Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 521/20

Uzasadnienie

Zawiadomieniem z [...].10.2018 r. PINB dla miasta W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie przez A. G. i K. G. budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wykonane roboty polegały na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usytuowaną na piętrze (o poziom I piętra nadbudowano całą część frontową budynku - za wyjątkiem fragmentu obejmującego klatkę schodową, wykonanego w ramach poprzedniej inwestycji), krytą dachem stromym dwuspadowym oraz na rozbudowie budynku o podcień w części północno-zachodniej przy ścianie zewnętrznej parterowej przybudówki. Nadbudowę i rozbudowę budynku wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z [...].11.2018 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., zobowiązał inwestorów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, dokonania niezbędnych zabezpieczeń budynku - w terminie natychmiastowym oraz przedłożenia w terminie do 3 miesięcy wymienionych w jego treści dokumentów, celem umożliwienia legalizacji wykonanych robót budowlanych, w tym zaświadczenia o zgodności nadbudowy i rozbudowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p.; oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami.

W dniu [...].05.2019 r. A. G. przekazała organowi 4 egzemplarze dokumentacji projektowej wraz z odręcznie napisanym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z [...].11.2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b., PINB nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w terminie 30 dni o dnia doręczenia postanowienia, poprzez przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzanego zgodnie:

1. 1) z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) w zakresie:
2. - wskazania na stronie tytułowej obydwu inwestorów (pominięto K. G.), prawidłowej daty opracowania (podano datę 04.2019 natomiast w projekcie zamieszczono oświadczenie projektanta oznaczone datą: maj 2019) oraz wskazania prawidłowej nazwy projektu (prawidłowa nazwa to: projekt budowlany, a nie: "projekt budowlany zamienny" - ta nieprawidłowość dotyczy również części opisowej projektu, metryk rysunków i oświadczenia projektanta);
3. - w metryce rysunku projektu zagospodarowania terenu podania prawidłowej skali (rysunek wykonano w innej - większej, skali niż podana w metryce) i prawidłowej nazwy obiektu budowlanego, a w metrykach rysunków nr [...] i [...] podania specjalności uprawnień budowlanych projektanta i sprawdzającego oraz daty,
4. - zastosowania numeracji wszystkich stron i arkuszy projektu budowlanego,
5. - oprawienia projektu w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, sporządzenia części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia (brak możliwości stwierdzenia, czy mapa, na której sporządzono rysunek przeznaczona jest do celów projektowych),
6. - zamieszczenia w opracowaniu - części opisowej projektu (projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego) sporządzonej w sposób zgodny z rozporządzeniem i odnoszącej się do przedmiotowej inwestycji - zamieszczony opis nie odnosi się do przedmiotowej inwestycji - natomiast (prawdopodobnie) został sporządzony na potrzeby prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego, w toku którego PINB nakazał przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, w związku z wykonaniem robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, część opisowa przestawionego projektu budowlanego zamiennego nie spełnia wielu przepisów przywołanego rozporządzenia - np.: brak informacji dotyczącej ochrony konserwatorskiej terenu objętego opracowaniem, nie określono charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego, nie określono układu konstrukcyjnego obiektu w sposób zgodny z rozporządzeniem,
7. - w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu: określenia usytuowania i obrysu projektowanych obiektów budowlanych (brak wskazania nadbudowanej części budynku oraz - w sposób prawidłowy, części budynku powstałej w wyniku jego rozbudowy) i urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, określenia ukształtowania terenów utwardzonych oraz elementów uzbrojenia terenu,
8. - sporządzenia części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego w sposób zgodny z rozporządzeniem, mając na uwadze rzeczywisty przedmiot opracowania (na rysunkach nie określono w sposób prawidłowy zakresu przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy, część rysunkowa nie spełnia również wymogów rozporządzenia m. in. w zakresie braku określenia na rysunku - w sposób jednoznaczny, kolorystyki elewacji, braku zamieszczenia w opracowaniu przekrojów przeprowadzonych w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego),
9. 2) z ustawą z 07.07.1994 roku - Prawo budowlane, w szczególności zamieszczenia w projekcie informacji o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy).

