Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji podjętych w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym, Prezydent W., powołując w podstawie prawnej przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm./, stwierdził, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wolnostojącego przy ul. G. S. [...] we W. wydana została z naruszeniem prawa tj. z pominięciem strony postępowania administracyjnego oraz odmówił uchylenia tej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Prezydent W. opisał kolejne czynności orzecznicze podjęte w tej sprawie przez właściwe organy administracji publicznej oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie wyjaśnił, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym po kasacyjnym wyroku Sądu ponownie przeanalizowano obowiązujące przepisy ustawy oraz warunków technicznych na dzień wydania przedmiotowej decyzji i nie stwierdzono ich naruszenia. Inwestorzy dysponowali nieruchomością na cele budowlane i przedstawili stosowny projekt budowlany nadbudowy garażu. Zarówno strona wnosząca o wznowienie postępowania jak i pozostałe strony, pomimo prawidłowego zawiadomienia o ponownym rozpatrzeniu wniosku nie wniosły uwag i zastrzeżeń do analizowanej dokumentacji projektowej, a w szczególności do projektu zagospodarowania działki.
Ponadto na podstawie przedstawionych przez inwestorów oraz wnioskodawców analiz czasu nasłonecznienia budynku mieszkalnego przy ul. Gen. F. W. [...] należy stwierdzić, że inwestycja polegająca na zabudowie budynku mieszkalnego przy ul. G. S. [...] we W. jest zgodna z przepisami § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm./. Zarówno analiza przedstawiona przez inwestora, jak i przez wnioskodawców potwierdza czas pełnego nasłonecznienia budynku przy ul. Gen. F. W. [...] we W. przez wymagane 3 godziny w dniach równonocy 21 marca i 21 września w godzinach 8 - 16-tej.
Ponadto organ orzekający podał w uzasadnieniu, że w czasie zbierania materiałów dowodowych stwierdzono, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza warunków technicznych zarówno w § 12 ust. 4 pkt 2 mówiącym o odległościach zabudowy od granic działki jak i § 13 rozporządzenia wykonawczego. Wskazał również, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zajmują się ochroną gruntów na działkach sąsiednich /nawet na działkach budowlanych/, a jedynie pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w istniejących i projektowanych budynkach. Analizując przepisy o warunkach technicznych, poczynając od pożarowych poprzez przepisy o odległościach od granic oraz o dostępie światła dziennego i słonecznego, należy stwierdzić, że zamiar nadbudowy i rozbudowy części budynku na działce Nr [...]przy ul. G. S. [...] nie uniemożliwia działań inwestycyjnych na działce sąsiedniej, zabudowanej stosunkowo dużym budynkiem mieszkalnym.
W zakończeniu uzasadnienia organ stwierdził, że pominięcie strony w postępowaniu nie miało wpływu na podjętą decyzję o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli K. i W. Z.. W podaniu skierowanym do Wojewody D. zwrócili się o uchylenie w całości pkt. 2 decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...].
Uzasadniając swoje żądanie stwierdzili, że błędem jest przypisywanie im złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. Sprzeciwili się też przyjęciu przez organ pierwszej instancji, w osnowie zaskarżonej decyzji, iż "mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadające w swojej istocie decyzji dotychczasowej" oraz, że "pominięcie strony w tym wypadku nie miało wpływu na podjętą decyzję o pozwoleniu na budowę", uznając taki pogląd za fałszywy.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyjaśniając przesłanki tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w omawianej sprawie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]wznowił na wniosek K. i W. Z. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wolnostojącego przy ul. G. S. [...] we W.. Podstawę do wznowienia postępowania stanowił fakt, że K. i W. Z. jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w omawianej sprawie, co stanowi okoliczność opisaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Fakt ten został przez stronę wskazany już w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego W., w związku z czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż nie składa wniosku o wznowienie postępowania zakończonego omawianą decyzją.
