Uzasadnienie
W. R. oraz M. R. (dalej: skarżący, strona skarżąca) zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z 21 lipca 2023 r. (nr 662/2023), którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej: PINB, organ I instancji) z 18 maja 2023 roku (nr 54/2023) nakazującą B. M. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 sierpnia 2023 r., następujących prac budowlanych: rozbiórkę muru oporowego wykonanego z bloczków M[...] tj. o długości 3707 cm znajdującej się na działce [...] obr. [...], AM-[...] w Z. przy ul. [...] w Z., pod nadzorem osoby uprawnionej, w sposób zgodny z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz umarzającą postępowanie w sprawie rozbiórki betonowego ogrodzenia ażurowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. z uwagi na rozebranie tego obiektu przed wydaniem decyzji i umorzono postępowanie organu I instancji w całości.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 8 lipca 2020 r. do PINB wpłynęło pismo M. i W. R. w sprawie złego stanu technicznego murów oporowych znajdujących się na działce o nr [...], obr. [...], AM [...] w Z. W dniu 29 lipca 2020 r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których stwierdzono bardzo zły stan techniczny betonowego ażurowego ogrodzenia. Jak stwierdzono w złym stanie technicznym znajdował się również mur oporowy przynależny do działki o nr [...]. Mur spękany odchylony od pionu, wysokość muru w najwyższym miejscu ok. 110 cm. Na działce znajdował się również gruz budowlany, a na granicy działki komora szamba.
Pismem z 30 lipca 2020 r. PINB zawiadomił strony: o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego ogrodzenia i muru oporowego na działce o nr [...] przy ul. [...] w Z. Decyzją z 19 sierpnia 2020 r. (nr 119/2020) PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał B. M. wykonanie prac budowlanych na działce nr [...], obr. [...], AM [...] w Z., tj. usunięcie betonowego ogrodzenia ażurowego znajdującego się na murze oporowym przy ulicy, wyburzenie muru oporowego na działce, zabezpieczenie skarpy zgodnie ze sztuką budowlaną przed osuwaniem się ziemi z sąsiedniej działki, uprzątnięcie działki z gruzu.
W wyniku rozpoznania odwołania M. R. i W. R., DWINB decyzją z 19 października 2021 r. (nr 938/2021) uchylił wskazaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W wyniku ponownie prowadzonego postępowania 29 października 2020 r. przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których stwierdzono, że od 29 lipca 2020 r. nie zostały wykonane żadne roboty budowlane i remontowe. Sporne mury oporowe w dniu oględzin nie były rozebrane. Z oświadczenia W. R. wynikało, że mury oporowe zostały wybudowane przez niego w latach 1986-1989 i nie posiada na to żadnej dokumentacji. Na murkach widoczne liczne spękania i odchylenia od pionu. Na odcinku ok. 8 metrów brak możliwości oceny z powodu zalegającego gruzu. Natomiast ogrodzenie ażurowe o wysokości ok. 210 cm odchylone od pionu w złym stanie technicznym. Słupki betonowe odspojone od elementów ażurowych, pozbawione czap.
Postanowieniem PINB z 22 kwietnia 2021 r. (nr 43/2021) wstrzymano roboty rozbiórkowe murów oporowych posadowionych w granicach nieruchomości - dz. nr [...] w Z. oraz nałożono na B. M. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego murów oporowych, ich ewentualnego remontu bądź w przypadku braku zasadności ich remontu, opis sposobu prowadzenia rozbiórki wraz z uwzględnieniem zabezpieczenia sąsiedniej nieruchomości.
Następnie PINB wydał decyzję z 1 lipca 2021 r. (nr 71/2021), którą nakazał B. M. obowiązek wykonania do 31 grudnia 2021 r. następujących robót budowlanych: rozbiórkę murów oporowych na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., formowanie i skarpowanie zbocza, ułożenie geokraty stabilizującej.
Decyzja ta została oprotestowana przez M. R. i W. R. W wyniku rozpoznania tego odwołania DWINB decyzją z 19 października 2021 r. (nr 1134/2021) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od wskazanej decyzji DWINB wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw, który wyrokiem z dnia 25 marca 2022 roku o sygn. akt II SA/Wr 598/21 został oddalony.