Ponadto PINB wskazał na nieprawidłowość w przedłożonym projekcie polegające na:

1. - braku przedstawienia w sposób prawidłowy przedmiotu inwestycji oraz brak wskazania na rysunkach części obiektu powstałych w wyniku realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uniemożliwia ocenę przedstawionych rozwiązań projektowych,
2. - nieprawidłowe zamieszenie w opisie informacji dotyczących nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego (w opisie poinformowano, że projektant jako nieistotne zmiany uznaje m. in. zmianę materiałów wykończeniowych zewnętrznych, co nie może być uznane za prawidłowe, z uwagi na ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, ponadto część zapisów odnosi się do innej inwestycji - np. informacja o możliwości "łączenia lokali wg indywidualnych aneksów do projektu"),
3. - brak przedstawienia w projekcie podcienia, powstałego w wyniku rozbudowy, usytuowanego w części północno-zachodniej budynku, przy ścianie parterowej przybudówki,
4. - braku wyszczególnienia w projekcie zakresu robót pozostałych do wykonania, po uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W wykonaniu postanowienia K. G. przedłożył w dniu [...].12.2020r. egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego.

Zawiadomieniu z [...].03.2020 r. PINB poinformował strony postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zawiadomieniu poinformowano również o tym, że projekt budowlany nadal nie spełnia wymagań odpowiednich przepisów wskazanych w postanowieniu nr [...] z [...].11.2019 r. oraz posiada nowe nieprawidłowości, a zatem nie może być zatwierdzony. Powołując się na analizę przedstawieniowego projektu PINB stwierdził, że nie wyeliminowano nieprawidłowości wskazanych przez PINB m.in. w zakresie:

1. - zamieszczenia w opracowaniu części opisowej projektu (projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego) sporządzonej w sposób zgodny z rozporządzeniem i określającej w sposób prawidłowy i jednoznaczny przedmiot inwestycji - m. in.: z zamieszczonego opisu wynika nadal, że projekt został sporządzony na potrzeby prowadzonego wcześniej (i zakończonego) postępowania administracyjnego, w toku którego PINB nakazał przedstawienie projektu budowlanego zamiennego; ponadto jako przedmiot inwestycji wskazano wykonane schody wejściowe w formie ganku, które zostały objęte nakazem rozbiórki, w związku z nie przedłożeniem przez inwestora projektu budowlanego zamiennego; część opisowa przestawionego projektu budowlanego zamiennego nadal nie spełnia wielu przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego: brak opisu istniejącego przed rozpoczęciem inwestycji stanu zagospodarowania terenu i prawidłowego opisu projektowanego (objętego projektem) zagospodarowania terenu, nie określono w sposób jednoznaczny i prawidłowy charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego (np. brak informacji o kondygnacji podziemnej, przy określaniu długości budynku nie uwzględniono parterowej przybudówki, stanowiącej część przedmiotowego obiektu), nie określono układu konstrukcyjnego obiektu w sposób zgodny z rozporządzeniem, brak opisu rozwiązań dotyczących wyposażenia budowlano-instalacyjnego obiektu, brak opisu programu użytkowego obiektu i zestawienia powierzchni użytkowych,
2. - w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu: określenia usytuowania i obrysu projektowanych obiektów budowlanych (brak wskazania nadbudowanej części budynku oraz - w sposób prawidłowy, części budynku powstałej w wyniku jego rozbudowy) oraz oznaczenia liczby kondygnacji (w sposób zgodny z Polską Normą lub inny wyjaśniony w legendzie), a także wskazania elementów uzbrojenia terenu objętych przedmiotową inwestycją oraz innych z określeniem trybu ich wykonania,
3. - w części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego zamieszczenia przekroju przeprowadzonego wzdłuż kalenicy budynku oraz rysunków przedstawiających zasadnicze elementy wyposażenia instalacyjnego,
4. - braku wyszczególnienia w projekcie robót pozostałych do wykonania, po uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót,
5. - zamieszczenia w projekcie informacji o obszarze oddziaływania obiektu.

