Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 593/20

Uzasadnienie

Zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika D. M., J. M. i E. O., (dalej – skarżący) wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 września 2020 r., nr NRŚ-OR.7356.7.2020.Asi w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych wynikających z przedłożonych przez organ akt administracyjnych.

P. sp. z o.o. z siedzibą w T. wystąpiła do Starosty Trzebnickiego z żądaniem wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości tj. działki nr [...], obręb B., o powierzchni [...] ha stanowiącej współwłasność skarżących poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu stalowego o średnicy DN 150 mm podwyższonego ciśnienia o ciśnieniu 1,6 MPa relacji G.-S. oraz G.-W. oraz ustanowienie pasa montażowego na czas budowy o szerokości 18 m (powierzchni łącznej zajętej na czas budowy gazociągu wynosi 1315,77 m²). Strefa kontrolowana gazociągu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) dla przedmiotowego gazociągu wynosi 2 m (po 1 m po obu stronach gazociągu, licząc od jego osi, powierzchnia zajęta przez strefę kontrolowaną wynosi [...] m²).

W dniu 18 grudnia 2019 r. Starosta Trzebnicki wydał decyzję nr N.6810.1.47.2019, którą na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3 i 7 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie - Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej - u.g.n.) orzekł zgodnie z wnioskiem, tj.:

1. 1. Ograniczył sposób korzystania z nieruchomości w granicach określonych w załączniku graficznym (stanowiącym integralną część decyzji) poprzez udzielenie P. sp. z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu stalowego o średnicy DN 150 mm podwyższonego ciśnienia o ciśnieniu 1,6 MPa relacji G.-S. oraz G.-W. oraz ustanawia pas montażowy na czas budowy o szerokości 18 m (projektowana długość gazociągu wynosi 101,77 m, powierzchnia zajęta na czas budowy gazociągu wynosi 1315,77 m²). Strefa kontrolowana gazociągu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie wynosi 2 m (po 1 m po obu stronach gazociągu, licząc od jego osi, powierzchnia zajęcia przez strefę kontrolowaną wynosi [...] m²). Przebieg projektowanego gazociągu, pasa montażowego oraz obszar strefy kontrolowanej, na której następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, został wskazany w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.
2. 2. Zezwolenia udzielił na okres wykonania wskazanych czynności.
3. 3. Zobowiązał P. sp. z o.o. z siedzibą w T. do przywrócenia powołanej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu stalowego o średnicy DN 150 mm podwyższonego ciśnienia o ciśnieniu 1,6 MPa relacji G.-S. oraz G.-W.
4. 4. Zobowiązał każdoczesnego właściciela powołanej nieruchomości do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii położonego gazociągu. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.).
5. 5. Orzekł, że decyzja, od dnia, w którym stanie się ostateczna, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej na wniosek.

Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał ustawowe przesłanki orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz zaznaczył, że do wniosku dołączono protokoły z przebiegu negocjacji, a wobec niepowodzenia negocjacji wyprowadzono uprawnienie organu do wydania zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n..

Względem zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, wskazano, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla obrębów: B., M., M.(1), O., S., W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...]., nr [...]. Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, przedmiotowa działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolami [...], [...], [...]. Przez działkę przechodzi również, zgodnie z tym wypisem, linia sieci gazowej DN100 1,6MPa. Zgodnie z § 5 pkt 9 ww. planu miejscowego, na terenach oznaczonych [...] (obejmującym działkę nr [...], obręb B.) przewidziano na terenach sadów i ogrodów przydomowych prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej. W postanowieniach dotyczących zasad rozwoju infrastruktury technicznej przewidziana została postulowana strefa ochronna od gazociągu wysokiego ciśnienia.

W ocenie organu nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie sieci podziemnej infrastruktury technicznej mieści się w pojęciu przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Co za tym idzie, na terenie przedmiotowej działki przewidziany jest konkretny cel publiczny. Według organu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną, ale teren przedmiotowej działki wprost przewidziany jest pod realizację celu publicznego jakim jest podziemna sieć gazociągu.

Odwołując się do § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakie powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie zaznaczono, że dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. Z kolei, zgodnie z ust. 2 w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych m.in. nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów, podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania itd.

