Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy S. B. ustalił na rzecz G. i P. K. warunki zabudowy na działce nr [...], fragmencie działki nr [...] oraz działce nr [...], obręb S. B. dla inwestycji obejmującej budowę dwóch domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Z uzasadnienia wynika, że ww. decyzja wydana została po wcześniejszym rozstrzygnięciu kasacyjnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako SKO) z dnia [...] maja 2019 r. w którym wskazano, między innymi, na braki wniosku o wydanie decyzji, błędne określeniu obszaru analizy oraz konieczność wyjaśnienia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem udzielone zostało pozwolenie na budowę i jakiego obszaru ono dotyczy.
W ponownym postępowaniu, inwestor – po wezwaniu organu – pismem z dnia [...]czerwca 2019 r. dokonał zmiany i uzupełnienia wniosku. Organ ustalił natomiast, że w 2009 r. wnioskodawca otrzymał decyzję nr [...] Wójta Gminy S. B. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. W dniu [...] stycznia 2015 r. wydana została decyzja nr [...] udzielająca mu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Z uwagi na podział działki nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...] inwestor złożył wniosek o zmianę w części projektu zagospodarowania, w związku z czym, wydana została decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę. Ostatecznie inwestycja została zrealizowana na działce nr [...].
Organ lokalizacyjny wyjaśnił także, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działek nr [...], [...] i fragmentu działki [...] obszar analizowany. Ustalając, że szerokość frontu działki wynosi 13 m a jego trzykrotność 39 m, organ rozszerzył obszar analizowany do 50 m w każdą stronę od granic działki objętej wnioskiem, przy uwzględnieniu pełnego obrysu działek. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), która stała się następnie podstawą dla określenia tych warunków w decyzji lokalizacyjnej.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i R. K. zarzucając: przywołanie nieaktualnych podstaw prawnych; orzeczenie w odniesieniu do działki nr [...], co do której orzeczono już w innej decyzji ostatecznej; ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] pomimo, że powstały one na skutek sprzecznego z prawem podziału działki nr [...] dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy; błędne sporządzenie analizy; niezgodność z innymi przepisami (ustawy o gospodarce nieruchomościami); przeznaczenie pod zabudowę gruntów rolnych klasy IV bez stosownej decyzji; rażące naruszenie art. 1 u.p.z.p.; sprzeczność inwestycji z zapisami Studium; brak uzgodnienia z konserwatorem zabytków.
SKO nie uwzględniło powyższego odwołania. Podejmując opisaną na wstępie decyzję, organ odwoławczy po przywołaniu odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym, art. 59 i 61 ust. 1 pkt 1-5) stwierdził, że zostały spełnione określone w nich wymagania. Teren na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a wniosek inwestorów spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi. W obszarze analizowanym występują obiekty o identycznej funkcji jak planowane zamierzenie. Także główne parametry ustalono w wielkościach wynikających z analizy. Teren zamierzenia posiada dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej - działka nr [...]) poprzez łącznik komunikacyjny (działkę nr [...]) stanowiącą drogę wewnętrzną.
Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi zamierzenia. Działka nr [...] nie wymaga zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Projekt decyzji został pod tym względem pozytywnie uzgodniony z właściwym organem. Decyzja spełnia także wymogi art. 54 u.p.z.p i zawiera warunki jakie będzie musiał spełniać inwestor w procesie budowlanym jak również wymagania w zakresie ochrony osób trzecich.
Kolegium stwierdziło także, że mimo wydania dla działki nr [...] pozwolenia na budowę, to sposób zagospodarowania terenu ustalony zaskarżoną decyzją, nie wpływa na sposób zagospodarowania tej części działki z której wydzielono działkę nr [...]. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy nr [...], jak też pozwolenie na budowę nr [...], nie ustaliły bowiem sposobu zagospodarowania tej części działki nr [...].
Zdaniem Kolegium, również inne zarzuty odwołania są nieuzasadnione. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem uzależnione od zgody lub braku zgody innej strony postępowania. Poza zakresem tego postępowania jest także zarzut wskazujący na możliwość spowodowania szkody osobom trzecim, kwestę tę regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Podział nieruchomości jest przedmiotem odrębnego postępowania a zapadłe w nim rozstrzygnięcia wiążą inne organy do czasu wyeliminowania ich obrotu prawnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zaś uprawnione do badania i kwestionowania rozstrzygnięć dotyczących innych postępowań. W niniejszej sprawie dla organów wiążący był także stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów, która jest urzędowym źródłem informacji.
