnioskiem złożonym na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n. (również wyroki w sprawach sygn. akt I OSK 6/12, I OSK 367/11, I OSK 843/05, I OSK 342/12).
Można tutaj od razu nawiązać do komentarzy piśmiennictwa odnośnie pewnego nurtu w orzecznictwie NSA, zawartych w glosach do postanowienia NSA z dnia 3 października 1997 r. (sygn. akt I SA 1333/97) głoszącego, że skoro spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, to wszelkie akty organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądu administracyjnego (OSP 1998/3/57). W glosie krytycznej R. Suwuła wykazał (ST 1998, z. 1-2, s. 146-148), że szereg postanowień kolegium wydawanych na podstawie odpowiednio stosowanego k.p.a. nie ma charakteru cywilnoprawnego, zaś samo postępowanie przed kolegium również go nie ma, skoro właśnie stosuje się w nim k.p.a.. Dlatego powinny one podlegać kontroli sądu administracyjnego, którego rozstrzygnięcia będą odnosiły się wówczas wyłącznie do kwestii administracyjnoprawnych. Pozostawienie ich poza kontrolą sądową byłoby sprzeczne z art. 184 Konstytucji.
W drugiej glosie do tego orzeczenia (R. Mikosz, OSP 1998/9/159) również wskazano, że skoro sprawę cywilną w pierwszej fazie rozpoznaje organ administracji i wydaje w niej rozstrzygnięcia na podstawie k.p.a., to powinny one podlegać kontroli sądu administracyjnego. Według autora glosy postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Jak pisze "czym innym bowiem jest charakter sprawy, czym innym zaś tryb, w jakim zostać ma ona rozpoznana i rodzaj zapadłego rozstrzygnięcia".
Można jeszcze dodać, że skoro ustawa przewiduje stosowanie w fazie administracyjnej (przedsądowej) przepisów art. 35-38 k.p.a. i nie wyłącza stosowania art. 145-152 i art. 154-163 k.p.a., to nie bardzo wiadomo czym dałoby się uzasadnić niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność bądź wyłączenie stosowania trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do rozstrzygnięć kolegium. Zresztą kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA z 2014 r. Nr 2, poz. 20), w której stwierdzono, że w sprawie z wniosku o ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP.
Jak już wspomniano, stan ustawy nie uległ (niestety) zmianie, co pozwala na łączne wykorzystanie dorobku orzecznictwa i doktryny powstałego pod rządami starej i nowej ustawy. Być może przedstawione na wstępie, kwestie niejasne lub sporne, okazały się zbyt trudne do rozstrzygnięcia również dla ustawodawcy. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) do doręczenia wypowiedzenia (wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego, zupełnie prawidłowo, organ w niniejszej sprawie właśnie te przepisy odnosił do oceny prawidłowości złożenia przez tzw. organ (w rzeczywistości: i przez właściciela nieruchomości gruntowej) cywilnoprawnego oświadczenia woli. W art. 78 ust. 2 u.g.n. wskazano natomiast, że użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia (tutaj ustawodawca, zapewne nieświadomie, być może twórczo wkroczył w kwestię stosowania art. 61 k.c.), złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.
Według art. 79 ust. 3 u.g.n. kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (zatem wyłączone jest stosowanie art. 127-144 k.p.a., czyli w szczególności art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., które to przepisy przewidują odpowiednio, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastępujący odwołanie od orzeczenia kolegium, oraz wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania - lub innego środka prawnego).
Art. 80 u.g.n. normuje wniesienie sprzeciwu od orzeczenia kolegium, równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy (czyli zapewne sprawy jako całości, a nie danej kwestii incydentalnej) do sądu powszechnego, przy czym sprzeciw może dotyczyć również wyłącznie kosztów postępowania zawartych w orzeczeniu kolegium. Gdy sprzeciw nie dotyczy wyłącznie kosztów, orzeczenie kolegium traci moc, zaś sąd powszechny prowadzi postępowanie niejako od początku, traktując wniosek użytkownika wieczystego jako pozew.
Sygnalizowano już, że w pewnym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w opozycji do nauki prawa, a także stanowiska Sądu Najwyższego, uznaje się za niedopuszczalne rozstrzyganie przez sąd administracyjny skarg na jakiekolwiek orzeczenia (decyzje, postanowienia) kolegium w tych sprawach. Niekiedy przyjmując ten pogląd prawny, sądy administracyjne orzekają merytorycznie, jednak jedynie z uwagi na uprzednie odrzucenie pozwu (wniosku użytkownika wieczystego) przez sąd powszechny. Przykładowo w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1778/08 sąd oddalił skargę na decyzję kolegium w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku, przyjmując wprawdzie, że w sprawie tej powinien orzekać merytorycznie sąd powszechny, ten jednak odrzucił pozew, co zgodnie z art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego). W sprawie sygn. akt II SA/Ol 21/09 w podobnej sytuacji procesowej sąd uwzględnił skargę na umorzenie postępowania przez kolegium wobec złożenia wniosku z uchybieniem terminu, zalecając oddalenie w tej sytuacji wniosku.