Dnia 15 kwietnia 2022 r. przedłożona została przez M. i W. R. ekspertyza techniczna wpływu usunięcia muru oporowego na stateczność zbocza zlokalizowanego na dz. Nr [...] w miejscowości Z. Dnia 8 lipca 2022 r. i 23 sierpnia 2022 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których dokonał pomiarów muru oporowego. Ustalono, że mur został wykonany z bloczków M[...] i stanowi jedną całość. Najbliższe usytuowanie od budynku to ok. 62 cm. PINB decyzją z 2 listopada 2022 r. (nr 139/2022), którą nałożył na W. R. obowiązek wykonania, w terminie do 30 czerwca 2023r., następujących prac budowlanych: - rozbiórkę muru oporowego znajdującego się na działce [...] przy ul. [...] w Z., - uporządkowanie i wyprofilowanie terenu po dokonanej rozbiórce, - ułożenie geokraty stabilizującej. Rozstrzygniecie to zostało uchylone decyzją DWINB z 9 stycznia 2023 r. (nr 20/2023) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Dnia 20 lutego 2023 roku do PINB wpłynęło pismo B. M., w którym oświadczyła, iż podtrzymuje wcześniej wyrażone stanowisko, iż jako właściciel działki nr [...] w Z. nie wyraża zgody na dokonanie legalizacji samowoli budowlanej w postaci murków oporowych przez W. R. Jednocześnie oświadczyła, że w przypadku orzeczenia rozbiórki murków oporowych wyraża zgodę na dokonanie tej rozbiórki. Dnia 22 marca 2023 r. do siedziby PINB wpłynęła ekspertyza stanu technicznego murów oporowych (aktualizacja) sporządzona przez mgr inż. R. R. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr upr. [...]. Z jej treści wynika, że zaleca się wykonanie rozbiórki murów oporowych.
Dnia 11 maja 2023 r. B. M. złożyła pismo, w którym oświadczyła, że w przypadku orzeczenia rozbiórki muru oporowego na działce nr [...] w Z., której jest właścicielem wykona rozbiórkę na własny koszt. Dnia 12 maja 2023 roku do siedziby PINB wpłynęło pismo M. i W. R., reprezentowanych przez r.pr. B. S., w którym wniesiono o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa z uprawnieniami konstrukcyjnymi na okoliczność stanu technicznego murów oporowych położonych pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz wpływu ich ewentualnego rozebrania na stabilność mas ziemnych z działki nr [...] oraz wpływu tej sytuacji na stan murów oporowych znajdujących się pomiędzy działką nr [...] i nr [...], które utrzymują stabilność działek nr [...] i nr [...].
Dnia 18 maja 2023 r. PINB wydał decyzję nr 54/2023, którą nakazał B. M. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 sierpnia 2023r., następujących prac budowlanych: - rozbiórkę muru oporowego wykonanego z bloczków M[...] tj. o długości 3707 cm znajdującej się na działce [...] obr. [...], AM-[...] w Z. przy ul. [...] w Z., pod nadzorem osoby uprawnionej, w sposób zgodny z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki betonowego ogrodzenia ażurowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. z uwagi na rozebranie tego obiektu przed wydaniem decyzji.
W wyniku odwołania W. R. oraz M. R. DWINB wydał zaskarżoną decyzję. Jak wskazał DWINB z akt sprawy, w tym z protokołu oględzin z dnia 16 czerwca 2023r. przeprowadzonych przez pracowników PINB, wynika natomiast, iż mur oporowy, którego dotyczy owe postępowanie administracyjne został rozebrany. Na miejscu trwały prace porządkowe. PINB wydał zalecenie uprzątnięcia terenu z luźnych elementów znajdujących się przy drodze oraz otaśmowania placu rozbiórki. Następnie PINB pismem z dnia 19 czerwca 2023r. poinformował, że nie zgłoszono zagrożenia z powodu osuwającej się skarpy.
W ocenie organu przestał istnieć przedmiot postępowania, bowiem Zobowiązana zrealizowała nakazaną rozbiórkę muru oporowego przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, natomiast ogrodzenie ażurowe zostało rozebrane już na wcześniejszym etapie postępowania, co również zostało potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego I stopnia. W rezultacie organ uznał, iż w tak ukształtowanym stanie faktycznym nie było podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć rzeczone postępowanie administracyjne.