W świetle ust. 6 tego przepisu szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 6 pkt 2, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie - 2,0 m; Dopuszczalna szerokość strefy kontrolowanej i jej cele określane są przez przepisy i nie mogą być dowolnie modyfikowane.

Zdaniem Starosty Trzebnickiego w zakresie uciążliwości przedmiotowej inwestycji, będzie ona znacznie mniejsza niż w przypadku starego gazociągu. Zgodzono się z wnioskodawcą, iż po realizacji przedsięwzięcia zmniejszone zostaną ograniczenia lokalizacyjne dla nowych obiektów budowlanych w sąsiedztwie gazociągu, wynikające z szerokości strefy kontrolowanej, dotychczas bowiem wynosiła ona 20,00 m. W związku z powyższym realizacja inwestycji wpłynie na zmniejszenie uciążliwości gazociągu na nieruchomości, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela sprowadzony będzie do niezbędnego minimum. Spełniono też wymóg zasięgu lokalnego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zaopatrywania ludności w gaz na znacznym obszarze. Przepis art. 6 ust. 2 stanowi, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowy gazociąg stanowi zasilenie w paliwo gazowe miejscowości takie jak W. S., O., K. czy T.(1). Celem budowy przedmiotowej inwestycji jest sprostanie wzrastającemu zapotrzebowaniu na gaz w regionie oraz zwiększenia bezpieczeństwa eksploatacji sieci. Istniejący odcinek gazociągu został wybudowany w latach 60-70 ubiegłego wieku. W związku z powyższym zachodzi konieczność wyłączenia istniejącego odcinka gazociągu z eksploatacji, ze względu na jego zły stan techniczny oraz ryzyko awaryjnego uszkodzenia, które stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz poważną szkodę dla interesu społecznego. Istniejący gazociąg zostanie zastąpiony nowym wykonanym z lepszych materiałów, w lepszej technologii oraz w oparciu o obowiązujące normy, rozporządzenia i ustawy, tym samym zwiększając bezpieczeństwo pracy systemu przesyłowego oraz ludzi i mienia.

Organ I instancji wykluczył możliwość orzeczenia w zakresie rekompensaty z tytułu poniesionych strat wyjaśniając, że zagadnienie to rozpoznawane jest po wykonaniu inwestycji, zaś końcowo uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Nie godząc się z wydaną decyzją skarżący oprotestowali ją złożonym w terminie odwołaniem, w którym zażądali uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia i orzeczenia o odmowie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Żądania odwołania wynikały z podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegającego na uznaniu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy treść planu zagospodarowania została przez organ błędnie zinterpretowana, przez co rzekoma możliwość realizacji celu publicznego na nieruchomości została oparta o nieprecyzyjne zapisy planu i przypuszczenia organu, a nie konkretnych ustaleniach wynikających z treści obowiązującego planu miejscowego, podczas gdy ogólnikowość ustaleń planu nie pozwala na uznanie, iż obowiązujący plan pozwala na realizację inwestycji celu publicznego.

Nadto zarzucono naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7,77, 80 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na nieścisłym wskazaniu zakresu zezwolenia udzielonego inwestorowi tj. przestrzennego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będących przedmiotem postępowania, a także braku przeprowadzenia analizy uciążliwości ograniczenia dla właściciela, przez co decyzja jest niespójna w zakresie załącznika części tekstowej jak i graficznej. Odnosząc zarzuty i wnioski odwołania do istniejącego stanu faktycznego odwołujący się uzasadnili swoje stanowisko w szczególności odnosząc się do ogólnych zapisów planu miejscowego, wykluczając ziszczenie się ustawowej przesłanki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością uchylenia decyzji był w ocenie odwołujących się brak jednoznacznego przebiegu inwestycji powodującej ograniczenia właścicieli, co w konsekwencji powoduje brak spójności części tekstowej i graficznej decyzji.

Po przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu wystąpił on do Burmistrza O. o wydanie wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego natomiast wnioskodawcę wezwano do przedłożenia dokumentów precyzyjnie wskazanych w piśmie z dnia 14 lutego 2020 r.