Z kolei w sprawie sygn. akt I OSK 306/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na odrzucenie skargi, złożonej na rozstrzygnięcie przez kolegium procesowej kwestii incydentalnej, wyrażając pogląd prawny o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na jakiekolwiek orzeczenie kolegium wydane w sprawie aktualizacji opłaty rocznej.
Teza, że wszelkie akty wydane przez kolegium w tej sprawie nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, pojawia się przykładowo w sprawach sygn. akt I OSK 843/05, I SA 1712/97, II SA/Gd 896/04, II SAB/Lu 54/09, II SA/Wr 173/14, II SA/Łd 112/12, I SA 1333/97, I OSK 843/05, I OSK 306/06). Według stanowiska reprezentowanego w tych orzeczeniach czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego dotyczą nie sprawy administracyjnej lecz cywilnej, a zatem prawidłowość tych czynności może podlegać ocenie wyłącznie sądów powszechnych a nie sądów administracyjnych. Na poparcie tego poglądu, że nie ma podstaw do rozpoznania przez sądy administracyjne w jakimkolwiek zakresie spraw związanych z aktualizacją omawianej opłaty, wskazuje się, że skoro sprawa aktualizacji opłaty jest sprawą cywilną, to wątpliwe jest dopuszczenie możliwości stosowania w jej toku rozstrzygnięć zastrzeżonych dla spraw rozpoznawanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego.
Fakt, że ustawodawca wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym i jego prowadzenie powierzył organowi administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie zmienia cywilnego charakteru spraw związanych z aktualizacją opłat. Czynności podejmowane przez kolegia w ramach postępowania aktualizacyjnego nie dotyczą administracyjnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Orzeczenie wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest decyzją administracyjną podejmowaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę, ani żadną inną czynnością z zakresu administracji publicznej. Odpowiednie stosowanie w postępowaniu aktualizacyjnym prowadzonym przez kolegia odwoławcze niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje takim sprawom charakteru sprawy administracyjnej. Dla procedowania przed kolegium ustawodawca wskazał jedynie na konkretne regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, zastrzegając przy tym wyłącznie odpowiednie stosowanie tych uregulowań.
Prowadzi to do wniosku, iż wobec braku szczególnych uregulowań prawnych nie istnieje w ramach omawianej kategorii spraw przestrzeń prawna do stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania.
Pomysł ten pojawia się także w uzasadnieniu uchwały OPK 10/96 z dnia 20 maja 1996 r. ONSA 1997/1/8. Wskazano już, że uzasadnia się go cywilnym charakterem sporu majątkowego o aktualizację opłaty rocznej, z czego ma wynikać, że akty kolegium wydawane w fazie administracyjnej rozstrzygania tego sporu i w oparciu o k.p.a., nie zostały wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej i w postępowaniu administracyjnym.
Podnieść należy od razu, że podstawowym zadaniem sądu wyższego jest rozstrzyganie istotnych dla praktyki stosowania prawa zagadnień prawnych, niejako przy okazji bieżącej praktyki kasacyjnej. Zagadnienia istotne, to te występujące w dużej liczbie spraw załatwianych w praktyce stosowania prawa, a przy tym ważne z punktu widzenia obywatela i państwa, natomiast rozstrzygane w sposób niejednolity lub błędny. W ten sposób sąd wyższy ustala normę prawną obowiązującą na tle stosowania określonych przepisów prawnych w danym stanie faktycznym sprawy. Wymaga podkreślenia postulat ustalenia normy, czyli reguły, bowiem działalność orzecznicza organów i sądów podległych nadzorowi judykacyjnemu powinna polegać na przestrzeganiu reguł. Obowiązywanie reguł nadaje sens udziałowi stron w postępowaniach prawnych, zaś organ orzeczniczy dopiero wówczas wypełnia funkcję stosowania prawa. Do potocznej wiedzy prawniczej należy spostrzeżenie, że teksty aktów normatywnych nie ustanawiają reguł.
Zazwyczaj na podstawie określonego przepisu prawnego daje się w danym stanie faktycznym ułożyć jednocześnie kilka potencjalnych norm prawnych. Przykładowo, kiedy tych teoretycznie możliwych norm będzie pięć, to wyraźne naruszenie prawa nastąpi, gdyby ktoś próbował sformułować szóstą możliwość. W orzecznictwie sądów wyższych częste są sytuacje, gdy publikuje się tezy prawne (czyli normy) niezgodne między sobą. Stan taki powinien być krótkotrwały i stanowić wyraz świadomego działania w celu ujednolicenia orzecznictwa poprzez ścieranie się różnych poglądów. Po pewnym czasie przyjmowany jest jeden z proponowanych poglądów bądź podejmowana jest uchwała w składzie powiększonym i następuje ustalenie normy prawnej.