W skardze na powyższą decyzję DWINB zarzucono naruszenie: 1. art 138 par. 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że z uwagi na rozebranie muru oporowego sprawa stała się bezprzedmiotowa, choć rozebranie muru grozi katastrofą budowlaną, decyzja organu I instancji nie nakazywała zabezpieczenia powstałej po rozbiórce skarpy, prace rozbiórkowe prowadzone były, gdy decyzja organu I instancji nie była jeszcze prawomocną;
2. naruszenie art. 37.ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do nakazania rozbiórki muru podtrzymującego skarpę, na której posadowiony jest budynek jednorodzinny mieszkalny skarżących, choć to nie istniejący ponad 30 lat mur stanowił zagrożenie, lecz jego rozebranie tworzy zagrożenie katastrofą budowlaną;
3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie i nie branie pod uwagę zgłaszanych przez skarżących wniosków dowodowych zmierzających do wyjaśnienia wszystkich mających znaczenie w sprawie okoliczności, w szczególności pominięcie: • ekspertyzy dotyczącej wpływu usunięcia muru oporowego na stateczność zbocza zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. sporządzona przez pracowników [...] Politechniki W. sporządzonej w marcu 2022 i poprzedzonej wykonanie w lutym 2022 odwiertów na działce skarżących, z której wynika, że usunięcie muru spowoduje realne zagrożenie utraty stateczności przez skarpę • wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii innego wyznaczonego przez organ I instancji biegłego z zakresu budownictwa o specjalności konstruktora na okoliczność stanu technicznego muru, • zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Z. potwierdzającego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru, na którym posadowiony jest budynek skarżących oraz sporny mur; • pozwolenia na budowę z 30 lipca 1984 r.
4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania stron postępowania poprzez kierowanie się i uwzględnianie interesu jedynie jednej strony postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in, że wszystkie orzeczenia organu I Instancji, jakie zapadały w niniejszej sprawie w zakresie stanu technicznego muru opierały się na prywatnej ekspertyzie sporządzonej na zlecenie B. M. przez R. R. wg której mur był w złym stanie technicznym, niestabilny i od początku źle wykonany. Przeczy temu stanowisko pracowników [...] Politechniki W., którzy wskazywali, że już choćby ponad trzydziestoletni okres spełniania przez mur swojej funkcji, tj. podtrzymywania skarpy z posadowionym na niej budynkiem. Gdyby mur obciążony była wadami podanymi przez R. R. przywróciłby się bez potrzeby używania ciężkiego sprzętu i podkopywania go. W trakcie toczących się postępowań skarżący złożyli m.in. ekspertyzę sporządzona przez [...] Politechniki W., z którego wynika w sposób oczywisty, że rozebranie muru stanowi zagrożenie dla stateczności skarpy, na której posadowiony jest budynek skarżących. Wydanie tej ekspertyzy poprzedzone było wykonaniem odwiertów na działce skarżących i badaniem nośności warstw gruntu na skarpie, na której posadowione są budynek skarżących, ale także budynek B. M. Ani organ I instancji, ani organ li instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej ekspertyzy i nie wziął jej pod uwagę w swoich rozstrzygnięciach. Obecnie sytuacja skarpy pogarsza się. B. M. prowadziła prace rozbiórkowe nie tylko w dniu 16 czerwca 2023 r. W dniu 28 lipca 2023 r. ponownie do prac przystąpił ciężki sprzęt. Skarpa została podkopana i cała ziemia wybrana i wywieziona. Powstała pionowa niczym nie zabezpieczona ściana. Skarżący ponownie powiadomili o tej sytuacji PINB, który niestety nie podjął żadnych działań. Od tego czasu sąsiedzi podkopują skarpę i jedną z komór szamba skarżących, które stanowi obecnie jedyną podporę skarpy. Kopią także otwory w dole skarpy wywożąc wybraną ziemię, co przyspiesza osypywanie się ziemi na działce skarżących. Skarżący powiadomili o sytuacji PINB i DWINB oraz Prokuraturę Rejonową w Z.(1). Wielokrotnie zmuszeni byli wezwać policję. Żaden z organów nie podjął skutecznych działań zmierzających do powstrzymania podkopywania skarpy. Skarżący podkreślili również, że organy obu instancji pominęły złożone przez nich zaświadczenie o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. obszar, na którym posadowione są dom jednorodzinny skarżących, mur i ogrodzenie oraz budynek mieszkalny B. M. były i są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zatem lokalizacja trwałego ogrodzenia w postaci muru, który jednocześnie podtrzymuje skarpę jest zgodne nie tylko z poprzednim, ale także aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. W ocenie skarżących niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia powstało dopiero po rozebraniu muru oporowego.