Ponadto powołując się na sprecyzowanie przez inwestorów zakresu opracowania (nie całkiem poprawnym), w przedstawionym projekcie PINB stwierdził m.in. następujące nieprawidłowości:

1. - brak zapewnienia udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności (w opracowaniu projektu nie zapewniono udziału osób - projektantów i sprawdzających, posiadających uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej), co stanowi naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1a u.p.b.,
2. - wysokość projektowanej nadbudowy - w zakresie głównej elewacji frontowej, jest niezgodna z ustaleniami przedłożonej przez inwestorów decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].11.2008 r. o warunkach zabudowy (zapisy powyższej decyzji określające ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazywały, że: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: - analogicznie do istniejącego budynku na dz. nr [...]". Jak wynika z akt archiwalnych PINB, wysokość elewacji frontowej budynku przed jego nadbudową i rozbudową, mierzona od poziomu terenu, wynosiła 3,98 m, natomiast w przedłożonym projekcie wysokość elewacji wynosi /w przybliżeniu, gdyż w projekcie nie wskazano takiego wymiaru/: 6,8 m),
3. - część rysunkowa projektu wymaga uzupełnienia o niezbędne oznaczenia graficzne i opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu (m. in: brak części wymiarów - np. dotyczących spocznika przy schodach i szerokości użytkowej biegów schodów wewnętrznych, nie wskazano wysokości usytuowania podokienników, występują nieprawidłowości dotyczące oznaczeń poziomów budynku oraz wymiarów drzwi wewnętrznych),
4. - projekt zawiera rozwiązania niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi (m.in.: wody opadowe z terenów utwardzonych w części frontowej działki odprowadzane są w kierunku działki sąsiedniej - drogowej, brak wentylacji w pomieszczeniu łazienki na I piętrze, drzwi do ww. łazienki otwierają się do wewnątrz pomieszczenia), przy czym do projektu nie załączono zgody na odstępstwo od przepisów uzyskanej w trybie § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
5. - w projekcie przedstawiono rozwiązanie polegające na odprowadzeniu wód opadowych z dachu budynku do studni chłonnej, tymczasem - zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne "dopuszcza się wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych (...) do wód powierzchniowych lub do ziemi (...) - o ile organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych ustali, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód" – zatem do projektu należało załączyć odpowiednie pozwolenia uzyskane stosownie do wskazanych przepisów Prawo wodne.

Decyzją z [...].06.2020 r. PINB dla miasta W., na postawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 u.p.b. nakazał A. G. i K. G. - inwestorom robót budowlanych polegających na nadbudowie (o dwuspadowy dach nad całą częścią frontową budynku i kondygnację I piętra - za wyjątkiem klatki schodowej) i rozbudowie (o podcień) budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - rozbiórkę dwuspadowego dachu, obydwu ścian szczytowych na poziomie poddasza, kondygnacji I piętra (za wyjątkiem fragmentu usytuowanego od strony wschodniej, obejmującego klatkę schodową), podcienia o konstrukcji drewnianej, usytuowanego w północno-zachodniej części budynku, przylegającego do parterowej przybudówki.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia PINB stwierdzając, że inwestorzy nie wyeliminowali nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z [...].11.2019 r., powołał się na nieprawidłowości w dokumentacji projektowej wyszczególnione w zawiadomieniu z [...].03.2020 r. Na tej podstawie organ stwierdził, że jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest nakazanie na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. rozbiórki części budynku powstałych w efekcie samowolnie wykonanych robót budowlanych - nadbudowy i rozbudowy budynku.

Odwołanie od tej decyzji złożył K. G., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Do odwołania, wniesionego za pośrednictwem platformy e-puap, nie dołączono pełnej treści odwołania.

Decyzją z [...].09.2020 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie braku przedłożenia przez inwestorów odpowiedniego projektu budowlanego, a także nie uzupełnienia go w sposób zgodny z przepisami. Odnosząc się do nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, według DWINB, w sprawie trafnie stwierdzono, że z zamieszczonego opisu w projekcie nadal wynika, że projekt został sporządzony na potrzeby prowadzonego wcześniej (i zakończonego) postępowania administracyjnego, w toku którego PINB nakazał przedstawienie projektu budowlanego zamiennego.

