Uzasadnienie
Reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika J. i T.L. oprotestowali skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Stan faktyczny i prawny sprawy, w której wydano oprotestowane rozstrzygnięcie, wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych, przedstawia się następująco.
Na skutek zawiadomienia J. i T.L. z dnia 19 września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku gospodarczym zlokalizowanym przy ul. [...] we W.. Badając stan faktyczny sprawy organ w dniu 14 listopada 2006 r. przeprowadził na wskazanej nieruchomości oględziny, w trakcie których stwierdził, że na zainwestowanej nieruchomości zlokalizowany jest garaż dwustanowiskowy, zadaszony dachem dwupołaciowym. Na poziom nieużytkowanego poddasza prowadzą schody wewnętrzne. Obiekt wyposażony jest w podnośnik śrubowy, szlifierkę, sprężarkę, prasę, stoły warsztatowe oraz części samochodowe. Protokolarnie odnotowano, iż pomieszczenia są zwentylowane, doświetlone otworami okiennymi w ścianach bocznych. Na poddaszu wykonano dwa okna połaciowe, a w ścianie szczytowej od strony posesji nr 177 przy ul. [...] wykonano dwa otwory okienne.
W pomieszczeniu garażu zamontowano piecyk na paliwo stałe, podłączony do przewodu kominowego. Garaż składa się z pomieszczenia głównego i pomocniczego, nie pełni funkcji mieszkalnych. Z wyjaśnień inwestora wynikało, iż garaż użytkowany jest jako warsztat samochodowy od 2001 r., a owa działalność została zgłoszona do Urzędu Miejskiego W., Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej. Natomiast w 2006 r. wykonano w zadaszeniu okna połaciowe, wymurowano komin, okna wykonano również w ścianie szczytowej budynku.
Organ I instancji w toku postępowania włączył w poczet materiału dowodowego decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę garażu na dwa stanowiska oraz zaświadczenie Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r., nr [...] o przyjęciu bez zastrzeżeń zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą nakazał T.Sz. jako inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania dwustanowiskowego garażu przy ul. [...] we W., wykonanie określonych czynności polegających na: 1) zamurowaniu otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy z działkami sąsiednimi (ul. [...] i ul. [...], naruszających przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz 2) wydzieleniu ściankami działowymi pomieszczenia kotłowni z przestrzeni przyziemia budynku jako doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z przepisem § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wraz z wykonaniem wentylacji tego pomieszczenia, zgodnie z § 147 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez J. i T.L. spowodowało zbadanie sprawy w trybie odwoławczym przez DWINB, który decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako przesłanki uchylenia decyzji podano w szczególności nieprecyzyjne określenie przedmiotu postępowania i konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym faktycznie wykonanych robót budowlanych.
Kontynuując postępowanie organ nadzoru budowlanego I instancji skierował do stron zawiadomienie o prowadzeniu postępowania w sprawie "wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu przy ul. [...] we W." oraz dwukrotnie w dniach 31 lipca 2008 r. i 5 stycznia 2009 r. przeprowadził potwierdzone protokolarnie oględziny. Zmierzając do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w procesie inwestycyjnym w dniu 9 kwietnia 2009 r. PINB dla miasta W. wydał postanowieniem nr [...], którym nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażu przy ul. [...] we W.. Jak dowodzą akta administracyjne obowiązek ów został zrealizowany.
Z kolei merytorycznie organ I instancji orzekł w formie decyzji z dnia [...] r., nr [...], którą nałożono na inwestora T.Sz. obowiązek wykonania w terminie 90 dni, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, następujących czynności:
- - zamurowania otworów okiennych w ścianie szczytowej usytuowanej na granicy z posesją przy ulicy [...] - jako doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zamurowania należy dokonać pustakami szklanymi o odporności ogniowej El 30),
- - zamurowania otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości około 1,95 m od granicy z posesją przy ulicy [...] - jako doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zamurowania należy dokonać pustakami szklanymi o odporności ogniowej El 30),
- - wykonania wentylacji pomieszczenia łazienki poprzez podłączenie do wolnego kanału komina, zgodnie z protokołem kominiarskim oraz rysunkiem (nr 02 - przedłożonej oceny technicznej) - jako doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- - zabezpieczenia elementów konstrukcyjnych stropu w łazience oraz wykonanie stropu podwieszonego z płyt GK wodoodpornych na ruszcie systemowym z paroizolacją.
