Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr VIII/136/15 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego Psie Pole w rejonie ulic Żmudzkiej i Nowogrodzkiej we Wrocławiu.
Po pierwsze, skarżący zarzucił, że § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), poprzez brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.
Po drugie, zarzucono, że § 4 ust. 2 pkt 3 lit. b oraz § 28 ust. 3 pkt 1 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), poprzez brak określenia parametrów dla ewentualnych dróg wewnętrznych dopuszczonych w ramach grupy kategorii przeznaczenia terenu - infrastruktura drogowa dla terenów 1MW-9MW, 10MN, 11MN/1, 11MN/2, 12U-MW/1, 12U-MW/2, 13U-MW oraz 14ZP.
Po trzecie zaś Wojewoda zarzucił, że § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego prowadzącego do nadmiernego ograniczenia prawa własności.
Jednocześnie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 11 ust. 2 uchwały Rada określiła obowiązujące ustalenia dotyczące parkowania pojazdów. Zgodnie z pkt 1 tego ustępu, na terenach przeznaczonych na realizacją drogowych celów publicznych oraz w strefach zamieszkania i strefach ruchu obowiązują miejsca postojowe przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową co najmniej w liczbie: a) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; b) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; c) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100; d) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100. Z kolei w pkt 2 tego ustępu ustalono, że w planie miejscowym obowiązują miejsca postojowe dla samochodów osobowych towarzyszące poszczególnym kategoriom przeznaczenia terenu co najmniej w liczbie ustalonej zgodnie z wskazanymi w podpunktach (od a do k) wskaźnikami.
Wojewoda zauważył, że cytowane przepisy uchwały znajdują podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, który został zmieniony na mocy art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1446). Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy sprzed nowelizacji w planie miejscowym określało się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania. Zatem wykładania celowościowa w powiązaniu z wykładnią historyczną art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nie może pozostawiać wątpliwości co do zamiaru ustawodawcy, aby w obecnym stanie prawnym w planie miejscowym określona została zarówno minimalna liczba miejsc do parkowania tzw. ogólna, jak i minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Trzeba mieć również na uwadze, że zmiana dokonana przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny ustala, że minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową powinna zostać ustalona w ramach ustaleń ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania.
Z kolei wymóg określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy odnieść do każdego z przeznaczeń terenów ujętych w planie miejscowym (w ramach faktycznych potrzeb ich ustalenia). W ocenie skarżącego, powyższe potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 61/15, oraz w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 133/15.
Tymczasem, o ile Rada Miejska Wrocławia, ustalając minimalną liczbę miejsc postojowych, dokonała ich ustalenia co do konkretnych przeznaczeń terenów (§ 11 ust. 2 pkt 2 uchwały), to w zakresie obowiązku ustalenia w ramach tej minimalnej liczby również miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, Rada ograniczyła się w § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały do powielenia treści art. 12a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260). W ocenie organu nadzoru, przy tak ukształtowanych regulacjach uchwały dotyczących wymogu ustalenia minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przepis § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały po pierwsze nie zawiera bezpośredniego powiązania z wskaźnikami ustalonymi w pkt 2 tego ustępu, a odnoszącymi się do poszczególnych przeznaczeń terenów ustalonych w planie; po drugie zawiera ustalenia jedynie dla terenów przeznaczonych na realizację drogowych celów publicznych oraz stref zamieszkania i stref ruchu.
Dalej wskazano, że organ nadzoru pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia z wnioskiem o wyjaśnienie sposobu realizacji obligatoryjnego elementu planu miejscowego określonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalenia minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, w związku z § 11 ust. 2 i 3 uchwały.
W piśmie z dnia 29 kwietnia 2015 r. (nr BRM-DPP.0007.4.2015.KL) Przewodniczący Rady Miejskiej Wrocławia wskazał, że główna dyspozycja dotycząca wyznaczania miejsc parkingowych z kartą parkingową to właśnie art. 12a ustawy o drogach publicznych, natomiast uzupełnienie wprowadzone art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wskazaniem, w jakiej formie prawnej te miejsca mają być wyznaczone. Po łącznej analizie obu przepisów staje się widoczny szerszy zamysł ustawodawcy, że przepisy te nie są dwoma nakładającymi się obowiązkami, ale raczej dwoma wzajemnie się uzupełniającymi aspektami tego samego obowiązku. Realizując obowiązek określenia w planach miejscowych miejsc parkingowych, prezydent miasta musi mieć na względzie, że tym samym realizuje obowiązek zawarty w art. 12a ustawy o drogach publicznych. Z powyższych względów prezydent miasta musi zachować zgodność pomiędzy przepisami planów miejscowych, a obowiązkiem nałożonym na niego przez ustawodawcę w art. 12a ustawy o drogach publicznych.
Liczba miejsc parkingowych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zapisana w planie miejscowym musi się więc mieścić w ramach określonych art. 12a ust. 2 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych. Wymóg określenia liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową dotyczy, zgodnie z art. 12a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych, wyłącznie dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania.
Odnosząc się do przedstawionej przez Przewodniczącego Rady interpretacji przepisów, Wojewoda zgodził się co do charakteru uzupełniającego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w stosunku do art. 12a ustawy o drogach publicznych, lecz nie tylko w sensie przyjętym przez Radę Miejską Wrocławia, a więc poprzez ustalanie liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową co najmniej w liczbie określonej przepisami ustawy o drogach publicznych na terenach dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania. Zdaniem Wojewody należy jednak zwrócić uwagę na szerszy aspekt i cel dokonanej zmiany przez ustawodawcę przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez ujęcie w jego treści potrzeby uwzględnienia w ramach wyznaczanej liczby miejsc parkingowych również miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Trzeba bowiem mieć na względzie, że problem związany z wyznaczaniem i zabezpieczeniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla posiadaczy karty parkingowej, a więc osób niepełnosprawnych, nie dotyczy tylko i wyłącznie dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania.