Organ odwoławczy ocenił, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób prawidłowy. Działki sąsiednie są zabudowane obiektami pozwalającymi na ustalenie kontynuacji funkcji oraz głównych parametrów przedsięwzięcia. Kwesta zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż studium nie stanowi podstawy dla wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 1 u.p.z.p w zakresie wymagań wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 i art. 144 k.c. gdyż kwestia negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczy zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. K. i R. K. zarzucili naruszenie art. 77§ 1 w związku z art. 80 k.p.a. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że całkowicie gołosłowne są twierdzenia organu, że podział nieruchomości jest przedmiotem odrębnego postępowania. Podział nieruchomości dokonany był w trybie rolnym a Starosta – pomimo ich interwencji – od 2016r. nie prowadzi jakiegokolwiek postępowania. Kolegium nie oceniło okoliczności dotyczących podziału, akceptując wydzielone sprzecznie z prawem działki. Taka decyzja – zdaniem stron – jest bezprzedmiotowa. Wadliwa jest także ocena Kolegium, że możliwość budowy na działce nr [...] dwóch domów mieszkalnych wynika z analizy. Zdaniem stron wskazuje ona, że na każdej działce w promieniu kilkuset metrów budowany jest tylko jeden budynek mieszkalny.
W ocenie skarżących decyzja obarczona jest wadą nieważności, gdyż dotyczy sprawy zagospodarowania działki nr [...], która rozstrzygnięta została już przez inną decyzję ostateczną (nr [...]). Nadto, nie określa szczegółowych zasad zabudowy terenu w zakresie usytuowania budynków na działce nr [...] oraz wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich – co skarżący wiążą z wpływem planowanej inwestycji na obniżenie wartości ich nieruchomości. Wbrew wymogom art. 1 ust. 3 u.p.z.p., organ nie ważył zatem interesów prywatnych, w tym zgłaszanych wniosków, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania.
W skardze zakwestionowano także prawidłowość wykonanej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując na jej nieaktualność w stosunku do istniejącego stanu faktycznego - brak w niej pięciu wybudowanych i zamieszkałych już domów jednorodzinnych, brak numerów działek naniesionych przez organ wydający mapę (sporządzająca analizę samodzielnie, błędnie naniosła numery działek, w związku z czym dwie działki oznaczono nr [...]). Zdaniem stron, organ dowolnie i błędnie wyznaczył granice obszaru analizowanego przyjmując, że wynosi on 13m podczas, gdy nie jest to szerokości frontu działki na której mają stanąć budynki – czyli działki nr [...], ale działki stanowiącej drogę dojazdową (nr [...]), co rzutuje na wadliwość decyzji o warunkach zabudowy opartej na wadliwej analizie.
Niezależnie od tego skarżący podnieśli, że z analizy nie wynika, na jakiej podstawie ustalono domy z poddaszem użytkowym, jak wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy w widełkach 0,1 do 0,15 (a nawet od 0,1 do 0,19), podczas, gdy średnia arytmetyczna dziewięciu wskaźników na obszarze analizowanym daje wynik 0,1; na jakiej podstawie przyjęto szerokość elewacji frontowej wynoszącą 15 m +/-20% w sytuacji, gdy w ogromnej większości w obszarze analizowanym występują małe domki jednorodzinne o zwartej bryle, z wyjątkiem bliźniaka, który rażąco narusza ład przestrzenny i powinien być wyłączony z obliczeń jako odstępstwo; na jakiej podstawie wyznaczono wysokość kalenicy 9 m.
W skardze zarzucono również, że decyzja Kolegium jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, co wiąże się zaakceptowaniem podziału działki nr [...] dokonanego w trybie rolnym (czyli sprzecznie z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Pomimo, że dotyczy gruntów rolnych, wydana została bez uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Wreszcie rażąco narusza ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymagań zachowania ładu przestrzennego, zachowania walorów krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.p.z.p.). Naruszony został także art. 1 ust. 4 ww. ustawy, gdyż nowa zabudowa nie jest lokalizowana na obszarze zwartej struktury funkcjonalno –przestrzennej lecz na gruncie użytkowanym rolniczo leżącym poza zwartą zabudową wsi. W decyzji nie zamieszono też analizy, że na terenie wsi brak jest dostatecznej ilości terenów pod zabudowę jednorodzinną.