W rezultacie wniesiono o: zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie oraz uchylenie decyzji PINB z 18 maja 2023 r. (nr 54/2023) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Pismem z 19 października 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę uczestniczka postępowania B. M. wniosła o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał nadto, że w wyniku podjętych przez uczestniczkę prac uszkodzony został mur wykonany w latach 80-tych znajdujący się poniżej rozebranego już obiektu, co spowodowało osuwanie się skarpy, w szczególności w grudniu 2023 r. Jak wskazał pełnomocnik wydana została w tej sprawie decyzja nakazująca uczestniczce naprawę tego muru do końca sierpnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega opisana na wstępie decyzja DWINB z 21 lipca 2023 r. (nr 662/2023), którą uchylono decyzję PINB z 18 maja 2023 roku (nr 54/2023) nakazującą B. M. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 sierpnia 2023 r., następujących prac budowlanych: rozbiórkę muru oporowego wykonanego z bloczków M[...] tj. o długości 3707 cm znajdującej się na działce [...] obr. [...], AM-[...] w Z. przy ul. [...] w Z., pod nadzorem osoby uprawnionej, w sposób zgodny z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz umarzającą postępowanie w sprawie rozbiórki betonowego ogrodzenia ażurowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. z uwagi na rozebranie tego obiektu przed wydaniem decyzji i umorzono postępowanie organu I instancji w całości.
Prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło samowolnie wykonanego muru oporowego oraz ogrodzenia ażurowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, w dacie rozstrzygania, mieściło się w ramach hipotezy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) – dalej: "p.b." Jak ustalono w toku postępowania mury oporowe zostały wybudowane w latach 1986-1989 a w rezultacie, na podstawie art. 103 ust. 2 p.b., zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej: "p.b.1974".
W odniesieniu do muru oporowego organ I instancji zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 p.b.1974. Natomiast w części dotyczącej ażurowego ogrodzenia decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec rozebrania tego obiektu przed wydaniem decyzji PINB.
W zakresie zastosowanego art. 37 p.b.1974 przyjdzie jeszcze zauważyć, że obowiązek może być nałożony tylko w sytuacji, gdy obiekt będący przedmiotem wszczętego postępowania istnieje. Nakładanie obowiązku w stosunku do obiektu, który został rozebrany przed wydaniem ostatecznej decyzji, jest bezprzedmiotowe. Jak wskazano bowiem w orzecznictwie, nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego - niezależnie czy byłaby to decyzja nakazująca rozbiórkę, czy którekolwiek z rozstrzygnięć naprawczych - jeżeli obiekt nie istnieje (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2470/11; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1633/19, publ. CBOSA). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy.
Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Analizując akta administracyjne Sąd stwierdził, że w sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy na podstawie, którego prawidłowo ustalił organ odwoławczy, że mur oporowy objęty postępowaniem został rozebrany. W rezultacie DWINB poddając analizie ustalone okoliczności sprawy zasadnie wywiódł, że nie ma przedmiotu postępowania. Tym samym organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia w sprawie.
Co równie istotne nie mogła zadziałać argumentacja skargi wskazująca na zasadność istnienia muru oporowego. W razie bezprzedmiotowości postępowania, nie jest bowiem możliwe zawarcie w rozstrzygnięciu stwierdzeń o charakterze oceny prawnej okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem obiektu już nie istniejącego. Zarzuty procesowe i materialne w tym zakresie są więc bezzasadne.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd w składzie orzekającym uznał je za chybione. DWINB wypełnił zawarte w przepisach k.p.a. obowiązki. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jeżeli, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego, ustalonego stanu faktycznego przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa nie pozwoliły na wskazanie podstawy prawnej do władczego działania, to organ zobligowany był do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.