Ponadto na mapie do celów projektowych jako przedmiot inwestycji wskazano m.in. wykonane schody wejściowe, które zostały objęte nakazem rozbiórki w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. W tytule mapy wskazano na przebudowę budynku, a nie na rozbudowę. DWINB zgodził się również z organem pierwszej instancji co do tego, że część opisowa przestawionego projektu budowlanego nadal nie spełnia przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. O powyższym świadczą następujące nieprawidłowości:

1. - brak opisu, istniejącego przed rozpoczęciem inwestycji, stanu zagospodarowania terenu i prawidłowego opisu projektowanego (objętego projektem) zagospodarowania terenu,
2. - nie określono w sposób jednoznaczny i prawidłowy charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego (np. brak informacji o kondygnacji podziemnej, przy określaniu długości budynku nie uwzględniono parterowej przybudówki stanowiącej część przedmiotowego obiektu),
3. - nie określono układu konstrukcyjnego obiektu w sposób zgodny z przepisami,
4. - brak opisu rozwiązań dotyczących wyposażenia budowlano-instalacyjnego obiektu,
5. - brak opisu programu użytkowego obiektu i zestawienia powierzchni użytkowych,
6. - nieprawidłowości w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu: określenia usytuowania i obrysu projektowanych obiektów budowlanych - brak wskazania nadbudowanej części budynku oraz - w sposób prawidłowy - części budynku powstałej w wyniku jego rozbudowy oraz oznaczenia liczby kondygnacji (w sposób zgodny z Polską Normą lub inny sposób wyjaśniony w legendzie), a także brak wskazania elementów uzbrojenia terenu objętych przedmiotową inwestycją oraz innych z określeniem trybu ich wykonania,
7. - nieprawidłowości w zakresie części rysunkowej projektu architektoniczno- budowlanego - zamieszczenia przekroju przeprowadzonego wzdłuż kalenicy budynku oraz rysunków przedstawiających zasadnicze elementy wyposażenia instalacyjnego,
8. - brak wyszczególnienia w projekcie pozostałych robót do wykonania po uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót,
9. - nieprawidłowości w zakresie zamieszczenia w projekcie informacji o obszarze oddziaływania obiektu.

Dodatkowo DWINB stwierdził, że w związku ze sprecyzowaniem zakresu opracowania (nie całkiem poprawnym), w przedłożonym projekcie organ I instancji prawidłowo zauważył następujące nieprawidłowości:

1. - brak zapewnienia udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane - projektantów i sprawdzających do projektowania w odpowiedniej specjalności, tj. w specjalności instalacyjnej, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1a u.p.b.,
2. - część rysunkowa projektu nadal wymaga uzupełnienia o niezbędne oznaczenia graficzne i opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu (m. in: brak części wymiarów - np. dotyczących spocznika przy schodach i szerokości użytkowej biegów schodów wewnętrznych, nie wskazano wysokości usytuowania podokienników, występują nieprawidłowości dotyczące oznaczeń poziomów budynku oraz wymiarów drzwi wewnętrznych),
3. - projekt zawiera rozwiązania niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi (m. in.: wody opadowe z terenów utwardzonych w części frontowej działki odprowadzane są w kierunku działki sąsiedniej - drogowej, brak wentylacji w pomieszczeniu łazienki na I piętrze, drzwi do ww. łazienki otwierają się do wewnątrz pomieszczenia), przy czym do projektu nie załączono zgody na odstępstwo od przepisów uzyskanej w trybie § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nadto przedmiotowy budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków,
4. - w projekcie przedstawiono rozwiązanie polegające na odprowadzeniu wód opadowych z dachu budynku do studni chłonnej, tymczasem - zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne dopuszcza się wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, wody z przelewów kanalizacji deszczowej oraz wody chłodniczej do wód powierzchniowych lub do ziemi, w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami - o ile organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych ustali, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. Do projektu należało zatem dołączyć odpowiednie pozwolenia stosownie do ww. przepisów Prawa wodnego.