Natomiast sytuacja, w której sprzeczne tezy prawne wydawane są w dłuższych okresach, w tym samym czasie przez ten sam sąd wyższy oznacza po prostu, że nie wykonuje on przypisanych sobie zadań. Mniejsze znaczenie w przypadku sądu wyższego ma liczba załatwionych spraw i szybkość postępowania. Można jeszcze dodać, że jednocześnie publikowane tezy sprzeczne, znoszą się wzajemnie, przez co nie mają znaczenia dla praktyki stosowania prawa. Dlatego do podstawowych obowiązków prezesów i przewodniczących wydziałów we wszystkich sądach należy dążenie do zapewnienia jednolitości orzecznictwa, zaś powinnością każdego sędziego jest dbałość o ustanawianie norm konkretnych zgodnych z regułą przyjmowaną w ogóle lub przynajmniej w danej jednostce organizacyjnej sądownictwa.
Według znanego postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy SN III KKO 3/97 OSNP 1998/5/166 sprzeciw przysługuje stronom od orzeczenia merytorycznego kolegium, zaś pozostałe powinny podlegać normalnej procedurze administracyjnej i kontroli sądu administracyjnego. Warto od razu zasygnalizować, że niekiedy do orzeczeń merytorycznych, SN zalicza umorzenie postępowania przez kolegium (rozstrzygnięcie SN w sprawie I CK 579/04, uchylające odrzucenie pozwu po sprzeciwie od umorzenia).
Opublikowano również szereg orzeczeń sądów administracyjnych dopuszczających sądową kontrolę legalności rozstrzygnięć kolegium wydawanych na podstawie k.p.a.. W sprawach tych sądy administracyjne nie odrzucały skarg, pomimo braku wcześniejszego odrzucenia pozwu przez sąd powszechny, natomiast wydawały wyroki, czyli rozstrzygnięcia poprzedzone typową procedurą oceny zgodności z prawem orzeczeń (postanowień, decyzji) kolegium. Przykładowo w sprawie sygn. akt I SA 202/99 NSA stwierdził nieważność postanowienia kolegium opartego na art. 134 k.p.a.. Podobnie orzekł tut.
Sąd w sprawie II SA/Wr 455/10. Kontrolę sądu administracyjnego w odniesieniu do rozstrzygnięć kwestii incydentalnych (procesowych) wydanych na podstawie k.p.a. dopuszczono w sprawach I OSK 1141/06 i 1142/06, II SA/Sz 847/08, I OSK 826/07, I SA/Wa 75/13, IV SA/Po 979/12, II SA/Kr 862/15. Odnośnie charakteru prawnego terminów przewidzianych w ustawie odnotować można jedynie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego P 35/09, w którym uznano termin do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium za termin materialnoprawny, zawity i nieprzywracalny. Z powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, rozpoznających merytorycznie skargi na rozstrzygnięcia kolegium w kwestii przywrócenia terminu do złożenia wniosku można domyślać się, że w ich ocenie jest to termin procesowy (por. omówione już opracowanie w ST 2000, z. 11, s. 20-23).
W niniejszej sprawie nie występuje kwestia przywrócenia terminu. Niewątpliwe zatem kolegium powinno wydać orzeczenie merytoryczne. Zaskarżone postanowienie stanowiło próbę (wyraźnie nie wyrażoną) stosowania art. 134 k.p.a., do czego z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. nie było podstawy prawnej. Postanowienie wydane bez podstawy prawnej było nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadniało stwierdzenie tej nieważności zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
W kwestii dopuszczalności skargi Sąd przychyla się do poglądów prawnych wyżej powołanych, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Było to postanowienie kończące postępowanie. Na postanowienie to z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. skarżącemu nie służył środek zaskarżenia, w szczególności w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie było też podstaw do wymagania, aby skarżący składał w kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 P.p.s.a.). Nie zachodziły zatem przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a.).
Nawiązując do wcześniejszej wypowiedzi, Sąd nie uznał za celowe dokonywanie oceny prawidłowości stosowania przez organ art. 44 k.p.a. Po stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia zadaniem kolegium orzekającym w zmienionym składzie będzie ponowne rozpatrzenie kwestii prawidłowości doręczenia wypowiedzenia i terminowości wniosku, przy wykorzystaniu przedstawionych ocen prawnych, jednak bez wyraźnego ukierunkowania przez Sąd treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to będzie zapewne podlegało badaniu przez sąd powszechny. Gdyby zaś w kwestii terminowości wniosku miało zapaść rozstrzygnięcie nadal poddające się kontroli sądu administracyjnego, to nie było ono obecnie przedmiotem rozpoznania i nie wymagało ocen prawnych.
W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz pkt IV złącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 783 ze zm.).