Decyzja pierwszoinstancyjna została oprotestowana odwołaniem J. i T.L., zaś rozpoznanie środka odwoławczego spowodowało wydanie przez DWINB w dniu [...] r. decyzji nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzja drugoinstancyjna została z kolei oprotestowana skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/ Wr 51/10) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nieskuteczna okazała się skarga kasacyjna DWINB od powyższego wyroku, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., (sygn. akt II OSK 1648/10).
Po powrocie sprawy do organu PINB dla miasta W. podjął działania nakierowane na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W tym celu przeprowadził on kolejne oględziny nieruchomości, żądał od stron postępowania wyjaśnień co do istotnych okoliczności oraz prowadził dowody z przesłuchania świadków. Dodatkowe czynności wyjaśniające legły u podstaw wydania w dniu [...] r. decyzji nr [...], którą to organ przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę garażu na dwa stanowiska, zrealizowaną z odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach, uwzględniającego zmiany wprowadzone w toku wykonywania robót. W reakcji na skierowany do inwestora nakaz wynikający z powyższej decyzji przedłożył on 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego "budynku garażowo-warsztatowego" przy ul. [...] we W., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie nr [...] z dnia 2 sierpnia 2013 r. o przeznaczeniu działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Przedłożone dokumenty nie dawały organowi dostatecznej podstawy do zajęcia merytorycznego stanowiska, wobec czego w dniu [...] r. wydał on postanowienie nr [...], którym wezwano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakresie projektu, co ten uczynił przedkładając w dniu 7 kwietnia 2014 r. dokumentację spełniającą oczekiwania organu.
W tak kształtującym się stanie sprawy w dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-warsztatowego przy ul. [...] we W. (działka nr 68, AM-8, obręb O.), nakładając na T.Sz. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Także i od tej decyzji złożono odwołanie, a na skutek jego rozpoznania DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Z kolei na decyzję organu odwoławczego wywiedziono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. (sygn. II SA/Wr 435/15) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok sądu administracyjnego funkcjonuje w obrocie prawnym jako prawomocny.
W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego przy ul. [...] we W. (działka nr 68, AM-8, obręb O.) oraz nałożył na inwestora T. Sz. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
W treści powyższej decyzji poza opisaniem przebiegu dotychczasowego postępowania kluczowe znaczenie organ decyzyjny przypisał wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r., który uznano za wiążący dla organu. Wobec tego w dniu 29 lipca 2016 r. wydano postanowienie nr [...], którym wezwano T.Sz. do przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę garażu na dwa stanowiska, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zgodnego z przepisami (w tym miejscowym planem). W dniu 9 września 2016 r. żądane dokumenty zostały przedłożone. Wobec braków przedłożonej dokumentacji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wezwano inwestora do usunięcia stwierdzonych braków w przedłożonej dokumentacji projektowej, co zostało dopełnione.
Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ I instancji odwołał się do treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem PINB inwestor wykonał nałożony obowiązek przedkładając dokumentację projektową zgodną z wymogami Prawa budowlanego.
Odnosząc się do wskazanej w przedłożonym projekcie funkcji "garażowo- gospodarczej" obiektu, organ zauważył, iż jest ona zgodna z projektem pierwotnym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] gdzie zaprojektowano pomieszczenie gospodarcze. Zaś kierując się koniecznością doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem PINB decyzją udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót przy uwzględnieniu robót przewidzianych do wykonania w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym zawierającym zakres robót oraz sposób ich wykonania.
Końcowo, po wykazaniu zasadności wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i pozwolenia na wznowienie robót, organ I instancji wyjaśnił zagadnienie murowanego komina znajdującego się w przedmiotowym budynku. Według organu z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją wynika, że budynek posiada jeden murowany komin wentylacyjny wyprowadzony ponad połać dachową z dwoma kanałami wentylacyjnymi. Do jednego kanału wpięta jest wentylacja łazienki, a do drugiego wentylacja pomieszczenia garażowo- gospodarcze (brak wpięć urządzeń grzewczych).