Odnosząc się do wysokości projektowanej nadbudowy DWINB stwierdził, że w zakresie głównej elewacji frontowej jest ona zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...].11.2008 r. o warunkach zabudowy. W tym zakresie wskazał, że z projektu wynika, że wysokość elewacji frontowej budynku przed jego nadbudową i rozbudową, mierzona od poziomu zero budynku (0,0) wynosiła również 9,75 m, a nie 3,98 m (jak wskazał PINB, mylnie podając tutaj wysokość od poziomu terenu).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. G. zarzucając organowi odwoławczemu zarzucając:

1. 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:
2. a) art. 7, art. 8, art. 12 i art. 75 § 2 k.p.a. na skutek braku ustalenia podstawowych okoliczności sprawy, to jest braku dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania i co najmniej przedwczesnego uznania, że stroną tą jest także skarżący - skoro treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oraz znajdujący się w aktach sprawy wykaz właścicieli i władających może wskazywać, że inwestorem mogłaby być wyłącznie A. G.;
3. b) art. 7, art. 75 i art. 77 § 1, art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. na skutek nieuwzględnienia przy wydaniu decyzji całości materiału znajdującego się w aktach sprawy, co nastąpiło poprzez:
4. - całkowicie bezzasadne nałożenie obowiązku rozbiórki obydwu ścian szczytowych na poziomie poddasza, gdy tymczasem przedmiotem postępowania była wyłącznie jedna ściana szczytowa od strony ul. [...] - organ nie miał podstaw ani faktycznych ani prawnych by nakazywać rozbiórkę obydwu ścian szczytowych;
5. - pominięcie, że decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona wyłącznie na A. G. - co organ zupełnie zignorował, choć wynika to wprost z treści decyzji nr [...] z [...].02.2019r.;
6. - błędne uznanie, że oceniając zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...].11.2008r. należy uwzględniać stan faktyczny istniejący w dacie wydania tej decyzji, a więc w 2008r., podczas gdy w świetle powołanych norm organ jest zobowiązany uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie orzekania;
7. c) art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 k.p.a. na skutek poczynienia oczywiście błędnych ustaleń w sprawie, to jest na skutek rażąco nieprawidłowego stwierdzenia, że przedmiotowy budynek posiada podcień, gdy tymczasem jest to niezgodne ze stanem faktycznym sprawy;
8. d) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w sposób niekonkretny i nieprecyzyjny, co wynika z użycia sformułowania "a w szczególności"
9. - co powoduje, że adresat decyzji nie ma pewności jakie konkretnie elementy budynku miałby rozebrać, a nadto zachodzi sprzeczność między poszczególnymi elementami decyzji.
10. 2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
11. a) art. 35 ust. 3 u.p.b. na skutek wskazywania w postanowieniu nr [...] z [...].11.2019 r. rzekomych czy też ewentualnych braków projektu budowlanego w sposób nieprecyzyjny, niekonkretny (np.: poprzez wskazanie, że - cytat - część opisowa przedstawionego projektu budowlanego nie spełnia wielu (bez wskazania jakich) przepisów rozporządzenia, np.: (co wskazuje tylko na przykładowe wyliczenie, nie zamknięte, a pozostałe uchybienia nie zostały wymienione) - nie określono układu konstrukcyjnego w sposób zgodny z rozporządzeniem (bez wskazania na czym konkretnie polega błąd) czy też sformułowanie "nie określono charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego", co powoduje, że samo wezwanie należy uznać za nieskuteczne, bo niewykonalne dla strony (które de facto nie wie, co dokładnie ma poprawić czy tez uzupełnić) i co stanowiło podstawę kilkukrotnych wizyt projektanta w PINB (aby wyjaśnić co konkretnie wzywający miał na myśli);
12. b) art. 35 ust. 1 u.p.b. na skutek dokonywania kontroli i ingerowania w przedstawiony projekt budowlany w sposób wykraczający poza kompetencje organu, wynikające z powołanej normy, zgodnie z którą organ może wyłącznie sprawdzać zgodność projektu z decyzja o warunkach zabudowy, a zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi może dotyczyć wyłącznie projektu zagospodarowania działki i terenu (a nie samego projektu) oraz kompletność projektu - a zatem organ nie miał żadnych podstaw by wzywać do usunięcia rzekomych czy też ewentualnych innych wad i braków dokumentacji (w efekcie nieprawidłowe i bezpodstawne są wezwania opracowane na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. oraz zastrzeżony w nich rygor),
13. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się uzasadnione. Należy zaznaczyć, że w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako: ʺp.p.s.a.ʺ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 48 ust. 1 i 49 ust. 3 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez WINB decyzji odwoławczej). Zgodnie z art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganego pozwolenia na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: pkt 1 - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; pkt 2 - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 49 u.p.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: pkt 1 - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pkt 2 - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, pkt 3 - wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 1). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2).