W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej także jako u.p.z.p) a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianą do realizacji działce nr [...], fragmencie działki nr [...] oraz działce nr [...] w S. B. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. który dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że dopiero łączne spełnienie ww. przesłanek uprawnia do ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem orzekających w sprawach lokalizacyjnych organów, jest zatem przeprowadzenie szczegółowego badania i dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do ustalenia warunków zabudowy.
Wskazać także należy, że działania te organ prowadzi w ramach postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują wprost inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W kontekście niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości, powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma (por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47).
Artykuł art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i inne przepisy dotyczące ustalenia warunków zabudowy jednoznacznie wskazują, że postępowanie zmierzające do wydania takiej decyzji nie może zostać wszczęte z urzędu. Wymaga ono wniosku inwestora, który nabywa specyficzne uprawnienia i obowiązki wynikające z wydanej w sprawie pozytywnej decyzji w kierunku określonego w niej sposobu zagospodarowania nieruchomości. We wniosku tym inwestor określa, między innymi, granice inwestycji, rodzaj planowanego zamierzenia budowalnego oraz jego charakterystykę.
Tym samym, to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ administracji publicznej będąc związany treścią tego żądania, sam nie może modyfikować wniosku jak też podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wniosku, w tym modyfikować parametrów inwestycji (por. np. NSA wyrok z dnia 31 maja 2016r. II OSK 2288/14, z dnia 4 października 2017 r. II OSK 1348/17 WSA z dnia 25 stycznia 2018 r. II SA/Lu 977/17). Tym samym, już sama treść wniosku i przyjęty w nim zamiar realizacji inwestycji o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach, stanowi punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i podjętego później rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że aczkolwiek wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, to jednak w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Parametry te mogą być więc w decyzji ustalone odmiennie niż we wniosku, jednak dopiero po uzyskaniu akceptacji inwestora. W toku postępowania inwestor może modyfikować wniosek - również w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Organ nie może jednak modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. O ile uzna, że należy zmienić treść wniosku (np. gdy zachodzi konieczność objęcia treścią decyzji oprócz terenu wskazanego we wniosku również innej działki gruntu lub konieczność modyfikacji zasadniczych parametrów inwestycji) winien zwrócić się do wnioskodawcy o ewentualną zmianę wniosku w tym zakresie (por. np NSA w wyroku z dnia 30 maja 2019 r. II OSK 1330/18, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r. II SA/Sz 736/15 CBOSA).
Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wskazuje, że w niniejszej sprawie doszło, w istocie, do samodzielnej modyfikacji przez organ pierwszej instancji wniosku o wydanie warunków zabudowy. Przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej zainicjowane bowiem zostało wnioskiem inwestorów z dnia [...] listopada 2018 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa dwóch domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą" zlokalizowanej na działce nr [...] S. B. Z tego wniosku, jak też z jego załączników graficznych (stanowiących kopię pomniejszonej mapy zasadniczej w skali 1:1000) wynika, inwestorzy wskazali jako teren dla którego miały być określone warunki zabudowy tylko działkę nr [...] (granice tej działki stanowią jednocześnie linie rozgraniczające teren inwestycji).
W związku z decyzją kasacyjną SKO z dnia [...] maja 2019 r. ([...]) uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], nr [...] i części działki nr [...], przyjąć należy, że inwestorzy zostali wezwani do uzupełnienia wniosku. Kolegium zarzuciło bowiem, że wniosek ten nie spełnia wymogów ustawowych – nie zawiera granic oddziaływania zamierzenia objętego wnioskiem, charakterystyki inwestycji obejmującej planowany sposób zagospodarowania terenu w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającego przekształceniu. Wskazano na konieczność uzupełnienia tych braków oraz na konieczność uaktualnienia mapy zasadniczej załączonej do wniosku (sporządzonej w 2015 r.).
Pomimo, że aktach sprawy brak pisma organu wzywającego do usunięcia ww. uchybień wniosku, to o jego sporządzeniu świadczy treść pisma inwestorów z dnia [...] czerwca 2019 r. w którym wskazano, że stanowi ono odpowiedź na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2019 r. Z załącznika graficznego do którego odwołano się w tym piśmie, wynika, że zmianie uległy granice terenu objętego wnioskiem, które obejmują działkę nr [...], działkę nr [...] i część działki nr [...]. Nadto zmodyfikowano i uzupełniono pierwotny wniosek także co do parametrów i wskaźników projektowanej zabudowy. Co jednak istotne, przywołane wyżej pismo inwestorów – stanowiące uzupełnienie i zmianę wniosku - nie zostało opatrzone ich podpisem. Z akt nie wynika aby organ wezwał strony do uzupełnienia tego braku formalnego podania, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza bowiem, stosownie do art. 63 § 3 zasadę, że każde podanie (czyli - zgodnie z § 1 - także żądanie czy wyjaśnienie) wniesione pisemnie w toku postępowania, powinno być podpisane przez wnoszącego.