W dniu 30 września 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr NRŚ-OR.7536.7.2020.Asi, którą przyjmując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, (aktualnie - Dz. U. z 2020 r., poz. 256 t.j. - dalej: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, w ten sposób, że:

1. 1. Ograniczył sposób korzystania z części opisanej wyżej nieruchomości, poprzez zezwolenie P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na założenie i przeprowadzenie na części działki nr [...] odcinka gazociągu stalowego podwyższonego średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 1,6 MPa i średnicy DN 150 mm, relacji G. – S. oraz G. – W., o następujących parametrach:
2. a) długości 101,2 m oraz osi przebiegającej w zachodniej części działki nr [...] i przecinającej:
3. - z jednej strony jej zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 62,5 m od południowo-zachodniego narożnika działki;
4. - z drugiej strony jej południową granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 68,5 m od południowo- wschodniego narożnika działki;
5. b) ułożonego w ziemi na głębokości przykrycia gruntem do 1,4 m;
6. c) o obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 2 m - 1 m od osi gazociągu po obu jego stronach - i powierzchni [...] m², którego granice pokrywają się z jej granicami wspólnymi z działkami nr [...] i nr [...] oraz ograniczone są odcinkami równoległymi po obu stronach osi gazociągu i przecinającymi:
7. - zachodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 61 m i 64 m od południowo-zachodniego narożnika działki;
8. - południową granicę działki (wspólną z działkami nr [...]) w odległości 67 m i 70 m od południowo-wschodniego narożnika działki;
9. 2. Przebieg oraz granice: obszaru trwałego zajęcia gruntu, opisanego w pkt 1 lit. c decyzji, obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych - o powierzchni 1315,77 m² zostały przedstawione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji;
10. 3. Okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu opisanego w pkt 1 decyzji będzie wynosił łącznie 3 miesiące, liczone od dnia ich rozpoczęcia w granicach działki nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz treść decyzji Starosty Trzebnickiego, po czym zweryfikowano pod względem formalnym zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty. Okoliczność ta wpłynęła na przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Wojewoda przeprowadził również analizę ustawowych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uznając, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały warunki niezbędne dla orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W sposób bardzo szczegółowy, ze wskazaniem konkretnych dokumentów, opisano przebieg prowadzonych w sprawie negocjacji, które nie zostały zakończone porozumieniem stron. Pozwoliło to na ocenę jaką zawarł organ, że inwestor zachował procedurę wymaganą przed złożeniem wniosku o ograniczenie, bowiem przeprowadził próby polubownego ustalenia warunków w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, które zostały zakończone wynikiem negatywnym.

Względem kolejnej przesłanki wynikającej z art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., tj. zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ podał, że zgodnie z datowanym na dzień 6 listopada 2019 r. wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość w postaci działki nr [...], nr [...] B., położona w gminie O., objęta jest planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...]. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 września 2005 r., nr 193, poz. [...]) i przeznaczona pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, o niskiej intensywności zabudowy - maksymalnie do 2 mieszkań w budynku [teren położony w jednostce planistycznej oznaczonych symbolami [...] i [...] i tereny sadów i ogrodów przydomowych (obszar zlokalizowany w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...]) oraz drogi wewnętrzne osiedlowe niepubliczne o parametrach drogi dojazdowej [...] (obszar zlokalizowany w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...]).

W zakresie infrastruktury technicznej, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 5 lit. a mpzp - będącym przepisem o charakterze ogólnym - w obszarze objętym planem w zakresie infrastruktury technicznej obowiązuje zaopatrzenie w gaz siecią rozdzielczą, prowadzoną w liniach rozgraniczających ulic oraz na terenach przeznaczonych pod zabudowę i użytkowanych rolniczo. Z kolei § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały planistycznej przewiduje, że na terenach obejmujących jednostki planistyczne oznaczone symbolami od [...] do [...] dopuszcza się prowadzenie napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej.

Organ zaznaczył, iż plan miejscowy przewiduje przebieg gazociągu na działce nr [...], czego wyrazem jest naniesienie trasy gazociągu DN 100 o ciśnieniu 1,6 MPa wraz ze strefą ochronną na rysunku planu. Z wyrysu z przedmiotowego planu miejscowego, sporządzonego dla działki nr [...], w skali 1:1000, na którym oznaczono umiejscowienie gazociągu w terenie oznaczonym symbolami [...] oraz [...] wynika, że zgodnie z treścią rysunku planu i jego legendy, przez część przedmiotowej działki przebiega "linia sieci gazowej wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ochronną" o średnicy DN 100 mm i ciśnieniu 1,6 MPa.

Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 3 mpzp, obowiązującymi ustaleniami planu są widniejące na rysunku planu oznaczenia graficzne granic stref ochronnych od sieci energetycznych i gazowych. Z kolei w myśl § 3 ust. 5 planu, pozostałe oznaczenia graficzne posiadają znaczenie informacyjne, sugerujące określone rozwiązania przestrzenne i regulacyjne. Z powyższego wynika, że wprawdzie granice strefy ochronnej gazociągu DN 100 mm PN 1,6 MPa mają znaczenie obowiązujące, lecz oznaczenie samej trasy gazociągu stanowi oznaczenie o charakterze informacyjnym, jako niewymienione w § 3 ust. 3 dokumentu planistycznego.

Lokalizację na rysunku planu odcinków gazociągów planowanego i istniejącego na działce nr [...] względem jej granic i pozostałych punktów charakterystycznych ustalono poprzez porównanie ze sobą wyrysu z planu miejscowego i wykonanej przez spółkę mapy zawierającej zwymiarowanie odległości punktów przecięcia osi projektowanego gazociągu z granicami działki nr [...] od jej narożników, dołączonej przez inwestora do pisma z dnia 28 lutego 2020 r. Mapa ta sporządzona przez osobę uprawnioną, zawiera rysunek osi gazociągu oraz pasa zajęcia - zarówno trwałego, jak i na czas wykonania robót budowlano-montażowych - z uwzględnieniem ich odległości od granic lub narożników działki. Z porównania ww. dokumentów graficznych, z uwzględnieniem danych opisowych inwestycji, wynika, że przedmiotowy gazociąg, będzie zlokalizowany wyłącznie na terenach oznaczonych w mpzp symbolem oraz [...]. Ze sporządzonej na podkładzie graficznym mapy zasadniczej - na której uwidoczniono przebieg istniejącego gazociągu DN 100 PN 1,6 MPa, wynika, że trasa projektowanego gazociągu DN 150 o ciśnieniu 1,6 MPa będzie wprawdzie nieznacznie przesunięta względem osi istniejącego gazociągu, lecz będzie się mieściła wraz ze strefą kontrolowaną w granicach strefy ochronnej od sieci gazowej, wyznaczonej na rysunku planu dla gazociągu DN 100. Co więcej, szerokość strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu - 2 m (1 m w obie strony od osi gazociągu) jest wielokrotnie mniejsza od, wyznaczonej w planie miejscowym, szerokości strefy ochronnej istniejącego gazociągu, wynoszącej 40 m, przy czym jest ona zgodna z wymogiem wynikającym z § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

Z kolei z wniosku i pism spółki z dnia 3 października 2019 r. i 28 lutego 2020 r., wynika, że przedmiotowa inwestycja, obejmująca posadowienie gazociągu stalowego o średnicy DN 150 mm i ciśnieniu 1,6 MPa, stanowi przedsięwzięcie celu publicznego, istotne dla prawidłowego funkcjonowania sieci gazowej i niezbędne dla utrzymania bezpieczeństwa energetycznego regionu. Projektowany gazociąg będzie zasilać w paliwo gazowe następujące miejscowości: W., S., O., K. i T.(1). Celem jej realizacji jest sprostanie wzrastającemu zapotrzebowaniu na gaz w ww. regionie oraz zwiększenie bezpieczeństwa eksploatacji sieci gazowej. Przedsięwzięcie polegać będzie na wymianie starego i wyeksploatowanego gazociągu DN 100 mm na nowy DN 150 mm, wykonany przy zastosowaniu najnowszych technologii, poprzez jego posadowienie - w przeważającej części - wzdłuż gazociągu istniejącego. Natomiast po zakończeniu budowy projektowanego gazociągu, istniejący gazociąg DN 100 mm zostanie wyłączony z eksploatacji.

