Uzasadnienie
Jeden z współużytkowników wieczystych nieruchomości i jednocześnie właściciel jednego z odrębnych lokali mieszkalnych zwrócił się w dniu 23.04.2015 r. do organu nadzoru budowlanego o zbadanie legalności posadowienia przez skarżącego na wspólnej nieruchomości garaży.
Organ ten przeprowadził kontrolę miejsca budowy i odnotował treść ustaleń Studium z 2001 r. dla tego terenu (symbol MPz tereny zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej z zaleceniem ograniczenia rozwoju kubaturowego zainwestowania z uwagi na potencjalne zagrożenie powodziowe) oraz planu miejscowego z dnia 7 października 2008 r. Dz.Urz. Woj. Doln. Nr [...], poz. [...], data wejścia w życie 30.12.2008 r. (teren U/MW, MN 1 o przeznaczeniu podstawowym tereny zabudowy usługowej, tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej i uzupełniającym istniejące i projektowane mieszkania wbudowane w obiekty usługowe, ogólnodostępne parkingi, przy czym garaże mogą być realizowane wyłącznie jako garaże wielostanowiskowe podziemne lub zagłębione na minimum 1,50 m poniżej poziomu terenu i przekryte nasypem ziemnym lub płytą użytkową, z wyjątkiem garaży wbudowanych w kubatury obiektów). Część działki obejmuje teren KD/L.4 ulice lokalne.
W dniu 14.09.2015 r. organ ten zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania sześciu garaży, a następnie zaliczył do materiału dowodowego dokumenty z przebiegu postępowania kontrolnego oraz przeprowadził dowód z wizji lokalnej. W następstwie dokonanych ustaleń organ rozdzielił postępowania, wyodrębniając postępowanie w sprawie wybudowania pięciu garaży oraz postępowanie w sprawie rozbudowy, nadbudowy i zadaszenia śmietnika z przeznaczeniem na budynek gospodarczy (skład opału).
Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał skarżącemu rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy boksu na śmietnik poprzez rozbiórkę części murowanej długości 2,20 m i wysokości 1,67 m oraz nadbudowy metalowej nad częścią murowaną o wysokości 0,50 m, długości 4,95 m i szerokości 3,52 m wraz z zadaszeniem i wrotami garażowymi. W uzasadnieniu wskazano, że roboty budowlane zostały wykonane w okresie 2007-2009 r. lub w 2008 r. Uprzednio istniał śmietnik o długości 2,75 cm. Organ przytoczył zalecenie Studium, aby ograniczyć zabudowę kubaturową oraz wskazał, że plan miejscowy nie przewiduje budynków gospodarczych jako uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Wyklucza to wdrożenie procedury legalizacyjnej.
W odwołaniu skarżący, zarzucił dowolne ustalenie, że jest inwestorem rozbudowy i pominięcie wnioskowanych przez niego dowodów przeciwnych, dowolne ustalenie rozmiaru rozbudowy lub przedmiotu robót budowlanych w porównaniu do wymiarów istniejącego śmietnika, błędną ocenę dokonania nadbudowy przez zadaszenie budynku (wyrok II SA/Lu 132/02). Według uzasadnienia, przy określaniu rozmiarów śmietnika organ wykorzystał jedynie niedokładny szkic geodezyjny z maja 2008 r. Jak wynika z dołączonego oświadczenia współużytkowników wieczystych z dnia 31.07.2008 r. o podziale nieruchomości do użytkowania, obiekt w obecnym kształcie powstał przed uchwaleniem planu miejscowego, czyli roboty wykonane przez skarżącego (przykrycie obiektu dachem) nie były niezgodne z tym planem. Przesłanki nakazu rozbiórki nie zostały więc ustalone w sposób jednoznaczny.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W ocenie organu trafne było odstąpienie od próby legalizacji samowoli. Organ po przytoczeniu ustaleń planu miejscowego wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest niezgodny z planem. Rozmiar rozbudowy został prawidłowo ustalony w oparciu o pomiar długości obiektu podczas oględzin i długość zaznaczoną na szkicu geodezyjnym.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty, wskazując na naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w związku z art. 136 k.p.a. wskutek pominięcia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów na okoliczność stanu śmietnika w dacie nabycia nieruchomości w 2007 r., naruszenie art. 84 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy i w jakim zakresie śmietnik został rozbudowany i naruszenie art. 80 k.p.a., a ponadto wskazując na brak niezgodności rozbudowy śmietnika z planem miejscowym i nierozważenie, czy obiekt ten nie stanowi obiektu małej architektury. W uzasadnieniu skargi nadal twierdził, że organy nie ustaliły rozmiarów śmietnika w pierwotnym stanie.
