Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej zwany organem I instancji, organem stopnia podstawowego lub w skrócie PINB) postanowieniem nr 33/2015 z dnia 16 marca 2015 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako u.p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnych robót budowlanych, w ramach których wykonano: bruzdy w ścianach, w których ułożono rury instalacji wodno - kanalizacyjnej i w mieszkaniu rury c.o., rozbiórkę ścianki działowej i wykonanie nowej ścianki w piwnicy, rozbiórkę ścianki działowej i wykonanie nowej ścianki w mieszkaniu nr 2 w budynku przy ul. B. [...], przez M. S. (dalej jako inwestora):
- 1) nakazał inwestorowi wstrzymać samowolnie wykonywane roboty budowlane polegające na: przebudowie instalacji wodno - kanalizacyjnej i instalacji centralnego ogrzewania, rozbiórce ścianki działowej i wykonaniu nowej ścianki w mieszkaniu, rozbiórce ścianki działowej i wykonaniu nowej ścianki w piwnicy, z powodu ich wykonywania bez uzyskania pozwolenia na budowę,
- 2) ustalił, że nie ma konieczności wykonania niezbędnych zabezpieczeń, w stosunku do wykonanych robót,
- 3) nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia:
- a) oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej i instalacji centralnego ogrzewania, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia instalacyjne, obejmujące zakres ww. robót, posiadającą aktualne zaświadczenie o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, zawierającej w szczególności:
- - ocenę zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, w szczególności z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budyniu i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, dalej jako r.M.I.) oraz wymogami określonymi w art. 5 i art. 10 u.p.b., a zwłaszcza spełnienia warunków, jakie powinno spełniać pomieszczenie, w którym zamontowany jest kocioł c.o.;
- - ocenę wentylacji nawiewno-wywiewnej oraz możliwości bezpiecznego użytkowania przedmiotowego kotła c.o., z uwzględnieniem funkcjonowania wentylacji;
- - ocenę wpływu wykonanych samowolnie robót budowlanych na bezpieczeństwo ludzi i budynku;
- - ewentualny zakres niezbędnych robót, celem doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z przepisami;
- a) oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu bruzd w ścianach w piwnicy, w korytarzu oraz w mieszkaniu nr 2, rozbiórce ścianki działowej i wykonaniu nowej ścianki w mieszkaniu, rozbiórce ścianki działowej i wykonaniu nowej ścianki w piwnicy, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń i przynależną do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, zawierającej w szczególności:
- - ocenę zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, w szczególności z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690);
- - ocenę zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami określonymi w art. 5 i art. 10 u.p.b.;
- - ewentualny zakres niezbędnych robót celem doprowadzenia wykonanych robót oraz stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z przepisami i zapewniającego bezpieczeństwo obiektu.
Powyższe postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 18 lutego 2015 r., a pozostałym uczestnikom postępowania odpowiednio w dniu 19 lutego 2015 r. oraz w dniu 6 marca 2015 r. (doręczenia zastępcze).
Na skutek złożonego przez E. G. i A. G. (dalej jako skarżący) zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB) postanowieniem nr [...] z dnia 27 maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy podnosząc w uzasadnieniu, iż zastosowanie przez organ stopnia powiatowego art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. jest w pełni uzasadnione.
W skardze do tut. Sądu skarżący zarzucili wadliwość ustaleń stwierdzających, iż nie ma niebezpieczeństwa związanego z prowadzonymi robotami, gdy tymczasem ich zdaniem stan faktyczny jest alarmujący, ponieważ, poza stwierdzoną w postanowieniu wyrwą w ścianie nośnej, wystąpiły liczne pęknięcia na progu podtrzymującym schody w sąsiedniej nieruchomości. W dalszym piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2015 r. skarżący oświadczyli, że nie zgadzają się z postanowieniami organów nadzoru budowlanego, gdyż na inwestora nałożono obowiązek dostarczenia ocen techniczno-budowlanych dotyczących tylko budynku nr 80/2 bez uwzględnienia ich mieszkania w budynku nr 82/2, pomimo zgłaszanych wniosków z ich strony.
Dodatkowo skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa i hydrauliki na okoliczność oceny stwarzanego przez działania inwestora stanu zagrożenia budynku nr [...].
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Przed terminem rozprawy wyznaczonej na dzień 12 listopada 2015 r. skarżący wnieśli o przyznanie im prawa pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego.
Wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2016 r. poparł ich skargę, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz.U z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, które oczywiście wpłynęło na wynik sprawy (rozstrzygnięcie organu II instancji), tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia (kwestionowanego uprzednio zażaleniem) zamiast umorzenia postępowania zażaleniowego.
Pełnomocnik skarżących cofnął ich wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z uwagi na jego oczywistą niedopuszczalność, jak też wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kosztów udzielenia pomocy prawnej z urzędu w wysokości wedle norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że te koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.
W uzasadnieniu podniesiono, że zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest oczywiście uzasadniony, gdyż przepis art. 50 ust. 4 u.p.b. przewiduje dla utraty ważności wydanego w sprawie postanowienia PINB nr 33/2015 z dnia 27 lutego 2015 r. upływ dwumiesięcznego terminu materialnoprawnego, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 u.p.b. Decyzje, o których mowa w tych ostatnich przepisach, w ogóle nie zostały w sprawie wydane, dlatego odnośny termin upłynął skutecznie, tj. spowodował, z mocy samego prawa, usunięcie z obrotu prawnego postanowienia zaskarżonego przez skarżących zażaleniem. Termin ten, liczony od dnia doręczenia ostatniej ze stron postępowania postanowienia organu I instancji, skończył swój bieg przed wydaniem w dniu 27 maja 2015 r. postanowienia DWINB nr [...].
Zdaniem pełnomocnika skarżących w tej sytuacji niedopuszczalnym było merytoryczne orzekanie w przedmiocie zażalenia skarżących i wydanie postanowienia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż DWINB nie mógł utrzymać w mocy postanowienia, które z mocy samego prawa zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ wyższego stopnia powinien w opisanej sytuacji umorzyć postępowanie zażaleniowe (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).
Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (odpowiednio też i postanowienia), sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji (postanowienia). Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).
Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd rozpatrujący skargę do przekonania, że postanowienie organu odwoławczego rażąco narusza prawo, a tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności.
Trafnie pełnomocnik skarżących przywołał obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2669/11, które Sąd w składzie tutaj orzekającym w pełni podziela i powtarza jako swoje wywody uzasadniające istnienie podstawy nieważnościowej zaskarżonego postanowienia DWINB. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że "podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, jakie skutki ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) wiąże z upływem terminu przewidzianego w przepisie art. 50 ust.
- 4. Zgodnie z tym przepisem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust.
- 1. Na postanowienie to służy zażalenie (ust. 5).
Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach organ odwoławczy oraz sąd orzekają. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2174/00, ONSA 2003/4/138, czy też wyrok z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 154/08, LEX nr 516668).
Bezskuteczny upływ 2 - miesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 u.p.b. i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 2009 r.).
Upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2-miesięczny dotyczy także organu odwoławczego. Trafnie wskazano w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. II OSK 1833/06 LEX nr 510756), że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 u.p.b. jest terminem materialnoprawnym. Wobec tego nie jest dopuszczalne jego przywrócenie na podstawie art. 58-60 k.p.a., ani jego przedłużenie. Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się bowiem przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 360). Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność" oznacza wobec tego, że postanowienie wygasło, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym. Brak więc jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 566/10).
Stosownie więc do art. 138 § 1 k.p.a., który ma do zaskarżonego postanowienia zastosowanie zgodnie z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy rozstrzyga o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchyla decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze.
W takim przypadku, gdy z jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy wynika, że w określonym terminie traci moc orzeczenie organu I instancji, to organ odwoławczy nie ma możliwości zastosować art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., albowiem nie jest możliwe utrzymanie w mocy aktu, który nie obowiązuje, jak też jego uchylenie w całości lub w części, również z tej przyczyny, że akt ten nie pozostaje w mocy.
Jedynym w tej sytuacji właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o teść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, że brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie, co do tego czy zasługuje na utrzymanie w mocy względnie uchylenie.
Zasadnie więc skarżący kasacyjnie wywiódł, że w takim przypadku zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co w odniesieniu do postępowania zażaleniowego uzasadnia jego umorzenie (por. wyrok SN z 13 maja 1999 r., sygn. akt III RN 2/99, OSNP 2000/9/336, wyrok NSA z 6 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 408/06)."
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia radcy prawnego uzasadnia art. 250 u.p.p.s.a. oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).