Wymaga w tym kontekście wskazania, że poza terenami dróg publicznych, których wyznaczenie w ramach kształtowania układów komunikacyjnych w przestrzeni publicznej ma charakter obligatoryjny i należy do arbitralnej decyzji m.in. organów planistycznych; wyznaczanie stref ruchu oraz stref zamieszkania należy do decyzji podmiotów zarządzających danymi terenami na których zlokalizowane są drogi. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) Wojewoda stwierdził, że tylko do decyzji podmiotów zarządzających drogami na danym terenie pozostaje kwestia wyznaczenia strefy zamieszkania i strefy ruchu. Podmiot ten może wyznaczyć takie strefy, ale nie musi.
Z kolei brak wyznaczenia takiej strefy spowoduje niemożność zastosowania art. 12a ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji brak obowiązku wyznaczania miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W rezultacie, zdaniem skarżącego, przyjęcie przedstawionej przez Przewodniczącego Rady interpretacji przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w relacji do art. 12a ustawy o drogach publicznych prowadzi do braku wyznaczenia tych miejsc na terenach nie stanowiących chociażby stref zamieszkania i ruchu przy jednoczesnym wyznaczeniu ogólnej liczby miejsc parkingowych. Tymczasem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w żaden sposób nie wskazuje, że kwestia wyznaczenia miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową odnosi się tylko do dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania.
Powyższe staje się tym ważniejsze w kontekście przeznaczeń terenów objętych przedmiotowym planem miejscowym. Zgodnie z przepisami planu tereny oznaczone symbolami 1MWT-9MW stanowią tereny o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W ramach przeznaczenia terenów ustalono również możliwość ich zagospodarowania pod infrastrukturę drogową, w skład której mogą wchodzić zarówno obiekty do parkowania, jak również drogi wewnętrzne. Zatem sposób zagospodarowania tych terenów może prowadzić do powstania wewnętrznych ciągów komunikacyjnych i parkingów przeznaczonych na potrzeby przyszłych mieszkańców obiektów wielorodzinnych. Dla tak powstałych układów komunikacyjnych w zakresie możliwości wyznaczenia strefy ruchu bądź też strefy zamieszkania będą decydowały jedynie podmioty nimi zarządzające.
Z kolei brak wyznaczenia przez te podmioty stosownej strefy będzie powodował brak obowiązku wyznaczania miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Trzeba mieć bowiem na względzie, że przepis art. 12a ustawy o drogach publicznych w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotyczy on jedynie organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i tylko na drogach publicznych, w strefie zamieszkania i strefie ruchu. Tym samym ustawodawca zadbał o realizację miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach dróg objętych sferą publiczną, na których zastosowanie znajdą przepisy o ruchu drogowym. Dlatego też prawodawca główne regulacje dotyczące karty parkingowej i miejsc parkingowych dla pojazdów z tą kartą umiejscowił w ramach przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja podmiotów realizujących przepisy określone na mocy aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy w zakresie określania minimalnej liczby miejsc parkingowych, w tym miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, nie jest skierowany jedynie do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach, ale do wszystkich podmiotów realizujących plan poprzez zagospodarowanie terenów zgodnie z jego przeznaczeniem. Dlatego też realizacja art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w kwestii określania minimalnej liczby miejsc parkingowych, w tym miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie może ograniczać się tylko do powielenia zapisów art. 12a ustawy o drogach publicznych, ponieważ zakres regulacji planu miejscowego w tej części jest szerszy niż określony w przepisie ustawy o drogach publicznych.
Zdaniem organu nadzoru prawidłowa realizacja art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zakresie potrzeby wyznaczenia miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w ramach określania minimalnej ilości miejsc parkingowych winna uwzględniać potrzebę wyznaczenia takich miejsc w ramach ogólnej minimalnej liczby miejsc parkingowych określonych dla poszczególnych przeznaczeń terenów. Tak interpretowany przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy ma właśnie charakter uzupełniający w stosunku do art. 12a ustawy o drogach publicznych odnośnie do terenów innych niż drogi publiczne, strefy zamieszkania oraz strefy ruchu.
W świetle powyższego, w ocenie skarżącego, przepis § 11 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Dodatkowo podniesiono niezgodność wskazanego przepisu uchwały z § 119 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Tym samym, zdaniem organu nadzoru, uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku raz § 119 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
W następnej części skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w zaskarżonej uchwale w ramach ustalenia możliwych przeznaczeń dla terenów 1MW-9MW, 10MN, 11MN/1, 11 MN/2, 12U-MW/1, 12U-MW/2, 13U-MW oraz 14ZP ustalono przeznaczenie infrastruktura drogowa. Z kolei w myśl § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały grupa kategorii przeznaczenia terenu - infrastruktura drogowa obejmuje: a) obiekty do parkowania, b) drogi wewnętrzne, c) ciągi piesze, d) ciągi rowerowe, e) ciągi pieszo-rowerowe. To oznacza, że w miejscowym planie w ramach grupy kategorii przeznaczenia terenu - infrastruktura drogowa, która stanowi jedno z przeznaczeń wymienionych powyżej terenów, dopuszczono drogi wewnętrzne bez ustalenia ich parametrów. Organ stanowiący gminy nie określił w uchwale żadnych parametrów dla ewentualnych dróg wewnętrznych powstających w ramach dopuszczonego dla poszczególnych terenów przeznaczenia infrastruktury drogowej.
Przywołując treść art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 cytowanego już rozporządzenia Wojewoda zauważył że te akty prawne, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym, określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jak i drogi wewnętrzne. Określając parametry dróg lokalnych prawodawca związany jest rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
Zdaniem skarżącego, skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie znajduje zastosowania w zakresie określenia ich parametrów. Niemniej jednak, brak zaliczenia dróg wewnętrznych do dróg publicznych i nieobjęcie ich regulacjami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg nie oznacza dowolności w zakresie ustaleń parametrów dla dróg wewnętrznych. Na poparcie tego twierdzenia skarżący zacytował fragment uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Gl 869/11. Dodano, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) określa jedynie minimalną szerokość drogi pożarowej (§ 13), zatem i w tym przypadku to Rada w ramach planu powinna skonkretyzować parametry takiej drogi, czyniąc to w taki sam sposób, jak to zostało określone w rozporządzeniu, ale może również parametr ten określić inaczej, byle szerokość ta nie była mniejsza, niż określona w rozporządzeniu.