Stosownie do regulacji zawartej w przepisie art. 151 § 2 kpa w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w przepisie art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Przy czym należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ administracji architektoczniczno-budowlanej pierwszej instancji rozpatrując sprawę we wznowionym postępowaniu potwierdził fakt pominięcia K. i W. Z. jako strony w postępowaniu w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wolnostojącego przy ul. G. S. [...] we W.. Wobec powyższego decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.
Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że po przeanalizowaniu całości akt przedmiotowej sprawy należy uznać, iż zatwierdzony decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. projekt budowlany nie narusza przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania tej decyzji/ mówiącego o odległościach zabudowy od granic działki, jak i przepisu § 13 wymienionego rozporządzenia dotyczącego odpowiedniego nasłonecznienia budynku sąsiadującego. Również analiza przedstawiona przez inwestora i wnioskodawców wskazuje, iż czas pełnego nasłonecznienia tego budynku przekracza wymagane 3 godziny w dniach równonocy - 21 marca i 21 września - w godzinach 8 - 16-tej.
W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Prezydenta W. wydana została z naruszeniem prawa oraz prawidłowo odmówiono jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w przepisie art. 146 § 2 kpa, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali K. i W. Z. wznosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W petitum skargi wnieśli o uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi K. i W. Z. zarzucili naruszenie w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie przepisów art. 7, art. 35 i art. 36 kpa oraz nieuwzględnianie przez organy wnoszonych przez nich skarg i sprzeciwów.
Wskazali ponadto, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, bowiem budynki niskie mieszkalne są zaliczone do kat. D odporności pożarowej, co wymaga dla konstrukcji nośnej ścian i stropów stosowania rozwiązań o minimalnej klasie odporności ogniowej 30 minut oraz szczelności i izolacyjności ogniowej. Nadbudowa nad garażem została wykonana w konstrukcji drewnianej /II i III kondygnacja/ i nie spełnia wymogów ochrony przeciwpożarowej.
Ponadto skarżący podnieśli, że art. 34 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane wymaga, aby projekt budowlany spełniał wymogi odległości między budynkami w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, wobec czego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, że "przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zajmują się ochroną gruntu na działkach sąsiednich." W zakończeniu uzasadnienia skarżący uznali, że decyzje wydane w tej sprawie są "obroną przed odpowiedzialnością za zatwierdzenie projektu z błędami merytorycznymi."
W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.
Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów orzeczenia Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że niezasadne są twierdzenia skarżących o braku podstaw do traktowania ich wystąpienia w postępowaniu administracyjnym jako wniosku o wznowienie postępowania, bowiem takie żądanie zostało przez nich jednoznacznie sformułowane w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Urzędu Miejskiego W. - Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego.
Nie zasługują również na uwzględnienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzuty skarżących wyprowadzone z treści przepisów art. 35 i art. 36 kpa ustalających terminy załatwiania spraw administracyjnych. Nie można bowiem korzystać z tych zarzutów skutecznie po wydaniu decyzji przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, nawet jeśli nastąpiło to z uchybieniem w tym zakresie.
W dokonywanej w sprawie ocenie Sąd nie kierował się również przepisami określającymi odporność pożarową budynków, do których nawiązano w skardze, a które zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm./ z tych względów, że przepisy te nie obowiązywały w dacie udzielenia G. i J. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, położonego przy ul. G.-S. [...] we W..
Istotne natomiast w rozpoznawanej sprawie jest, że zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe.
Postępowanie to mimo swojego nadzwyczajnego charakteru podporządkowane jest ogólnym regułom procesowym obowiązującym w postępowaniu administracyjnym i wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie do niego ma zatem - tak jak i do wszystkich działań procesowych organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń - zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył - poprzez odpowiednie zapisy normatywne - gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania.
W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.
Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostanie ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa, powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 art. 81 kpa.
Zważyć przy tym należy, że podstawą prawną wydanych w postępowaniu instancyjnym decyzji był przepis art. 146 § 2 kpa, w którym ustawodawca sformułował jedną z negatywnych przesłanek uchylenia decyzji, w warunkach wznowienia postępowania.