Podpis jest więc niezbędnym elementem podania, wskazującym osobę wnoszącego i pozwalającym zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu osoby wnoszącej podanie, jeśli nie zostanie usunięty przez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. nadanie biegu takiemu pismu (żądaniu, wnioskowi). W przypadku podania stanowiącego uzupełnienie lub zmianę wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, powoduje niemożność uwzględniania przez organ tej zmiany i rozpoznania wniosku w zmienionym brzmieniu.
Jednocześnie nie można pomijać, że brak podpisu na piśmie aczkolwiek powoduje wadliwość podania, to jednak nie jest nieusuwalny. Stanowi bowiem jego brak formalny do usunięcia którego organ zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie przez organ zastosowanie tego tryby, skutkuje naruszeniem ww. przepisu, które może mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku wezwania inwestorów do usunięcia braku formalnego podania, co spowodowało bezskuteczność ich pisma z dnia [...] czerwca 2019 r. zamieniającego w istotnym zakresie wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. W konsekwencji – orzekające sprawie organy nieprawidłowo przyjęły, że ww. pismem skutecznie uzupełniono wniosek i dokonano jego modyfikacji w zakresie granic terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym oraz jego istotnych parametrów. Wobec braku podpisu, który to brak nie został skutecznie uzupełniony, pismo to nie mogło bowiem wywołać zamierzonych skutków prawnych.
W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji i przez Kolegium, organy związane były treścią wniosku z dnia [...] listopada 2018r., który nie został skutecznie zmieniony i uzupełniony. Tym samym uznać należy, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...], działki [...] oraz części działki nr [...] wydana została niezgodnie z wnioskiem stron, co powoduje istotne naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 u.p.z.p.
W związku z powyższym nie można też – wbrew ocenie organów – uznać, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi art. 51 ust.1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i tym samym uprawniał organy do procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z przywołanymi przepisami wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1)określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2)charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Tymczasem we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. granice terenu inwestycji przedstawiono na pomniejszonej kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 (która jak zauważyło Kolegium nie była aktualna). Nie określono obszaru oddziaływania inwestycji. Nie przedstawiono też odpowiedniej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu w formie opisowej i graficznej. W części opisowej wniosku podano tylko wymiary budynków i wysokość kalenicy nie odnosząc się do pozostałych parametrów jak intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej wysokość budynku, parametry dachu. Brak odpowiedniej charakterystyki w formie graficznej.
Mając na uwadze, że wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uznać należy, że wobec braków wniosku z listopada 2018 r. który nie został skutecznie uzupełniony i zmieniony, nie można uznać, że przedmiot postępowania został należycie w niniejszej sprawie określony.
Powyższe uchybienie rzutuje także w istotny sposób na ocenę spełnienia przez projektowane zamierzenie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Oceny tej dokonuje się bowiem po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako rozporządzenie planistyczne) granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, jako "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany – co wprost wskazano w decyzji - wokół działek nr [...], [...] i fragmentu działki nr [...], za front działki "objętej wnioskiem" przyjmując część działki nr [...], o szerokości 13m, przyległej do działki drogowej z której będzie odbywała się obsługa komunikacyjna (por. załącznik nr 2 do decyzji) pomimo, że działka nr [...] nie była objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Już tylko ta okoliczność świadczy o wadliwości przyjętego za podstawę dalszych ustaleń obszaru analizowanego.
Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że działka nr [...] została określona przez organ jako działka drogowa (łącznik komunikacyjny). Skoro zatem zgodnie z rozporządzeniem planistycznym front działki to część działki budowalnej z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a przez działkę budowlaną rozumie się nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), to nie zostało w niniejszej sprawie dostatecznie wykazane, że organ dla ustaleń w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego przyjął parametr szerokości wyznaczony dla działki budowlanej a nie dla działki drogowej. W ocenie Sąd przyjęty przez organ sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie jest więc zgodny z przywołanym wyżej przepisem rozporządzenia planistycznego.