Wojewoda podniósł, że prawidłowość zajętego stanowiska znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyroki II SA/Wr 532/12, II SA/Wr 169/12, II SA/Wr 747/12, II SA/Wr 168/13, II SA/Wr 307/13, II SA/Wr 463/14).
Tym samym, w ocenie organu nadzoru, uchwalając przedmiotowy plan i pomijając określenie parametrów dla ewentualnych dróg wewnętrznych dopuszczonych w ramach grupy kategorii przeznaczenia terenu - infrastruktura drogowa dla terenów 1MW-9MW, 10MN, 11MN/1, 11MN/2, 12U-MW/1, 12U-MW/2, 13U-MW oraz 14ZP, Rada naruszyła w sposób istotny art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności § 4 ust 2 pkt 3 lit. b uchwały.
Natomiast w konsekwencji powyższego, zasadne jest również stwierdzenie nieważności § 28 ust. 3 pkt 1 uchwały, w myśl którego na terenie 14ZP obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - drogi wewnętrzne dopuszcza się wyłącznie w wydzieleniach wewnętrznych (A) i (B); jako regulacji bezpośrednio powiązanych i odnoszących się do ewentualnych dróg wewnętrznych dopuszczonych na terenie 14ZP. Stwierdzenie bowiem nieważności § 4 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały spowoduje bezprzedmiotowość powyżej przytoczonego fragmentu planu miejscowego. Natomiast pozostawienie go w obrocie prawnym będzie stało w sprzeczności z charakterem przepisów aktu prawa miejscowego, które winny być jasne, dookreślone i niebudzące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.
W trzeciej części skargi podniesiono, że w § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 uchwały, w ramach ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 10MN oraz 11MN/1 i 11MN/2, dopuszczono lokalizację wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej. W tych przepisach wprowadzono zatem ograniczenie w użytkowaniu terenu, co stanowi ograniczenie uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości.
Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 6 ust. 1 ustawy stanowi się natomiast, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie, w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podkreśla się, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W oparciu o art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
Ponadto, w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy stanowi się również, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać prawo własności. Warto zatem zauważyć, że wprawdzie władztwo planistyczne oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w konstytucyjnie chronionych prawach jednostki, jednak własność może być ograniczona tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a każde ograniczenie musi być poparte konkretnym przepisem ustawy.
Analizując dopuszczalność wprowadzenia wskazanych wyżej przepisów uchwały w kontekście ustaleń dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wprowadzanych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, czy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, jako szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, należy jednak wskazać, że organowi stanowiącemu jednostki samorządowej przyznano szereg instrumentów, mających służyć realizacji tego założenia, takich jak na przykład określenie w planie miejscowym m.in. maksymalnej powierzchni, intensywności czy wysokości zabudowy (art. 15 ust. 2 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia). Zapobieganiu nadmiernemu zagęszczeniu zabudowy służy również fakultatywna kompetencja przewidziana w przepisie art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.
Zdaniem Wojewody, w przypadku kwestionowanej uchwały doszło do nieuzasadnionej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Przepisy ustawy przyznające gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie mają bowiem charakteru arbitralnego, z uwagi na co niedopuszczalna jest dowolność ustaleń zawartych w planie miejscowym. W niniejszej sprawie naruszenie proporcji pomiędzy uzasadnionym interesem publicznym a uprawnieniem jednostki polega na ograniczeniu prawa własności, które nie jest uzasadnione i niezbędne z punktu widzenia wyznaczonego celu publicznego. Potrzeby wspólnoty lokalnej w badanym przypadku są możliwe do zrealizowania przy użyciu narzędzi kreowania ładu przestrzennego wyrażonych wprost w art. 15 ust. 2 ustawy oraz § 4 rozporządzenia, realizowanych bez konieczności wprowadzenia dodatkowej regulacji, ograniczającej użytkowanie terenu. Warto ponadto zauważyć, że poprzez ustanowiony zakaz może dojść do sytuacji, w której gmina zmusza niejako inwestora do dokonania podziału działki przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w celu umożliwienia dodatkowej zabudowy na posiadanej nieruchomości.
Działanie takie stanowi dodatkowe obciążenie dla właściciela gruntu nie będąc jednocześnie gwarancją zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Wojewoda zaznaczył, że powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2011 r. IV SA/Wa 132/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Wr 129/14 i z dnia 13 listopada 2014 r. II SA/Wr 611/14.
Odpowiadając na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazując na przebieg procedury planistycznej organ wskazał, że zaskarżony plan przygotował tereny pod rozwój zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Ustalenia planu mają na celu uporządkowanie dotychczasowego zagospodarowania terenu oraz ograniczenie niekontrolowanego rozwoju zabudowy na podstawie wydawanych decyzji. Ustalenia planu wprowadzają regulacje kształtujące ład przestrzenny, powiązania funkcjonalno-przestrzenne oraz obsługę komunikacyjną, które przyczynią się do stworzenia możliwości dalszego rozwoju tego terenu.
Ponadto wprowadzono przestrzenie publiczne oraz zieleń mające służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców oraz poprawę ich warunków życia, jak również podniesienie atrakcyjności obszaru. Wprowadzono nieprzekraczalne oraz obowiązujące linie zabudowy, minimalne i maksymalne wysokości obiektów zapewniając dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego zagospodarowania.
