Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 III 2022 r. (nr IF.O.7840.434.2019.KR (JK) Wojewoda Dolnośląski (dalej: "wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. Ś. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty T. z dnia 14 VIII 2019 r. (nr 909/19), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej gminie T. pozwolenia na budowę drogi gminnej w T., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...] oraz działce nr [...], AM-[...], obręb T. – umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opisanej wyżej inwestycji, przez co postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego należało umorzyć. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że nieruchomość skarżącego położona jest przy ul. [...] i stanowi działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...], AM-[...] obręb T. Nieruchomość ta graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, lecz inwestycja ta (tj. budowa drogi gminnej) nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania zabudowy działki skarżącego. Nie wynika to ani z zatwierdzonego projektu budowalnego, ani ze stanowiska prezentowanego przez skarżącego. W szczególności należy uznać za chybiony argument, dotyczący sposobu odprowadzania wód opadowych. Wojewoda zwrócił też uwagę, że na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T., ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...], z dnia [...] III 2019 r. (Dz. Urz.
Woj. Doln. poz. [...]), dalej miejscowy plan. Teren, w obrębie którego ma być realizowana przedmiotowa droga gminna jest oznaczony na rysunku miejscowego planu symbolami [...] KD-D, [...] KD-D, [...] KD-D, przeznaczonymi pod realizację dróg publicznych klasy dojazdowej. Z rysunku miejscowego planu wynika, iż granice terenu oznaczonego symbolami [...] KD-D, [...] KD-D, [...] KD-D pokrywają się z granicami działek, na których ma powstać przedmiotowa inwestycja. Z rysunku planu wynika również, że nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się 6 m od krawędzi terenu przeznaczanego pod realizację dróg publicznych klasy dojazdowej. Wojewoda dodatkowo przywołał art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.), dalej ustawa, zgodnie z którym w przypadku dróg publicznych gminnych w terenie zabudowanym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Podkreślił przy tym, że ograniczenia płynące z wyżej wymienionej ustawy nie wpływają na działkę skarżącego, gdyż już miejscowy plan ustala nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy z działką drogową.
W rezultacie, w ocenie wojewody, nie można stwierdzić, by w okolicznościach sprawy obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę, ograniczał w jakikolwiek sposób skarżącego w możliwości zagospodarowania i zabudowy działki nr [...], a tylko pod takim warunkiem można byłoby przyznać skarżącemu status strony, co wynika jednoznacznie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) dalej: "PB".
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie:
- 1) art. 28 ust. 1 PB polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę drogi gminnej w T., na działkach nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], oraz na działce nr [...], AM-[...], obręb T.;
- 2) art. 138 § 1 pkt 3 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego;
- 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez tendencyjne działania, których skutkiem było prowadzenie postępowania w sposób narażający zaufanie jego uczestników do organu administracji publicznej oraz naruszający zasadę równego traktowania, przez brak wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
W motywach skargi podkreślono, że z decyzji wojewody nie wynika, aby przeprowadził on samodzielnie postępowanie wyjaśniające w zakresie interesu prawnego skarżącego. Tymczasem organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Skarżący zwrócił uwagę, że w ramach planowanej inwestycji projektuje się m.in. wykonanie zjazdu na jego nieruchomość. Miejsce lokalizacji zjazdu a także sposób jego wykonania rzutują na możliwość zabudowy działki skarżącego.
Skarżący podniósł, że kwestionowana decyzja pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, zaś przytaczane w niej wywody nie pozwalają na ustalenie motywów podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności okoliczności, na podstawie których uznano, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jego oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 10 III 2023 r. skarżący podtrzymał swojego stanowisko podkreślając m.in., że wojewoda nie przeanalizował w ogóle zatwierdzonego projektu budowalnego, czego potwierdzeniem jest chociażby okoliczność sporządzenia projektu przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uwzględnia przepisy PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę drogi wszczęto bowiem wnioskiem złożonym w dniu 20 V 2019 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 IX 2020 r., przepisy ustawy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Jak wynika z art. 28 ust. 2 PB, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 PB, "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Z powyższego wynika, że z woli ustawodawcy stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obok inwestora, będą także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych nieruchomości, które na skutek realizacji projektowanej inwestycji doznają prawnych ograniczeń w zakresie możliwości ich zagospodarowania.
Rację ma więc wojewoda wskazując, że stwierdzenie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę drogi gminnej uzależnione jest od ustalenia, czy realizacja budowy tej drogi ograniczy skarżącego w możliwości zagospodarowania (w tym zabudowy) jego nieruchomości oznaczonej jako działka [...].
Wbrew jednak stanowisku wojewody nie można zgodzić się z twierdzeniem, że przedmiotowa inwestycja nie rodzi oddziaływania na nieruchomość skarżącego w wyżej określonym zakresie. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego, i co zresztą zasadnie podniesiono w skardze, zakresem inwestycji objęte są również roboty budowalne polegające na wykonaniu zjazdów z tej drogi, w tym na nieruchomość skarżącego. W takich warunkach nie sposób uznać, że objęta projektem budowlanym inwestycja nie wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego. W zaskarżonej decyzji pominięto, że konkretna lokalizacja zjazdu z drogi publicznej stanowi istotny element, który należy brać pod uwagę przy zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości przylegającej do takiego zjazdu. Determinuje on nie tylko wewnętrzny układ komunikacyjny działki budowalnej, ale nierzadko także lokalizację samej zabudowy kubaturowej. Jak wynika z § 14 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
Oznacza to, że przy zabudowie terenu należy zawsze uwzględnić konieczność zapewnienia dojścia i dojazdów do budynku, przy czym musi to zostać wykonane z uwzględnieniem "dostępu do drogi publicznej", a więc z reguły przy wykorzystaniu zjazdu z takiej drogi. Należy podkreślić, że w świetle regulacji z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, "zjazd" stanowi część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to zatem element łączący nieruchomość przylegającą do pasa drogowego z drogą publiczną. Trzeba też zwrócić uwagę, że z powołanej ustawy wynika dodatkowo, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.
W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 i 2). Skoro zatem ustawodawca uwzględnia interes prawny właściciela nieruchomości przyległej do drogi, upoważniając go do wystąpienia o wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, to trudno odmówić interesu prawnego właścicielowi takiej nieruchomości w postępowaniu, którego przedmiotem jest realizacja zjazdu przy okazji budowy drogi. Jakkolwiek Sąd ma świadomość, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę status strony ustalany jest w oparciu o regulację szczególną z art. 28 ust. 2 PB, jednak z przyczyn wyżej wskazanych nie stanowi on w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do odmówienia skarżącemu statusu strony. Budowa zjazdu zawsze będzie determinować konieczność przyjęcia ściśle określonego sposobu zagospodarowania działki budowlanej w zakresie wewnętrznego układu komunikacyjnego, który musi być z takim zjazdem powiązany, co równoznaczne jest z ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 PB.
W zaskarżonej decyzji pominięto powyższe okoliczności, co skutkowało istotnym naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB. W konsekwencji należało uchylić decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) dalej jako – "ppsa".
Rozpatrując sprawę ponownie wojewoda uwzględni, że skarżący, jako właściciel działki nr [...], ma interes prawny w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę drogi gminnej w T., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...] oraz działce nr [...], AM-[...], obręb T. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).