W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust.

1. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust. 3).

W świetle przywołanych unormowań stwierdzić trzeba, że decyzja nakazująca rozbiórkę, o której stanowi art. 48 ust. 1 u.p.b., może zostać podjęta tylko wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Trzeba mieć przy tym na względzie, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Co nie zmienia tego, że wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest obowiązkiem organu, a jego uprawnieniem, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora.

Zasadniczym celem legalizacji, o której mowa w art. 48 ust. 2-4 i 49 u.p.b jest doprowadzenie wykonanych samowolnie robót do stanu zgodności z prawem. Dopiero w sytuacji, gdy nie jest to możliwe z powodów merytorycznych, powinna nastąpić rozbiórka obiektu. Względy formalne, w postaci niewykonania w terminie postanowienia nakładającego obowiązki, jakkolwiek również mogą doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce, powinny mieć zastosowanie gdy w sposób niewątpliwy inwestor bez własnej winy w zakreślonym terminie nie podejmuje współpracy z organem nadzoru budowlanego.

Przynosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że kluczową dla oceny legalności wydanych decyzji okazała się nie kwestia stwierdzonych przez organy nadzoru nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, ale sposobu procedowania przez organu nadzoru w celu ich usunięcia.

Przyjdzie wobec tego zauważyć, że postanowienie z art. 49 ust. 3 u.p.b. jest ściśle związane z postępowaniem głównym, w toku którego zapada. Jego waga dla rozstrzygnięcia sprawy ma kluczowe znaczenie, dlatego nie może ono pozostawiać żadnych wątpliwości co do jego treści. Wynika to z tego, że ewentualne niewykonanie obowiązku nim nałożonego, determinuje sposób rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Brak usunięcia stwierdzonych w nim nieprawidłowości projektu budowlanego oznacza konieczność zakończenia postępowania naprawczego i wydania decyzji o rozbiórce. W tym względzie ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru w zasadzie swobody działania.

Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym za pomocą samoistnego środka zaskarżenia, organ nadzoru powinien przed podjęciem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. zweryfikować poprawność nałożenia tym postanowieniem obowiązków. Powinien zatem ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Wydając decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ nadzoru jest zobowiązany również jednoznacznie wskazać, które z nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, wskazanych w tym postanowieniu, nie zostały przez inwestora usunięte. Wydana w tym trybie decyzja musi być więc precyzyjna. Co istotne, organ nadzoru nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazana w wydanym wcześniej postanowieniu nieprawidłowość nie została usunięta, ale musi wykazać, że taka wada w dokumentacji projektowej rzeczywiście istniał.

Musi zatem wykazać i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z punktów postanowienia był wymagany. Ocena organu w tym zakresie nie może być dowolna i powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nie może to być jedynie powtórzenie treści postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b.

Istotnym w realiach kontrolowanego postępowania jest zauważenie, że w sytuacji, gdy po wykonaniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości powstanie konieczność wezwania inwestora do usunięcia kolejnych nieprawidłowości, które ujawnią się bądź dopiero w związku z wykonaniem nałożonego obowiązku, bądź też nie zostały one wcześniejszej dostrzeże przez organ, to biorąc pod uwagę opisane wyżej konsekwencje prawne dotyczące związanego charakteru decyzji podejmowanej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 u.p.b., stwierdzić należy, że wówczas organ powinien wydać kolejne postanowienie, zakreślające nowy termin do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Wykładnia językowa oraz systemowa normy prawnej zawartej w przepisie art. 49 ust. 3 u.p.b. pozwala stwierdzić, że wolą ustawodawcy była możliwość wielokrotnego wydania przedmiotowego postanowienia. Potwierdzeniem tego stanowiska jest regulacja terminu, o który mowa w art. 49 ust. 3 u.p.b.