W zakresie zarzutów zawartych w skardze stwierdzono, że skarżący działając na podstawie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) w związku z prowadzonym postępowaniem nadzorczym w sprawie uchwały zwrócił się do strony przeciwnej pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. o wyjaśnienie w zakresie dotyczącym dwóch spraw. Jedna z nich dotyczyła zarzutu, który został ujęty w pkt 1 skargi, natomiast druga sprawa, dotycząca powodów braku określenia w części tekstowej uchwały parametrów linii zabudowy oraz wskazania czy tereny oznaczone na rysunku planu są terenami w całości zainwestowanymi, czy też nowo projektowanymi, nie została w niej ujęta. Nadmieniono, że w piśmie tym skarżący nie zawarł zarzutów zawartych w pkt 2 i 3 skargi, nie dając tym samym możliwości stronie przeciwnej złożenia stosownych wyjaśnień w trybie poprzedzającym złożenie skargi. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku drugiej sprawy poruszonej w piśmie o wyjaśnienie, a która w wyniku wyjaśnień nie znalazła się w skardze.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 11 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały Prezydent Wrocławia stwierdził, że organem właściwym do zarządzania ruchem na drogach w granicach Wrocławia, zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest Prezydent Wrocławia. Prezydenta obowiązuje zarówno dyspozycja art. 12a ustawy o drogach publicznych, jak i - przy pracach nad projektem planu miejscowego - dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Główna dyspozycja dotycząca wyznaczenia miejsc parkingowych z kartą parkingową to właśnie ww. art. 12a, natomiast uzupełnienie wprowadzone w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pizp jest wskazaniem, w jakiej formie prawnej te miejsca mają być wyznaczone. Po łącznej analizie obu przepisów staje się widoczny szerszy zamysł ustawodawcy, że ww. przepisy nie są dwoma nakładającymi się obowiązkami, ale raczej dwoma wzajemnie się uzupełniającymi aspektami tego samego obowiązku.
Realizując obowiązek określenia w planach miejscowych miejsc parkingowych, prezydent miasta musi mieć na względzie, że tym samym realizuje obowiązek zawarty w art. 12a ustawy o drogach publicznych. Z tych względów prezydent miasta musi zachować zgodność pomiędzy przepisami planów miejscowych, a obowiązkiem nałożonym na niego przez ustawodawcę w art. 12a ustawy o drogach publicznych. Liczba miejsc parkingowych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zapisana w planie miejscowym musi się więc mieścić w ramach określonych w art. 12a ust. 2 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych. Wymóg określenia liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową dotyczy, zgodnie z art. 12a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych, wyłącznie dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania. Wszystkie te elementy dotyczą organizacji i zarządzania różnymi terenami, które nie muszą być bezpośrednio związane z konkretnymi przeznaczeniami terenu stosowanymi w planie miejscowym.
Strefy ruchu i strefy zamieszkania zdefiniowane są w Prawie o ruchu drogowym. Strefa zamieszkania lub strefa ruchu może być wprowadzona na etapie realizacji inwestycji, ale nie może być zapisana jako taka w planie miejscowym. Może być wprowadzona zarówno na terenie fabryki, jak i w obrębie wielokondygnacyjnej galerii handlowej. W tym kontekście przepisy §11 ust. 2 pkt 1 działają tylko wtedy, kiedy taka strefa zostanie zaprojektowana. W związku z powyższym w oparciu o przepisy zawarte w §11 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały, dotyczące parkowania pojazdów, ustala się w pierwszej kolejności liczbę miejsc parkingowych towarzyszących poszczególnym kategoriom przeznaczenia terenu, a dopiero potem na podstawie ich liczby można ustalić, jaka ich część powinna być przeznaczona na parkowanie pojazdów z kartą parkingową. Postępowanie takie i logika wynikająca z analizy przepisów wskazuje, że takie rozwiązanie powinno być stosowane przy konsumowaniu wprowadzonych przepisów dotyczących kart parkingowych.
Zdaniem Prezydenta Wrocławia w uchwale nie powinno znajdować się bezpośrednie powiązanie wskaźników parkingowych ustalonych w § 11 ust. 2 pkt 2 ze wskaźnikami dotyczącymi pojazdów z kartami (§11 ust. 2 pkt 1 uchwały). Dotyczą one innych aspektów organizacji ruchu. Wskaźniki z §11 ust. 2 pkt 1 zapewniają miejsca postojowe dla osób z kartą parkingową na drogach publicznych, strefach ruchu i strefach zamieszkania. Z kolei minimalne wskaźniki określone w § 11 ust. 2 pkt 2 dotyczą obsługi komunikacyjnej dla poszczególnych przeznaczeń terenów. Oba te aspekty są ze sobą powiązane funkcjonalnie - na etapie realizacyjnym w taki sposób, że liczba miejsc dla pojazdów z kartami wynika z liczby miejsc ustalonej dla danego przeznaczenia terenu. W rzeczywistości, choć nie jest to obligatoryjne, nie ma niebezpieczeństwa, że miejsca dla pojazdów z kartą nie powstaną. Decyzję o ustaleniu takich stref podejmuje podmiot zarządzający drogami wewnętrznymi, o którym mowa w art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Wprowadzenie ich leży jednak w interesie zarządzającego, ponieważ bez dodatkowych zabiegów inwestycyjnych ustala na swoim terenie zasady ruchu drogowego. Taką sytuację obserwujemy w rzeczywistości miejskiej, gdzie na wszystkich parkingach przy obiektach, które odwiedzają klienci, nawet wielopoziomowych, strefy ruchu są wprowadzone. Dodatkowo należy zauważyć, że zasady wyznaczania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych wynikają także z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z którym miejsca te należy zapewnić stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy.
Prezydent Wrocławia zwrócił uwagę, że gdyby przyjąć interpretację skarżącego dotyczącą art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, doprowadzilibyśmy do formalnej sprzeczności. Z jednej bowiem strony minimalną liczbę miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową wyznaczamy dla poszczególnych przeznaczeń terenu, a z drugiej, z wymogów ustawy o drogach publicznych, wyznaczamy ją dla dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania. Przy czym strefy te wprowadzone mogą być na terenach, na których realizowane są przeznaczenia wynikające z zapisów planu miejscowego. Następuje więc sprzeczność, ponieważ strefy ruchu i strefy zamieszkania "zawierają w sobie" przeznaczenia terenu. W przypadku realizacji inwestycji, na terenie, na którym wyznaczono strefy ruchu, przepisy planu wymagałyby realizacji miejsc z kartą zarówno z wymogów wynikających z wprowadzenia strefy ruchu, jak również ze wskaźników parkingowych dla poszczególnych przeznaczeń terenów.
W konsekwencji doprowadziłoby to do zmuszenia inwestora do realizacji znacznie większej liczby miejsc z kartą, niż wynika ona z przepisów ustawy. Dlatego nie można ustalać wskaźników dla obu tych podmiotów jednocześnie.