Skarżący jedynie położył tynk na istniejącej ścianie śmietnika i go zadaszył oraz zamontował bramę. Jest to nadal obiekt małej architektury (por. wyroki II SA/Rz 11/10, II OSK 821/10 i II SA/Ke 416/08).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Trafne były ogólny kierunek postępowania organów i treść ich zasadniczych ocen prawnych. Tym niemniej wydane decyzje podlegały uchyleniu jako zapadłe bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz wobec braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału procesowego (istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.).
Ma rację skarżący, że ustawa zalicza śmietniki do obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4c p.b.), których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę lub nawet zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b.). Jednak w nin. sprawie przedmiotem postępowania była sprawa rozbudowy i nadbudowy tego obiektu, w wyniku której powstał budynek gospodarczy (por. art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.), co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). Rodzaj obiektu podlegającego rozbudowie nie miał tutaj znaczenia.
Przedwczesne były natomiast ustalenia organów na temat zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych oraz ich niezgodności z ustaleniami planu miejscowego. Skarżący trafnie zarzucił, że ustalenie przedmiotu rozbudowy nie mogło opierać się na wykorzystaniu jedynie szkicu geodezyjnego, w którym śmietnik został zaznaczony przy cyfrach 275, mających według organu określać jego długość. Właściwy organ nie dokonał w oparciu o własne, bezpośrednie spostrzeżenia jaki był rozmiar śmietnika przed rozbudową. O ile nie wystarczą do tego ponowione oględziny, organ może skorzystać z innych środków dowodowych (art. 81c p.b.) lub dowodów powołanych przez skarżącego. Wymaga jeszcze zaznaczenia, że skarżący w zasadzie nie przeczy wykonaniu nadbudowy, a jedynie przedstawia własną ocenę znaczenia prawnego tej części samowoli.
Ustalenia zawarte w Studium nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia i zbędne było ich przytaczanie i rozważanie przez organ. Jak wiadomo studium nie stanowi aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, zaś ustawa wymaga zgodności z aktami prawa miejscowego, do których studium się nie zalicza (art. 48 ust. 1 pkt 2a p.b., art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Nietrafnie organ pierwszej instancji wymagał ponadto wyraźnego dozwolenia w planie miejscowym na wzniesienie budynku gospodarczego. Zgodna z prawem miejscowym jest zabudowa wyraźnie niezakazana i pozostająca w zgodności z przeznaczeniem terenu, jak przykładowo komórka na opał na terenach budownictwa mieszkaniowego. Stanowi zresztą o tym sam plan miejscowy (patrz § 3 pkt 2, 13 i 14 uchwały z dnia 7 października 2008 r. Dz.Urz. Woj. Doln. Nr [...], poz. [...]). Skoro niezgodność robót z planem miejscowym nie była oczywista, należało wdrożyć procedurę legalizacyjną (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.).
Stanowisko prawne organu przedstawiane w zaskarżonej decyzji było jeszcze bardziej niejasne, gdyż orzekając w sprawie budynku gospodarczego podkreślił istnienie w planie miejscowym zakazu budowy określonych garaży, aby z tego wysnuć wniosek o niezgodności rozbudowy z planem. Poglądu tego w żaden sposób nie powiązał z materiałem procesowym sprawy i przyjętą bez zastrzeżeń kwalifikacją prawną powstałego obiektu zawartą w decyzji pierwszej instancji. Na razie nie ma w zgromadzonym materiale ustaleń mogących podważyć przyjętą kwalifikację.
W nawiązaniu do zarzutów skarżącego należy potwierdzić pogląd prawny organów o znaczeniu obecnie obowiązującego planu miejscowego dla rozstrzygnięć z art. 48 p.b. (patrz wyrok II OSK 2561/11, pomocniczo II OSK 812/09 i 878/09). Nie ma potrzeby rozważania obecnie wszelkich i niekiedy kontrowersyjnych poglądów prawnych na ten temat, w tym interpretacji przyjmowanej na korzyść inwestorów w niektórych stanach faktycznych, szczególnie przed niebudzącym wątpliwości ustaleniom o niezgodności rozbudowy z planem miejscowym.
W tych warunkach należało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.