W kontekście poczynionych wyżej ustaleń stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a przez brak wezwania inwestorów do uzupełnienia braku formalnego pisma z dnia [...] czerwca 2019 r. stanowiącego uzupełnienie i zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy z listopada 2018 r., co spowodowało bezskuteczność tego podania. W konsekwencji doprowadziło to naruszenia przepisów art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia żądania wniosku w zakresie terenu objętego inwestycją oraz parametrów planowanego zamierzenia budowalnego. Naruszono także przepisy prawa materialnego, gdyż organ orzekał w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wniosek, który nie spełniał warunków określonych w art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i we własnym zakresie – bez koniecznej zgody inwestora – dookreślił obszar inwestycji poza wyrażony we wniosku zamiar inwestora. W konsekwencji nie można też zaakceptować prawidłowości wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego i wyników analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W związku z powyższymi naruszeniami stwierdzić należy, że skoro przedmiot postępowania nie został w niniejszej sprawie należycie ustalony, to nie można uznać, że organ prawidłowo wyznaczył także obszar analizowany. Tym samym na przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących ustalonych w decyzji warunków i parametrów zabudowy. Na obecnym etapie postępowania można jedynie powiedzieć, że nie jest zasadny zarzut wskazujący na kwalifikowane naruszenie prawa ze względu na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została załatwiona inną decyzją ostateczną). W szczególności nie świadczy o tym fakt, że wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2009r. dla działki nr [...], która następnie w 2015 r. podzielona została na działki nr [...] i nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących, procedowana obecnie sprawa dotycząca warunków zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...],[...] i części działki nr [...] z wniosku G i P K. nie jest tożsama ze sprawą administracyjną zakończoną decyzją o warunkach zabudowy z 2009 r. Dotyczyła ona bowiem warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] a wnioskodawcą był P. K. Pomiędzy oboma sprawami brak jest przede wszystkim tożsamości przedmiotowej (co do lokalizacji i zakresu inwestycji).
Jednak okoliczność ta nie oznacza, że tamta sprawa nie ma żadnego znaczenia dla sprawy niniejszej. Podkreślić bowiem należy, że pomimo dokonanego podziału - przedmiotowo (przynajmniej częściowo) dotyczy ona tego samego terenu (dawnej działki nr [...]) zaś różnica tkwi głównie w ilości budynków zamierzonych przez inwestora. Zauważyć jednak trzeba, że nie mają racji skarżący twierdząc, że dla tego samego terenu nie można wydać więcej niż jednej decyzji o warunkach zabudowy – przeczy temu art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Dodać przy tym należy, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1570/05).
Dopuszczalność takiego procedowania nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Inaczej jednak należy postrzegać sytuację, gdy teren dla którego uprzednio wydano już decyzję o warunkach zabudowy a następie decyzję o pozwoleniu na budowę ma być - jak w niniejszej sprawie - objęty nową decyzją ustalającą warunki zabudowy. W takiej sytuacji, w postępowaniu zmierzającym do ponownego ustalenia warunków zabudowy nie można nie dostrzegać faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla określonego terenu, pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do podjęcia określonych w tej decyzji robót budowlanych. Z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę, w rozumieniu prawa, zmienia się sposób zagospodarowania terenu i zmiana ta ma charakter trwały. Nieruchomość można bowiem zagospodarować już tylko w sposób określony w pozwoleniu na budowę. To powoduje konieczność brania pod uwagę tej decyzji przy orzekaniu w przedmiocie warunków zabudowy.
Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie wynikający z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje o warunkach zabudowy winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika z art. 16 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 15 marca 2017r., sygn. akt II OSK 2676/15 oraz z dnia 30 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 659/08 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).
Tym samym, skoro według niekwestionowanych ustaleń organów, dla działki nr [...] wydana została w 2015 r. decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ właściwy do wydania warunków zabudowy miał obowiązek dokładnego ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego obecnie wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (lub też części tego terenu), udzielone zostało pozwolenie na budowę oraz w jakim zakresie wniosek o wydanie warunków zabudowy pokrywa się (obszarowo) z terenem objętym pozwoleniem na budowę. W procedurze ustalania warunków zabudowy istotnym elementem postępowania wyjaśniającego jest bowiem ustalenie stanu zagospodarowania terenu, który określony jest również przez funkcjonujące w obrocie prawnym akty administracyjne (pozwolenia na budowę).
Wykonując ten obowiązek organ pierwszej instancji włączył do akt kopię decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. wydanej przez Starostę W. udzielającej pozwolenia na budowę dla P. K. na budowę domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w S. B., której podstawą wydania była decyzja o warunkach zabudowy z 2009r. Załączono także kopię projektu zagospodarowania działki nr [...] stanowiącą część zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego. Z akt wynika także w dniu [...] stycznia 2015 r. w ewidencji gruntów ujawniona została zmiana danych wynikająca z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...].