Wojewoda wyjaśnił, że mimo iż inwestycja dotyczy posadowienia gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 1,6 MPa i średnicy DN 150 mm, to w części tekstowej uchwały użyto sformułowania "sieć gazowa wysokiego ciśnienia DN 100 PN 1.6 MPa", zaś legenda rysunku planu definiuje jeden z symboli liniowej infrastruktury technicznej jako "linie sieci gazowej wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ochronną", a na rysunku podano średnicę i ciśnienie istniejącego gazociągu, przebiegającego przez przedmiotową działkę. Natomiast z § 5 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1055), obowiązującego w dacie wejścia w życie planu miejscowego, wynika, że według maksymalnego ciśnienia roboczego gazociągi dzieli się między innymi na gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie.

Ponieważ w planie skonkretyzowano parametr ciśnienia gazociągu, nie może być wątpliwości, że mimo użycia w nim wadliwego sformułowania, traktuje on w istocie o gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN 100 o ciśnieniu 1,6 MPa.

Nawiązując do § 7 ust. 2 pkt 5 lit. a mpzp organ II instancji zauważył, że przedmiotowy gazociąg będzie przebiegał między innymi przez teren sadów i ogrodów przydomowych (oznaczony w planie symbolem [...]). Natomiast z definicji sieci dystrybucyjnej (rozdzielczej), zawartej w art. 3 pkt 11lb ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833, ze zm.) wynika, że jest nią między innymi sieć gazowa średnich ciśnień, co oznacza, że projektowany gazociąg podwyższonego średniego ciśnienia o średnicy DN 150 mm i ciśnieniu 1,6 MPa spełnia wymóg co do typu sieci, przewidziany w wyżej powołanym przepisie ogólnym planu.

Natomiast organ nie zgodził się z tezą, że § 7 ust. 2 pkt 5 lit. a planu miejscowego stanowi wyczerpującą enumerację obszarów, przez które może przebiegać zarówno istniejący, jak i projektowany gazociąg. Według organu § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały planistycznej dopuszcza posadowienie na przedmiotowej nieruchomości podziemnej infrastruktury technicznej, a § 3 ust. 3 pkt 8 mpzp przewiduje jako jedno z obowiązujących ustaleń planu oznaczenie graficzne na rysunku planu granic stref ochronnych od sieci gazowych. Jak natomiast wynika z wyrysu z mpzp, na działce nr [...] przebiegają granice strefy ochronnej istniejącego gazociągu DN 100 1,6 MPa. Chociaż strefa ochronna dotyczy istniejącego gazociągu DN 100, nie sposób uznać za prawidłową takiej wykładni przepisów planu miejscowego, która nie dopuszcza w obrębie ww. strefy posadowienia projektowanego gazociągu DN 150. Skutkować musiałaby ona przyjęciem, że po wyłączeniu istniejącego gazociągu z eksploatacji strefa ochronna gazociągu może istnieć sama dla siebie, w oderwaniu od gazociągu i celu, dla którego została utworzona.

Co więcej, nieprzypadkowo granica obszaru [...] pokrywa się z granicą strefy ochronnej istniejącego gazociągu DN 100, co wyraźnie wyznacza kierunek wykładni § 5 ust. 2 pkt 2 mpzp. W rezultacie, przepis ten, mimo ogólnikowego dopuszczenia w nim "napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej", należy rozumieć jako dopuszczający - przede wszystkim - posadowienie gazociągu. Jednocześnie fakt, że § 5 ust. 8 planu, poświęcony obszarowi oznaczonemu na rysunku planu symbolem [...], nie zawiera unormowań dotyczących infrastruktury technicznej, nie może przesądzać o niedopuszczalności realizacji projektowanego gazociągu na tym obszarze.

Dalej Wojewoda podał, że przez ww. teren również przebiegają granice strefy ochronnej istniejącego gazociągu DN 100 1,6 MPa, będącej obowiązującym ustaleniem planu, w związku z czym strefa ochronna gazociągu nie mogłaby istnieć w oderwaniu od gazociągu - dla siebie samej. Nadto projektowany gazociąg, który zastąpi gazociąg istniejący, mieści się wraz ze strefą kontrolowaną w obrębie strefy ochronnej gazociągu wyznaczonej w planie miejscowym. Wprawdzie średnica gazociągu ulegnie zwiększeniu ze 100 mm do 150 mm, lecz ciśnienie projektowanego gazociągu posiada taką samą wartość, jak ciśnienie istniejącego gazociągu, tj. 1,6 MPa, podane w planie miejscowym. Oznacza to, że wartość ciśnienia gazu nie ulegnie zmianie, co potwierdza zgodność inwestycji z planem miejscowym.