Jest to termin procesowy, wyznaczany przez organ prowadzący postępowanie. Tym samym mogą być wydawane przez organ nadzoru postanowienia zakreślające nowy termin do usunięcia nieprawidłowości, które dostrzeżono dopiero na etapie analiz uzupełnionej dokumentacji projektowej. W żadnym zaś przypadku nie jest poprawne wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 u.p.b., gdy powołane w decyzji nieprawidłowości nie zostały wcześniej objęte próbą usunięcia w trybie określonym w art. 49 ust. 3 u.p.b. Wydanie na tej podstawie prawnej decyzji rozbiórkowej, bez wcześniejszego wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, stanowi istotne naruszenie prawa.

W konsekwencji powyższego należy uznać, że organ nadzoru może w ramach realizowania zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a. wskazywać, że projekt budowlany nie tylko nie spełnia wymagań wyszczególnionych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. ale także dotknięty jest innymi nieprawidłowościami, które ujawniły się dopiero w związku z wykonaniem nałożonego obowiązku lub nie zostały wcześniejszej dostrzeże, ale w takim przypadku to zawiadomienie nie może zastąpić postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. Powinnością organu nadzoru jest bowiem umożliwienie inwestorowi, poprzez wydanie kolejnego postanowienia na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b., usunięcia tych wszystkich nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, które nie były wcześniej objęte tym postanowieniem, a które stanowić mogą podstawę faktyczną do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Obowiązku tego nie może zastąpić umożliwienie stronie końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. W szczególności możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, bez jednoczesnego wyznaczenia stronie terminu, nie daje realnych możliwości usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, zwłaszcza tych wszystkich, które wymagają uzgodnienia z innymi organami.

Tak niestety stało się w kontrolowanym przypadku. Podejmując decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 u.p.b., organ nadzoru tylko formalnie powołał się na nieprawidłowości wyliczone w postanowieniu z [...].11.2019r., wskazując na brak ich usunięcia. Faktycznie organ powołał się na nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, które wyszczególnił w zawiadomieniu z [...].03.2020 r. W tym zawiadomieniu, poza nieprawidłowościami powołanymi już w postanowieniu z [...].11.2019 r., organ nadzoru powołał nowe nieprawidłowości. Dotyczyły one objęcia przedmiotem opracowania schodów wejściowych w formie ganku, które zostały objęte nakazem rozbiórki. Wskazano na brak informacji o kondygnacji podziemnej. Przy określaniu długości budynku nie uwzględniono parterowej przybudówki, stanowiącej część obiektu. Nie określono też układu konstrukcyjnego obiektu w sposób zgodny z rozporządzeniem.

Wskazano na brak opisu rozwiązań dotyczących wyposażenia budowlano-instalacyjnego obiektu, brak opisu programu użytkowego obiektu i zestawienia powierzchni użytkowych, a także brak wskazania elementów uzbrojenia terenu objętych inwestycją oraz innych z określeniem trybu ich wykonania. Wskazano, że w części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego nie zamieszczono przekroju przeprowadzonego wzdłuż kalenicy budynku oraz rysunków przedstawiających zasadnicze elementy wyposażenia instalacyjnego. Nie zamieszczono w projekcie informacji o obszarze oddziaływania obiektu. Organ nadzoru stwierdził również nieprawidłowości dotyczące brak zapewnienia udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. Wskazał na brak w części rysunkowej projektu niezbędnych oznaczeń graficznych i opisowych umożliwiających jednoznaczne odczytanie projektu (m.in: brak części wymiarów - np. dotyczących spocznika przy schodach i szerokości użytkowej biegów schodów wewnętrznych, braku wskazania wysokości usytuowania podokienników, nieprawidłowości dotyczących oznaczeń poziomów budynku oraz wymiarów drzwi wewnętrznych).