Organ zauważył, że skarżący chcąc dowieść słuszności swojej racji i potwierdzenia przytoczonych argumentów, powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 61/15, który dotyczy innej problematyki, i nie jest związany merytorycznie z omawianą sprawą. Dodatkowo należy zgodzić się ze stanowiskiem, dot. art. 12a ustawy o drogach publicznych, że "wymóg określenia liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową dotyczy tylko terenów określonych w art. 12a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych.
Po drugie zaś liczba ta musi być określona dopiero w przypadku, gdy ogólna liczba miejsc parkingowych wynosi co najmniej 6. Dla przykładu zatem jeśli dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidziano 1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie, to brak jest obowiązku określenia liczy miejsc dla samochodów wyposażonych w kartę. Dodatkowo, jeśli gmina nie przewiduje konieczności wyznaczenia większej liczby miejsc postojowych dla samochodów zaopatrzonych w kartę niż liczba minimalna określona w art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, to wystarczy odesłanie do ustawy" (mec. A. Ziółkowska, Zastępca Kierownika Oddziału Nadzoru w Wydziale Nadzoru i Kontroli Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, opubl. przez Stowarzyszenie Urbanistów ZOIU, w zeszycie SUZOIU 1/15, Problemy planistyczne - wiosna 2015, seminarium szkoleniowe, Wrocław 20-21 kwietnia 2015 r., Oficyna Wydawnicza SU ZOIU, Wrocław 2015, s. 141-142).
W przekonaniu organu gminy, wskazana przez skarżącego interpretacja przepisów ustawy jest rozszerzająca, gdyż obejmuje swoim zakresem nie tylko drogi publiczne, strefy zamieszkania oraz strefy ruchu. Zastosowanie przedmiotowych przepisów ustawy w sposób wskazany przez stronę skarżącą, jako wymogu, spowodowałoby przekroczenie władztwa planistycznego przez organ sporządzający plan. W efekcie rozszerzona interpretacja spowodowałaby niezasadne obciążenie inwestorów wymogiem realizacji miejsc postojowych dla pojazdów z kartą daleko wykraczające poza wymóg ustawowy. Organ sporządzający plan skorzystał więc z możliwości, do ograniczenia się wyłącznie do minimalnych wymogów zawartych w zapisach obowiązującego prawa.
Skarżący nie poparł swojej argumentacji przepisami prawa, a oparł ją jedynie na własnej, rozszerzonej interpretacji zapisów ustawy. Wobec tego należy uznać, że realizacja ustawowego upoważnienia w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę została dokonana prawidłowo. W związku z powyższym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 4 ust. 2 pkt 3 lit. b oraz § 28 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że plan miejscowy jest w pełni zgodny z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy z wyznaczonych terenów systemu komunikacyjnego został sklasyfikowany zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne niezbędne do funkcjonowania zaprojektowanego układu komunikacyjnego, zostały wyznaczone i zwymiarowane na załączniku graficznym nr 1 do uchwały oraz określono ich parametry w zapisach planu, co w całości spełnia wymagania § 4 pkt 9 lit. a. Wskazanie przez skarżącego, że określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy, jak i drogi wewnętrzne, jest słuszne, dlatego w planie miejscowym jak i na załączniku nr 1 do uchwały, ujęte zostały drogi publiczne i drogi wewnętrzne wraz z niezbędnymi parametrami, jak wspomniane powyżej, m.in. zwymiarowanie ich szerokości.
Wyznaczone tereny dróg publicznych i wewnętrznych stanowią główny system komunikacyjny, tworzący całościowy szkielet układu komunikacyjnego, powiązany z układem zewnętrznym. Z uwagi na przytoczone argumenty można wnioskować, że wszelkie przepisy § 4 rozporządzenia zostały zawarte i skonsumowane w zapisach planu miejscowego. Powołując się na art. 8 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w którym zdefiniowane zostało pojęcie drogi wewnętrznej, można jednoznacznie stwierdzić, że drogi wewnętrzne dopuszczone w ramach grupy kategorii przeznaczenia terenu - infrastruktura drogowa dla terenów 1MW-9MW, 10MN, 11MN/1, 11MN/2, 12U-MW/1, 12U-MW/2, 13U-MW oraz 14ZP nie należą do dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Połączenia komunikacyjne w postaci dróg wewnętrznych na ww. terenach będą stanowić dojazdy do poszczególnych budynków. Dojazdy zaś zostały ujęte i sparametryzowane w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dodatkowo, określając w planie wyższe niż minimalne wskaźniki dla dojść i dojazdów do budynków, które zostały określone w rozporządzeniu, wpływa się bezpodstawnie na ograniczenie możliwości swobodnego kształtowania inwestycji. Aby bezzasadnie nie ograniczyć swobody inwestycyjnej oraz z uwagi na wykładnię prawą zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przepisów zawartych w rozdziale 2 rozporządzenia nie należy przytaczać, w przypadku ich uwzględnienia dokładnie w takiej postaci, w jakiej zostały zawarte w przepisach.
Natomiast ustalenie wyższych parametrów dla realizacji dróg wewnętrznych, niż wynikają z rozporządzenia, wpływa na przekroczenie władztwa planistycznego prowadzącego do nadmiernego ograniczenia prawa własności z powodu niemożności przewidzenia dokładnych parametrów infrastrukturalnych dla potrzeb realizacyjnych planowanych inwestycji.
Dalej Prezydent Wrocławia, zauważył, że organ planistyczny ma prawo sparametryzować wymiary wyznaczonych dróg, co dokładnie zostało uczynione zarówno w części tekstowej, jak i na załączniku nr 1 projektu uchwały, jak również uwypukla fakt, że organ planistyczny w przypadku określania parametrów ciągów komunikacyjnych, nie może określić mniejszej szerokości niż wynika z rozporządzania, co właśnie zostało uczynione. Dlatego organ planistyczny celowo nie określił szerokości dróg wewnętrznych stanowiących dojazdy do terenów, gdyż na postawie przysługującego mu prawa uważa, że przepisy zawarte w rozdziale 2 cyt. rozporządzenia są właściwe i jedyne słuszne do stosowania. W związku z powyższym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia.
W dalszej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do zarzutów dotyczących § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały.