Działając przez pełnomocnika J. i T.L. nie zgodzili się z wydaną decyzją i w terminie prawem przewidzianym oprotestowali ją odwołaniem zawierającym wniosek o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pomimo braku ustalenia, czy złożony projekt budowlany zamienny obejmuje wykonane przez inwestora, w ramach istotnego odstąpienia od projektu, roboty budowlane, a nadto pomimo braku ustalenia, czy obiekt objęty projektem budowlanym zamiennym jest zgodny z prawem;
- - art. 7, 8 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. - poprzez całkowite pominięcie podczas rozstrzygania sprawy wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 21 października2015 r., (sygn. akt II SA/Wr 435/15), a w szczególności brak rozważań w przedmiocie legalności obiektu, którego dotyczy projekt budowlany zamienny;
- - § 16 ust. 5 i 7 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 1 kwietnia 2004 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wadliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego obejmującego efekty przebudowy budynku przez inwestora mająca miejsce w 2006 r., a dokonane z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji wadliwe uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza istnienie tego obiektu w majestacie prawa;
- - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zbadania zgodności posadowienia budynku objętego pozwoleniem budowlanym zamiennym co do zgodności z przywołanym przepisem.
Uzasadniając odwołanie uznano, że organ I instancji po wydaniu nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie dokonał jego zbadania pod kątem zgodności z prawem oraz uwzględnienia wszystkich robót budowanych lecz doszło do jego zatwierdzenia i pozwolenia na wznowienie robót. Organ ustalił jedynie, że inwestor wykonał nałożony obowiązek przedkładając dokumentację projektową zgodną z wymogami Prawa budowlanego. Odnośnie funkcji garażowo-gospodarczej wskazanej w projekcie budynku organ stwierdził jedynie, że jest ona zgodna z projektem pierwotnym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. nr [...], gdzie zaprojektowano pomieszczenie gospodarcze. Organ stwierdził też, że po wydaniu decyzji inwestor dokona na jej podstawie prac, a ich zakres wskazany został w projekcie. Według odwołujących się w zaskarżonej decyzji:
- 1) nie odniesiono się do wskazania zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r., (sygn. akt II SA/Wr 435/15), aby "zatwierdzając projekt budowlany zamienny sprawdzić w szczególności, czy zachodzi zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", wskazując głównie na § 16 ust. 5 tego planu. Organ nie zawarł w decyzji żadnych rozważań potwierdzających dokonanie tego sprawdzenia,
- 2) nie dokonano zbadania, wbrew stwierdzeniu w decyzji, czy inwestycja objęta projektem budowlanym zamiennym jest zgodna z przepisami prawa oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- 3) nie uwzględniono, że po zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, inwestor dokonał w 2006 r. jego przebudowy i czy ta przebudowa była zgodna z prawem i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- 4) nie wskazano, jakie roboty zostały przez inwestora wykonane z istotnym odstąpieniem od projektu, ani też jakie prace ma inwestor wykonać na podstawie przedmiotowej decyzji (odwołano się jedynie do treści projektu, w którym tych zmian także nie wskazano, wbrew twierdzeniu organu).
Kolejnym argumentem autora odwołania jest przyjęcie przez PINB, że projekt zamienny jest zgodny z Prawem budowlanym i lokalizacja projektowanego budynku przy granicy działki jest zgodna z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po przywołaniu przepisów rozporządzenia skonfrontowano ich treść z wymiarami przedmiotowego budynku i podniesiono, że organ nie zbadał prawidłowości oświadczenie inwestora o zgodności inwestycji z § 12 rozporządzenia. Podobne zarzuty związane z brakiem rozważań organu dotyczyły zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, przy czym odwołano się do § 16 ust. 2 i 4 obowiązującej uchwały planistycznej. Na uzasadnienie nieprawidłowości decyzji odnośnie zapisów planu miejscowego podano też treść § 16 ust. 5 uchwały, przypominając przy tym o ciążących na organie wytycznych wynikających z wydanego w sprawie wyroku sądu administracyjnego.