Wynika ona ze stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
Przesłankę tę można zatem zastosować wyłącznie w sytuacjach, gdy organ rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania i stosując właściwe przepisy prawa materialnego podejmie rozstrzygnięcie tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w kwestionowanej w tym trybie ostatecznej decyzji.
Taka czynność orzecznicza bezwzględnie wymaga wykazania, że zaistniała wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego. W sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy też rozważyć słuszny interes strony, którą pozbawiono możliwości uczestniczenia w postępowaniu orzekającym /por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988r., sygn. akt IV SA 540/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 90; wyrok SN z dnia 7 lipca 1994r, sygn. akt III ARN 26/94, OSN 1995, Nr 11, poz. 127/.
Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie nie zostały dokonane w sposób prawidłowy.
Wątpliwości Sądu budzi przede wszystkim kwestia zachowania przez inwestorów linii zabudowy określonej w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego domu mieszkalnego, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. S. G.-S. [...].
Z materiału sprawy ani z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie nie wynika, czy w ocenie spełnienia przez inwestorów tego warunku uwzględniony został ryzalit, poprzez który ściana zachodnia rozbudowywanego budynku została od poziomu dolnej krawędzi stropu parteru wysunięta o 50 cm w stosunku do ściany zewnętrznej.
W sposób zbyt pobieżny - zdaniem Sądu - organy orzekające w postępowaniu instancyjnym potraktowały również kwestię odległości budynku inwestorów i zapewnienia naturalnego oświetlenia budynkowi skarżących, ograniczając się do stwierdzenia, że zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany nie narusza przepisu § 12 ust. 4 i § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm./. Przy tym o ile sama odległość jako warunek prawidłowego usytuowania budynku inwestorów została już wcześniej określona w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tego budynku, to kwestia zapewnienia naturalnego oświetlenia budynku skarżących - uwarunkowana zachowaniem określonych stosownymi przepisami odległości i Polskimi Normami - powinna być rozważona w sposób wymagany przez przepis § 13 powołanego wcześniej rozporządzenia.
Zdaniem Sądu nie wystarczy ograniczyć się w tym zakresie do dokonania oceny w warunkach przepisu § 60 tego aktu wykonawczego. Dotyczy on bowiem wymaganego czasu nasłonecznienia pokoju mieszkalnego /i innych kwalifikowanych pomieszczeń nieistotnych w tej sprawie/, a spełnienie tego konkretnego warunku nie zwalnia - w ocenie Sądu - właściwego organu od obowiązku dokonania ustaleń, wynikających z treści przepisu § 13 omawianego rozporządzenia. Odwołuje się on wprawdzie m.in. do przepisu § 60, ale nie uprawnia do zamiennego traktowania tych dwóch norm, regulujących różne kwestie związane z usytuowaniem budynków.
Pierwszy z nich /§ 13/ ustanawia warunki dotyczące odległości pomiędzy budynkiem mającym pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi /takim jest budynek skarżących/, a innymi obiektami w kontekście wymogu umożliwienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń, a drugi /§ 60/ wymaga usytuowania budynku w sposób, który zapewni m.in. pokojowi mieszkalnemu określony w przepisie czas nasłonecznienia.
Organy orzekające w sprawie uznając w uzasadnieniu swoich decyzji zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku położonego przy ul. S. G.-S. [...] przepisem § 12 ust. 4 i § 13 omawianego rozporządzenia nie powołały żadnych okoliczności faktycznych wymienionych w tych przepisach, ustalonych w toku postępowania i uprawniających do takiego stwierdzenia.
Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią uwagi zawarte w uzasadnieniu i rozpatrzą w sposób wymagany prawem istotne w sprawie okoliczności faktyczne, zważając na wymogi wynikające z przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
W okolicznościach przedstawionych wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mając to na względzie - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach wynika z treści przepisu art. 200 tego aktu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.