Wskazano na niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi rozwiania dotyczące m.in.: odprowadzania wód opadowych z terenów utwardzonych w części frontowej działki w kierunku działki sąsiedniej - drogowej, braku wentylacji w pomieszczeniu łazienki na I piętrze, otwierania się drzwi do łazienki do wewnątrz pomieszczenia. Organ wskazał, że w tym zakresie do projektu nie załączono zgody na odstępstwo od przepisów uzyskanej w trybie § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał również na zastosowanie rozwiązania polegającego na odprowadzeniu wód opadowych z dachu budynku do studni chłonnej, na które to rozwiązanie inwestor nie przedłożył pozwolenia wydawanego na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne.

Do usunięcia wymienionych nieprawidłowości organ nie wezwał inwestorów w trybie art. 49 ust. 3 u.p.b.

Nie są to jedyne mankamenty dotyczące sposobu procedowania przez organ nadzoru w trybie art 49 ust. 3 u.p.b. Drugi zarzut, który można postawić organowi, dotyczy niewystarczającej precyzji w formułowaniu treści obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W szczególności używanie w postanowieniu z [...].11.2019 r. sformułowań: "część opisowa przestawionego projektu budowlanego zamiennego nie spełnia wielu przepisów powołanego rozporządzenia, np. (...)", "część rysunkowa nie spełnia również wymogów rozporządzenia m.in. w zakresie (...)", sugeruje, że wskazane przez organ nieprawidłowości nie są wszystkimi, które odnosząc się do projektu. W takim przypadku, zasadnie autor skargi dowodzi, że inwestorzy napotkali szereg trudności w prawidłowym odczytaniu skierowanego do nich wezwania.

Stwierdzone uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a., a w rezultacie wadliwym, bo przedwczesnym zastosowaniu art. 48 ust. 1 u.p.b. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji rozbiórkowej, organ odwoławczy naruszył w rezultacie regulację art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na to, że stwierdzone wadliwości rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie z [...].11.2019, nr [...]. Kontynuując postępowanie organy zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej rozważania, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. Stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, której częścią jest postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, jest nie tylko właściciel obiektu budowlanego, ale również inwestor. K. G. oświadczył do protokołu z kontroli z [...].10.2018 r., że to on z żoną A. G. organizowała i finansował proces budowlany dotyczący robót polegających na nadbudowie budynku oraz podcienia przy przybudówce. Nakaz rozbiórki w takim przypadku prawidłowo został skierowany nie tylko do A. G., która bezspornie jest właścicielką nieruchomości ale również do drugiego z inwestorów, który nie będąc właścicielem nieruchomości, na której wykonano nielegalny obiekt, wykonał roboty budowlane za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości. Bez znaczenia przy tym jest również okoliczność, że tylko na A. G. przeniesiono decyzję o warunkach zabudowy.

Organ nadzoru budowlanego nie naruszył również przepisu art. 35 ust. 3 u.p.b., ponieważ przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Podstawą prawną postanowienia z [...].11.2019 r. stanowił przepis art. 49 ust. 3 u.p.b. Bezspornie na podstawie tego przepisu organ nadzoru budowlanego mógł badać zgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935). Sąd w tym zakresie nie doszukał się wykroczenia przez organ nadzoru poza kompetencje przewidziane w przepisie art. 49 ust. 1 u.p.b. Prawidłowo organ nadzoru stwierdził też brak podstaw do objęcia przedłożonym projektem elementów budynku, w stosunku do których wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

Ze względu na stwierdzone uchybienia procesowe przedwczesnym jest odniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego zakresu nałożonego obowiązku rozbiórki, w tym dotyczącego ścian szczytowych oraz podcienia. W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przedstawić i wyjaśnić wszechstronne podstawy faktyczne i prawne podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Z tych samych powodów Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutu dotyczącego niekonkretnego i nieprecyzyjnego sformułowania nakazu rozbiórki.

O powyższym Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.