Prezydent Wrocławia wyjaśnił, że intencją przepisu o treści: "na jednej działce budowlanej dopuszcza się wyłącznie jeden budynek mieszkalny jednorodzinny" była potrzeba zapewnienia ładu przestrzennego na większym obszarze, którego dotychczasowy rozwój nosi znamiona silnie niejednorodnej, wręcz przypadkowej zabudowy. Ustalenia przyjęte w § 24 i § 25 uchwały mają na celu, nie tylko jednoznaczne określenie przeznaczeń trzech terenów, ale również nadanie delimitowanej przestrzeni spójnych cech kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Ma to służyć wyważeniu interesów wszystkich właścicieli nieruchomości w ramach terenów 10MN, 11MN/1 oraz 11MN/2 i niedopuszczeniu do sytuacji, w której w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego lub planowanego budynku jednorodzinnego powstanie wielokrotnie gęstsza grupa obiektów, odnosząca się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, głównie dzięki specyfice terenu wynikającej z jego przeznaczenia.
Zastosowana regulacja w skuteczny sposób uniemożliwia powstanie powtarzalnego zespołu zabudowy w wariancie jednoczesnej realizacji zamierzenia przez jednego inwestora i w ramach jednej, dużej działki budowlanej, czyli w sytuacji, gdy pomiędzy poszczególnymi domami jednorodzinnymi nie mają mocy minimalne odległości wynikające z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak przedmiotowego przepisu uchwały może więc w wielu przypadkach prowadzić do powstawania budynków jednorodzinnych, posiadających co prawda własny fundament i nie więcej niż 2 mieszkania, ale oddalonych od siebie niekiedy wyłącznie o szerokość dylatacji, czyli minimalnie 2 cm. Konsekwencją takiego stanu rzeczy byłaby radykalna zmiana oczekiwanego charakteru zabudowy w rejonie ul. Szewczenki w kierunku wzrostu intensywności użytkowania terenu oraz jego obsługi.
Potrzeba zakwestionowanego ustalenia jest tym większa, że ostateczny podział własnościowy i geodezyjny grupy budynków jednorodzinnych, powstałych na jednej działce budowlanej i sprzedanych nowym mieszkańcom na zasadzie współwłasności, może nastąpić bez zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z dotrzymania ustalonych w uchwale standardów, określających minimalną powierzchnię działki budowlanej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na 500 m2 i 450 m2 dla zabudowy bliźniaczej zwalnia art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowane przez Wojewodę ustalenie określa jednocześnie takie zasady kształtowania zabudowy, które pozwalają na uniknięcie wprowadzenia zbyt ostrych wartości innych wskaźników, np. maksymalnej intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego lub zakazu zabudowy na części działki, czyli parametrów mogących prowadzić do nadmiernego ograniczania woli inwestora, co do skali zamierzenia na własnej nieruchomości.
W związku z tym zaskarżony plan miejscowy ingeruje w prawo własności na zasadach określonych Konstytucją RP i ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie w sposób konieczny do uniknięcia niepożądanych skutków przestrzennych. Ponadto w ramach procedury uchwalania zaskarżonego planu nie wpłynęły wnioski lub uwagi właścicieli przedmiotowych nieruchomości o likwidację omawianego ograniczenia. Wskazanie przepisu jako niezgodnego z prawem nie nastąpiło także ze strony Wojewody Dolnośląskiego, w ramach etapu uzgadniania projektu planu.
W przekonaniu Prezydenta Wrocławia nie dojdzie też do zmuszenia inwestora do podziału działki przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w celu umożliwienia dodatkowej zabudowy na posiadanej nieruchomości. Kwestionowane przepisy planu miejscowego nie stoją także w sprzeczności z zagospodarowaniem większych nieruchomości kilkoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Liczba tych budynków nie jest wiązana uchwałą z nieruchomością gruntową, a warunkuje ją liczba działek budowlanych o określonej w planie minimalnej powierzchni, które można wskazać w ramach danej nieruchomości. W związku z tym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik Rady Miejskiej Wrocławia wniosła o oddalenie skargi, składając pismo procesowe zawierające rekapitulację stanowiska organu wyrażanego już w trakcie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Wojewoda Dolnośląski, działający jako organ nadzoru, zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 marca 2015 r. Nr VIII/136/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego Psie Pole w rejonie ulic Żmigrodzkiej i Nowogrodzkiej we Wrocławiu i powołując się na przedstawione w skardze zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości.
Wyjaśnić w tym kontekście należy, że stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.
Istotne też jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.
Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa.
Podkreślić należy, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność, realizowana w granicach dozwolonych prawem, podlega ochronie sądowej.
Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
Ustawodawca postanowił też, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.
Ponadto istotne jest, że w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określanie wyjątków dla władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. W akcie tej rangi dopuszczalne jest również określenie kompetencji organów administracji publicznej, przy czym zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, powinności działania w granicach i na podstawie przepisów prawa, regulujących daną dziedzinę z jednoczesnym wykluczeniem w odniesieniu do przepisów kompetencyjnych dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W uznaniu Sądu – uwzględniającego w swojej ocenie powyżej przedstawione okoliczności – w rozpoznawanej sprawie zasadny był sformułowany w skardze zarzut dotyczący zapisów § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 przedmiotowego aktu, w których w ramach ustaleń planistycznych dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 10MN oraz 11MN/1 i 11MN/2 dopuszczono na jednej działce budowlanej wyłącznie jeden budynek mieszkalny jednorodzinny.
Odnosząc się do kwestionowanego przez organ nadzoru unormowania należy wskazać, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.), zatem nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie co do zgodności z art. 21 ust.
- 1. Konstytucji RP, w świetle którego Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że trafne jest stwierdzenie organu, że na mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., gminie przysługuje władztwo planistyczne, co oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc istotne jest, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
W konsekwencji o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przechodząc do uzasadnienia stanowiska, że zaskarżonym aktem doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprowadzającego się do ograniczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego, prawa własności podmiotów, posiadających na terenie objętym planem nieruchomości gruntowe, Sąd wziął także pod uwagę, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej u.p.z.p. - upoważniające radę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Wprawdzie istotnie kompetencja rady gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jednakże - jak to już wcześniej zostało wskazane - pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że (w konsekwencji) plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.).