Na koniec odwołująca się strona wskazała na konkretne zapisy projektu budowlanego zamiennego, wykazując braki w wyjaśnieniu istniejących w nim niezgodności, z kolei względem decyzji pierwszoinstancyjnej podniesiono zarzut zatwierdzenia tego projektu wbrew przepisom prawa.
W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania prowadzonego w sprawie, szczególnie szeroko opisując wydane rozstrzygnięcia. Po wskazaniu na oprotestowaną decyzję i treść odwołania organ przytoczył zastosowane przez organ I instancji przepisy prawa materialnego i podał, że organ I instancji stwierdził, że wprowadzone zmiany przy prowadzeniu robót budowlanych związanych z budową garażu na dwa stanowiska na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - zmieniła się wysokość i kubatura oraz zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego. Dalsze rozważania organu dotyczyły roli decyzji wydawanych w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jako zastępującej decyzję o pozwoleniu na budowę i legalizującej roboty budowlane w zakresie w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zasygnalizowano także obowiązki projektanta i doniosłość projektu budowlanego zamiennego oraz konieczność sprawdzenia rzeczonego projektu przez organ. W tym kontekście odwołano się do ustaleń jakie w tym zakresie poczynił PINB dla miasta W., który nie stwierdził naruszeń przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie organ odwoławczy zaprezentował pogląd PINB dotyczący braku naruszenia zapisów planu miejscowego.
W ramach rozpoznawania zarzutów odwołania według DWINB uwzględniono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r., gdyż nakazano przedłożenie nowego projektu zamiennego zgodnego z miejscowym planem, który to został przedłożony i nie wskazuje już naruszeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja według organu została wybudowana legalnie na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę garażu na dwa stanowiska zaś projekt uwzględniał także budowę pomieszczenia gospodarczego w garażu.
Uznając, że przedmiotem prowadzonego postępowania są jedynie dokonane istotne odstępstwa nie zaś cała inwestycja wyjaśniono rozbieżności między pojęciami rozbudowy i przebudowy. Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym wyjaśniono kwalifikację robót, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, jako przebudowy obiektu budowlanego.
Na koniec DWINB podał, że nie budzi jego wątpliwości przedmiot złożonego opracowania tj. projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego, a zaskarżona decyzja organu I instancji określona została jako oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego i nosząca wszelkie cechy zgodności z prawem. Co do twierdzeń odwołania określono je jako,,nie mające wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie".
Zastępowani przez pełnomocnika J. i T.L. wywiedli skargę na wyżej wskazaną decyzję DWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB dla miasta oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Żądania skargi poparto zarzutami zbliżonymi do podniesionych w toku postępowania odwoławczego, przy czym rozszerzone zostały one o zarzut nieprawidłowego zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. We wstępnej części skargi podniesiono również naruszenie zasady dwuinstancyjności sprowadzające się do braku poczynienia przez organ własnych ustaleń oraz braku dostatecznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W szczegółowych motywach skargi jej autor podnosił i uzasadniał brak ustosunkowania się przez organ II instancji do twierdzeń odwołania.
Wykazywał nieustosunkowanie się do twierdzeń dotyczących nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, jak też naruszenia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przytaczając wprost zapisy wskazanego rozporządzenia skarżący wykluczali aby organ sprawdził ziszczenie się przesłanek uprawniających do posadowienia obiektu w odległości mniejszej niż przewidują to zawarte w nim regulacje. Wskazując na fragmenty sporządzonego w toku postępowania projektu budowanego zamiennego skarżący przypominali o zawartych w odwołaniu zarzutach, co do których organ II instancji nie zajął stanowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjasniając, iż po zapoznaniu się z treścią skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie autokontroli.
Na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte, zaś pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jako ogólna zasada proceduralna w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej – k.p.a.). Zasada ta w toku instancyjnego postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia (np. zażalenie), który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpatrzenie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.