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w związku z tym podziałem, inwestor złożył wniosek o zmianę decyzji udzielającej pozwolenie na budowę w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki, w wyniku czego, wydana została decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę. Powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż brak w nich decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na którą powołuje się organ gminy. Tym samym nie można uznać, że w związku z tą okolicznością, w analizie uwzględniono zagospodarowanie terenu jakie narzucone zostało dla działki nr [...] i [...] decyzją o pozwoleniu na budowę po odniesieniu go do obecnej działki nr [...] (a także części działki nr [...] oraz działki [...] – co do których pomimo braku wniosku inwestora organ orzekał).
Do tej nieścisłości nie odniósł się organ II instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że "pomimo wydania dla działki nr [...] decyzji o pozwoleniu na budowę, która to działka została następnie podzielona na działki nr [...] i nr [...], to sposób zagospodarowania terenu ustalony zaskarżoną decyzją nie wpływa na sposób zagospodarowania dawnej działki nr [...] z której wydzielono działkę nr [...] bowiem dla tej części działki nr [...] ani decyzja o warunkach zabudowy z 2009 r jak i decyzja o pozwoleniu na budowę nie ustaliły sposobu jej zagospodarowania". Kolegium nie wyjaśniło jednak jakie okoliczności faktyczne oraz jakie dowody pozwoliły na postawienie tak kategorycznej tezy, skoro brak dowodu potwierdzającego ustalenie organu I instancji, że zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę poprzez wyłączenie z projektu zagospodarowania działki nr [...] (zgodnie z aneksem do tego projektu). W uzasadnieniu decyzji organ nie przedstawił żadnej analizy zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, pomimo, że z decyzji tej, oraz zatwierdzonego nią projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar inwestycji objął całą pierwotną działkę nr [...].
Stwierdzając, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 2015 r. nie ustaliła sposobu zagospodarowania obecnej działki [...],Kolegium nie przedstawiło w uzasadnieniu decyzji przeprowadzonej w tym kontekście analizy projektu zagospodarowania terenu choćby pod względem infrastruktury technicznej.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły w sposób dostatecznie pełny, jaki jest stan zagospodarowania terenu objętego wnioskiem określony przez funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę z 2015 r. i czy istotnie, nie ma on wpływu na możliwość ponownego zagospodarowania części terenu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.
Nieuzasadnione są te argumenty skargi, w których strony zarzucają organom uwzględnienie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy danych dotyczących podziału geodezyjnego działki nr [...]. Niezależnie bowiem od tego, czy do podziału doszło w wyniku wydania decyzji administracyjnej, czy też w tzw. trybie rolnym, Kolegium trafnie wyjaśniło skarżącym, że w ramach toczącego się postępowania lokalizacyjnego organy nie mają kompetencji do badania prawidłowości dokonanego podziału, który ujawniony został przez uprawnione do tego organy w ewidencji gruntów i budynków. Słusznie wskazano także, że stan prawny gruntów i budynków wynikający z tej ewidencji, jest dla organów urzędowym źródłem informacji wykorzystywanym w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy w ramach którego organy nie mają podstaw do kwestionowania tych danych.
W ponownym postępowaniu właściwy organ usunie wskazane w niniejszym wyroku uchybienia. Po określeniu w sposób prawidłowy przedmiotu postępowania organ wyznaczy obszar analizowany bacząc, by szerokość frontu działki odnosiła się do działki spełanijącej kryteria działki budowlanej. Organ przeanalizuje także, jaki jest sposób zagospodarowania terenu który określony zostanie wnioskiem o ustalenia warunków (wraz z ewentualną zmianą) w kontekście wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę (wyjaśniając przy tym, czy istotnie doszło do jej zmiany) a wnioski z tej analizy przedstawi w uzasadnieniu decyzji. Po wyjaśnieniu powyższych okoliczności organ przeprowadzi ponową analizę celem ustalenia, czy spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględniając przy tym uwagi odnoszące się do prawidłowości przeprowadzonej wcześniej analizy (takie jak nieaktualność mapy na której dokonano analizę, czy też brak należytego uzasadnienia przyjętych parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu) jakie skarżący zgłaszali w postępowaniu odwoławczym i na etapie skargi.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoje wsparcie znalazło w art. 200 ww. ustawy.