Należy przy tym zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż "dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto ustalenia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej." (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 232/12 publ.www.orzeczenia.gov.pl).
W niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej, która dawałaby organowi uchwałodawczemu gminy podstawę do ograniczenia prawa zabudowy działki do posadowienia na niej wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Nie jest taką podstawą art. 15 ust. 2 pkt 9 uzp w świetle którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo (między innymi) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jeśli bowiem organ gminy dojdzie do przekonania, że w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego należy ograniczyć możliwość zabudowy działki musi to uzasadnić szczegółowymi, wynikającymi z konkretnej sytuacji okolicznościami. W omawianym przypadku takich okoliczności organ gminy nie wskazuje. Nadto należy pamiętać, że uchwała o planie (podobnie jak inne akty prawa miejscowego) musi być zgodna z aktami wyższego rzędu. I tak w szczególności musi być zgodna z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. (t. j. Dz. U. 2011, poz. 409) Prawo budowlane. Art.
4. tej ustawy stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Zdaniem Sądu należy też wyjaśnić, że w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się (między innymi) 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; potrzeby interesu publicznego (pkt 9) jak i prawo własności (pkt 7). Istotne jest przy tym, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego.
Z kolei w świetle art. 2 ustawy, zawierającego definicje ustawowe zawartych w akcie pojęć, ilekroć w ustawie jest mowa o: 1)"ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak wyjaśnia komentator "definicja - kluczowego dla ustawy - pojęcia ładu przestrzennego (pkt 1) łączy w sobie różne aspekty, podkreślając w szczególności element porządku ("uporządkowane relacje") i harmonii ("harmonijna całość"). W języku polskim ład pojęciowo sytuuje się właśnie między porządkiem i harmonią, stanowiąc niejako stan pośredni, a pojęcia porządku, ładu i harmonii kształtują się w opozycji do chaosu, będąc jego stopniowalnym zaprzeczeniem. Porządek to stan elementów utworzonych przez wprowadzenie określonej reguły rządzącej ich relacjami, ład zaś to coś więcej niż sama abstrakcyjna logiczność wymagana w porządku, zawiera bowiem w sobie rodzaj prawdy o poszczególnych elementach systemu i ich wzajemnych relacjach; harmonia jest natomiast formą spójnej równowagi w skomplikowanym systemie i łączy się z odczuciem piękna, niekoniecznie ograniczającego się do kategorii czysto estetycznych.
Zarazem w doktrynie urbanistycznej proponuje się szersze rozumienie ładu przestrzennego, uwzględniające także elementy zrównoważonego rozwoju, i wskazuje, iż jest to "wyraz koordynacji działalności ludzkiej z siłami przyrody w sposób warunkujący prawidłową egzystencję człowieka i jego rozwój oraz prawidłowy rozwój środowiska przyrodniczego, w układach wzajemnej zależności i wzajemnych uwarunkowań - uzyskiwana w sposób naturalny w wyniku działania sił przyrody lub w sposób sztuczny przez działalność człowieka, organizacja przestrzeni charakteryzująca się równowagą poszczególnych składników" (upzp - komentarz Hubert Izdebski - lex 2013).
Należy zatem zgodzić się z organem nadzoru, że ustanowione w § 24 ust. 2 pkt 8 i § 25 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały ograniczenia w zabudowie działki budowlanej wykraczają poza unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieszczą się w zakresie przyznanego gminie uprawnienia kształtowania przestrzeni w sposób zapewniający ład przestrzenny. Reasumując, wyeliminowanym z obrotu prawnego unormowaniem rada gminy dokonała w sposób nadmierny i pozbawiony podstawy prawnej ingerencji w prawo własności, nie wykazując jednocześnie, że w inny sposób nie można osiągnąć zamierzonego celu w postaci ochrony ładu przestrzennego, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi w tym zakresie.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że dla wprowadzenia planistycznych ograniczeń w zabudowie prawodawca lokalny może korzystać z różnych przyznanych mu instrumentów, mających służyć realizacji tego założenia, jak np. wskaźniki określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (takie jak: wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy czy minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki albo maksymalna wysokość zabudowy), czy poprzez fakultatywne uprawnienie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych.
Sąd nie podzielił natomiast oceny Wojewody Dolnośląskiego przyjętej w zakresie zapisów § 4 ust. 2 pkt 3 lit. b oraz § 28 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, uznanych przez organ nadzoru za podjęte z istotnym naruszeniem prawa, wynikającym z nieokreślenia parametrów dla ewentualnych dróg wewnętrznych dopuszczonych w ramach grupy kategorii przeznaczenia terenów – infrastruktura drogowa dla terenów 1MW-9MW, 10MN, 11MN/1, 11 MN/2, 12U/MW/1, 12U-MW/2, 13U-MW oraz 14ZP.
Wojewoda Dolnośląski uzasadniając wniosek kasacyjny w odniesieniu do wymienionych powyżej zapisów planu wyprowadza swoją argumentację z treści zapisów art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzednio powoływanych. W myśl wskazanego powyżej przepisu ustawowego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, natomiast z treści wskazanego przepisu wykonawczego wynika, że ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.
Istotne jest również, że plan miejscowy sporządza się w formie tekstowej i graficznej, przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały i jest jej integralnym elementem.
W części tekstowej przedmiotowego aktu planistycznego w grupie przeznaczenia terenu – infrastruktura drogowa przyjęto jako jedną z kategorii drogi wewnętrzne (§ 4 ust. 2 pkt 3 lit. b). Ustalenia, co do tej kategorii oznaczonej w części tekstowej i graficznej symbolami: 6 KDW/1, 6 KDW/2, 7 KDW/1, 7KDW/2, 8KDW/1 i 8KDW/2 zawarte zostały w zapisach: § 35 ust. 2, 36 ust. 2 i 37 ust. 2, w których m.in. postanowiono, że szerokość dróg w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, przy czym w miejscu wskazanym na rysunku planu obowiązuje szerokość w liniach rozgraniczających – odpowiednio: 13m, 13m i 18m.