Katalog rodzajów orzeczeń jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania ustawodawca przepisem art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym, co do zasady, jako postępowanie merytoryczne. Wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności i jej istoty powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie w sposób odpowiadający standardom przyjętym dla zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., czyli poprzez podjęcie wszystkich działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Podjęcie rozstrzygnięcia powinno być poprzedzone rozważeniem wszystkich argumentów, związanych z istotnymi w sprawie okolicznościami faktycznymi i prawnymi oraz wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a.. Co okazuje się równie istotne z punktu widzenia dopełnienia zasad procedury administracyjnej motywy rozstrzygnięcia organ zobligowany jest przedstawić wyczerpująco w uzasadnieniu, stosując się do wymagań określonych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., które – odpowiednio – określają strukturę uzasadnienia i statuują zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek przyjętych przy orzekaniu oraz z uwzględnieniem zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną (np. wyrok WSA w K. z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 13/13, Lex nr 1325761; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1000/12, Lex nr 1287167).
W judykaturze administracyjnej podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji".
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji DWINB powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Zawarty w tym przepisie zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu myślowego i oznacza – zdaniem Sądu, że organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania w konkretnej sprawie doszedł do takiej samej oceny i konkluzji, jak organ pierwszej instancji (np. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, Nr 4, poz. 83). Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie tego organu – co było wskazane już wcześniej w uzasadnieniu – nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (np. T. Woś, J. Zimmermann – glosa uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt II AZP 11/86, Państwo i Prawo z 1989 r. z. 8 str. 147).
Należy przy tym wyjaśnić, że w procesie stosowania prawa zawiera się kilka etapów. Przede wszystkim organ rozpatrujący sprawę w danej instancji powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie przewiduje w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych, a następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy winien zrekonstruować jej treść i analizując ustalone fakty dokonać subsumpcji, czyli przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego.
Uwzględniając powyższe należy wskazać, że zadaniem organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną, indywidualną sprawę rozstrzygnąć stosownie do zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej, a nie dokonanie oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex nr 1145626; wyrok WSA w K. z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 764/15, Lex nr 1939324).
W ocenie Sądu w składzie orzekającym DWINB orzekając w rozpoznawanej sprawie jako organ II instancji naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie, obarczając przez to podjętą w postępowaniu odwoławczym decyzję wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi. Na przekonanie Sądu o konieczności eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji składają się następujące okoliczności.
Lektura akt administracyjnych potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że inwestor T.Sz. przystępując do robót budowlanych polegających na realizacji obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sam proces inwestycyjny zastał sfinalizowany zgłoszeniem dokonanym właściwemu organowi. Interwencja służb nadzoru budowlanego wykazała, że przedmiotowy obiekt odbiega istotnymi parametrami od obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę co musiało sprokurować przeprowadzenie stosownego postępowania we właściwym trybie wynikającym z przepisów prawa materialnego. Jak potwierdzają to przywołane akta administracyjne organy nadzoru budowlanego od września 2006 r. podejmują działania, których finalnie nie udało zakończyć wprowadzeniem do obrotu aktu administracyjnego posiadającego przymiot ostateczności w znaczeniu formalnym i materialnym, który wieńczył by postępowanie i rozstrzygał o możliwości funkcjonowania obiektu jak też o jego kształcie.
Oczywistym jest, że strony postępowania, którym przyświecają odmienne cele, podejmują wszelkie działania zmierzające do zalegalizowania inwestycji (inwestor), czy jak ma to miejsce w przypadku uczestników postępowania do doprowadzenia do stanu zgodnego z pierwotnym projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W sprawie zapadło wiele rozstrzygnięć merytorycznych i wpadkowych zaś sądy administracyjne wydały wyroki. Decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...] traktuje o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót. Organ I instancji bardzo obszernie w uzasadnieniu decyzji wyartykułował wszelkie swoje działania poczynione w sprawie, by na koniec stwierdzając zrealizowanie wiążących wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r., po wskazaniu przepisów Prawa budowlanego, uznać wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z postanowienia i wynikającą z tego faktu konieczność udzielenia pozwolenia na wznowienie robót.