Ustalenia te zostały wprowadzone do rysunku planu, obrazującego m.in. układ komunikacyjny przyjęty w przedmiotowym akcie planistycznym, parametry szerokościowe dróg, ich klasyfikację i elementy infrastruktury, uwzględnione w części tekstowej.
Omawiane elementy planu miejscowego przedstawione zostały na rysunku planu w sposób czytelny i jednoznaczny, z zachowaniem wymaganej skali i techniki graficznej.
Zarówno wyrażone w formie tekstowej, jak i graficznej nie mogą wywoływać wątpliwości, co do swojej treści i woli lokalnego prawodawcy.
W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w skardze wobec omówionych powyżej zapisów kwestionowanego aktu planistycznego.
Taką samą ocenę Sąd przyjął w odniesieniu do wniosku związanego z zapisami § 11 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały i zarzutu braku prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczenia liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.
Obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym ustaleń w tym przedmiocie wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu nadanym art. 5 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw), w którym postanowiono m.in., że w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji.
Zdaniem Sądu posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "... w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji" oznacza, że sam organ planistyczny wskazuje tereny na których miejsca o takim przeznaczeniu mają być określone i ich ilość albo ustalając wskaźniki, przy zastosowaniu których ich liczba ma być przyjęta, albo samodzielnie konkretyzując tą ilość.
Zakres tego elementu aktu planistycznego został niejako uzupełniony treścią § 4 pkt 9 lit. c powoływanego wcześniej rozporządzenia, stanowiącego, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
W zaskarżonej uchwale ustalenia w omawianym powyżej zakresie przyjęte zostały w § 11 ust. 2, w którym w pkt. 1 określono sposób realizacji obowiązku określenia miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zachowując wskaźniki wymagane art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, do stosowania których zobowiązany jest organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, natomiast w pkt. 2 określono wskaźniki, wg których ustala się minimalną liczbę miejsc postojowych dla samochodów osobowych w poszczególnych kategoriach przeznaczenia terenu.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie, korzystając z zasad wykładni językowej uznał, że prawidłową realizacją obowiązku ustanowionego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W zmienionym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., pojęcie "minimalnej liczby miejsc" odnieść należy zarówno do ogólnej liczby miejsc do parkowania, jak i miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych. Taką interpretację potwierdza posłużenie się przez ustawodawcę po sformułowaniu "minimalną liczbę miejsc do parkowania" zaimkiem "w tym" w sensie "wliczając w to" i brak poprzedzenia przecinkiem pozostałej części zdania "miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową".
Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc. Wzmocnieniem przyjętego stanowiska będzie dalsze brzmienie analizowanego przepisu, które nakazuje łącznie określić sposób realizacji przyjętej w planie ilości miejsc do parkowania. Przy takiej treści tego przepisu, prawidłową realizację analizowanego obowiązku można odnieść, np. do wskazania obszaru, w którym taka minimalna liczba miejsc ma być wyznaczona. Może być to również wyłącznie teren przeznaczony na realizację drogowych celów publicznych, strefy zamieszkania, czy strefy ruchu.
W ocenie Sądu z przywołanego wcześniej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikają dwa wymogi, które dotyczą obowiązku uwzględnienia w planie miejsc do parkowania. Pierwszy odnosi się do obowiązku wskazania minimalnej liczby miejsc do parkowania, a drugi do określenia sposobu realizacji tego obowiązku z uwzględnieniem miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Zdaniem Sądu drugi z wymogów odnosi się do wskazania obszaru, w którym taka minimalna liczba miejsc ma być wyznaczona (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 384/15, nie publ.).
Dla prawidłowej realizacji objętego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 powoływanej ustawy obowiązku określenia w planie miejscowym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w ramach określonej minimalnej ilości miejsc parkingowych wystarczające jest zatem uwzględnienie takich miejsc w ramach ogólnej minimalnej liczby miejsc parkingowych określonych dla poszczególnych przeznaczeń terenów, np. bezpośrednio nawiązując do treści ustawy, użycie sformułowania: "dopuszcza się lokalizacje miejsc do parkowania, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w kartę parkingową". Na gruncie analizowanego przepisu poprawnym będzie również odwołanie się w planie, do regulacji wynikającej z art. 12a ustawy o drogach publicznych i ustalenie liczby miejsc postojowych przeznaczonych do parkowania pojazdów z kartą parkingową i sposobu realizacji na zasadach określonych w tym przepisie.
Przyjmując takie stanowisko w odniesieniu do omawianej kwestii Sąd w składzie orzekającym odwołał się również do wykładni celowościowej i systemowej. O zgodzie z wykładnią celowościową przyjętego rozumienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, świadczy możliwość realizacji zakładanego przez ustawę z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw celu wprowadzonych zmian jakim jest zabezpieczenie miejsc przeznaczonych do parkowania dla osób niepełnosprawnych.
Natomiast dokonując wykładni systemowej należy zwrócić uwagę na zachowanie spójności pomiędzy zaprezentowanym rozumieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. a regulacją wynikającą z dodanego na mocy art. 3 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - przepisu art. 12a ustawy o drogach publicznych.
W uznaniu Sądu ustalenia zawarte w § 11 ust. 2 przedmiotowej uchwały wskazują, że lokalny prawodawca dla danej kategorii przeznaczenia terenu (rodzaju zabudowy) określił ilość miejsc do parkowania oraz wskaźnik dotyczący pojazdów z kartami parkingowymi wraz ze sposobem jego uzyskiwania. Postanowił również, że miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów należy usytuować na terenie i działce budowlanej, na których usytuowany jest obiekt, któremu te miejsca towarzyszą. Pozwala to przyjąć, że w zależności od ogólnej (faktycznej) liczby miejsc postojowych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową muszą być przeznaczone miejsca w ilości co najmniej wyznaczonej wskaźnikiem wyliczonym w sposób wynikający z treści uchwały.
Ponadto – zdaniem Sądu – sposób powiązania regulacji art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala stwierdzić, że dopiero na etapie stosowania postanowień uchwały i opracowywania konkretnego projektu inwestycyjnego możliwe będzie określenie liczby miejsc parkingowych dla danej nieruchomości z jednoczesnym określeniem liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 147 oraz art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.