Nie godzący się z decyzją PINB dla miasta W. autorzy odwołania zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego czyniąc szereg zarzutów procesowych jak i względem błędnie w ich ocenie zastosowanych przepisów prawa materialnego. W świetle poczynionych wyżej uwag o charakterze ogólnym, za zasadne okazuje się odniesienie w tym miejscu do treści decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...]. W obszernej decyzji organu II instancji twierdzeniom stron i własnym rozważaniom poświecono stosunkowo niewiele miejsca. Analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ wskazał treść zastosowanych przepisów prawa materialnego, (przywołując zresztą orzecznictwo), przypomniał, że,,organ I instancji nie stwierdził naruszeń przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W dalszej kolejności DWINB odpowiadając na zarzuty odwołania uznał, że PINB uwzględnił wytyczne wyroku sądu administracyjnego, wyjaśnił rozbieżności pomiędzy przebudową a rozbudową oraz stwierdził, że jego wątpliwości nie budzi przedmiot złożonego odwołania. Na koniec organ ocenił decyzję organu I instancji jako wydaną po wnikliwej analizie stanu faktycznego, zaś argumenty odwołania wedle organu nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.
Przy takim kształcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że odwołująca się strona wskazywała na niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji, brak odniesienia się do wyroku w kontekście sprawdzenia projektu z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Według niej nie wskazano i nie rozróżniono robót wykonanych zgodnie z pierwotnym projektem i z odstępstwem od niego, nie uzasadniono okoliczności związanych z lokalizacją obiektu w odległości od granicy wynikających z rozporządzenia.
Przypominając jedną z istotniejszych zasad procedury administracyjnej sprowadzającą się do tego, że orzekając w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jest zobligowany przez ustawodawcę zasadą dwuinstancyjności do merytorycznego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie, w jej całokształcie należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy DWINB jej nie sprostał. Organ I instancji zdaniem odwołującej się strony nie wyjaśnił kluczowych dla sprawy kwestii, co mocno sygnalizowano w odwołaniu, podając zresztą niedostatki uzasadnienia decyzji PINB dla miasta W.. Organ II instancji w ramach własnych rozważań nie tylko nie odniósł się do wszystkich twierdzeń odwołania, ale też względem tych zarzutów odwołania, które zamieścił w treści swojej decyzji odesłał do ustaleń i twierdzeń PINB. Z treści decyzji organu II instancji nie wynika nic poza przywołanie ustaleń i ocen organu I instancji oraz uznanie, że decyzja PINB jest oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego i nie mają na to wpływu argumenty odwołania.
Zdaniem składu orzekającego trafnie względem treści decyzji odwoławczej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Op 42/17), podając, że,,Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Zasada ta nie jest realizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu", por – Lex nr 2275187. W badanej sprawie organ II instancji w żadnej mierze nie podjął się oceny twierdzeń odwołania związanych z zakresem robót wykonanych w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonanych jako odstępstwo od tej decyzji.
Co do ewentualnych naruszeń zapisów planu miejscowego wywiódł, że,,Nowy dokument został stworzony dla budynku garażowo-gospodarczego i nie wskazuje już naruszeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Decyzja organu I instancji nie budzi wątpliwości tego organu, bo,,jest oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego", a to przecież właśnie brak właściwej analizy i oceny stanu faktycznego sprawy stanowi treść odwołania, zaś DWINB nie tylko wątpliwości w tym względzie nie wyjaśnia ale faktycznie je powiela i pogłębia.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie nie rozpatrzył sprawy w sposób wymagany zasadą dwuinstancyjności postępowania i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Zauważyć też trzeba, że niekompletność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie daje podstaw do merytorycznej oceny zarzutów skargi co do przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie zastępuje organów administracyjnych co do rozstrzygania sprawy lecz bada legalność wydanych aktów administracyjnych. Samodzielnym powodem eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego będzie naruszenie przez organ II instancji zasad procedury administracyjnej wiążących się z odpowiednim przeprowadzeniem postępowania odwoławczego. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy DWINB winien odnieść się do wszystkich twierdzeń strony zawartych w odwołaniu zaś ewentualne przeświadczenie o zasadności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie oprzeć o własne ustalenia i rozważenia, a nie tylko na,,wnikliwej analizie" przeprowadzonej przez organ I instancji.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określonej koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.