Dodatkowo przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie dokonują klasyfikacji gazociągów według kryterium maksymalnego ciśnienia roboczego i stosowanych materiałów, bez względu na średnicę - gazociągi o ciśnieniu powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie stanowią jedną kategorię kwalifikowaną jako gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia, przy czym normatywnie określona strefa kontrolowana dla tej kategorii gazociągów jest jednakowa bez względu na zastosowaną średnicę gazociągu (§ 6 i 10).

Wobec tego Wojewoda wykluczył zasadność zarzutu odwołania dotyczącego orzeczenia o ograniczeniu pomimo braku dopuszczenia w planie miejscowym realizacji inwestycji celu publicznego na przedmiotowej nieruchomości. W jego ocenie wniosek o zgodności planowanej inwestycji z częścią graficzną mpzp podjęto dokonując analizy mapy inwestora, sporządzonej przez geodetę uprawnionego na podkładzie mapy zasadniczej (zawierającego rysunek osi linii oraz pasa zajęcia - zarówno trwałego jak i na czas wykonania robót budowlano-montażowych - z uwzględnieniem ich odległości od granic lub narożników działki) oraz pozyskanego wyrysu z mpzp. Mimo różnicy skal, w jakich wykonano wyrys (1:2000) i mapę Inwestora (1:1000), badanie obu opracowań nie pozostawia wątpliwości, że projektowany gazociąg wraz ze strefą kontrolowaną będzie się mieścił w granicach strefy ochronnej gazociągu, wyznaczonej w planie miejscowym.

Stanowisko to potwierdza fakt, że pomimo jedynie nieznacznego przesunięcia trasy projektowanego gazociągu, mającego strefę kontrolowaną o szerokości 2 m (tj. 20-krotnie mniejszej od szerokości strefy ochronnej gazociągu, wyznaczonej w mpzp), względem osi gazociągu istniejącego, żadna z granic strefy ochronnej gazociągu, wynikającej z planu, nie zostanie przekroczona.

W dalszych motywach uzasadnienia decyzji organ II instancji wykazywał uwzględnienie okoliczności polegającej na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowej inwestycji dla właściciela nieruchomości. W tym zakresie zaznaczono, że z wyjaśnień inwestora wynika, iż lokalizacja projektowanego gazociągu DN 150 mm poza granicami działki nr [...] nie jest możliwa z uwagi na jej kształt i rozmiar, a jego parametry - w tym średnica - wynikają bezpośrednio z wielkości zapotrzebowania na gaz w regionie: W., S., O., K. i T.(1). Ponadto realizacja inwestycji skutkować będzie spadkiem szerokości strefy kontrolowanej gazociągu do 2 metrów. Przy czym, należy doprecyzować, że szerokość strefy ochronnej gazociągu, wynikająca z planu miejscowego, pozostaje niezmieniona.

Wojewoda podkreślił, że w sentencji decyzji w sposób precyzyjny oznaczono przebieg osi gazociągu i obszar trwałego zajęcia gruntu. Działanie to wynikało z konieczności wskazania szczegółowo przebiegu obiektu liniowego, zwłaszcza jego usytuowania względem granic działek i granic pasa technologicznego/obszaru zajęcia w części opisowej decyzji. Podzielono zarzut odwołania, iż w zaskarżonej decyzji nieprecyzyjnie oznaczono zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez odesłanie w punkcie 1 osnowy decyzji do załącznika graficznego do niej.

Z kolei załącznik do decyzji nie stanowi integralnej części rozstrzygnięcia z uwagi na brak podpisu osoby piastującej funkcję organu albo osoby działającej z jej upoważnienia, skutkiem czego - z formalnego punktu widzenia - decyzja nie rozstrzyga o dokładnej lokalizacji gazociągu na nieruchomości. Wadami załącznika są także brak podpisu osoby uprawnionej, działającej na zlecenie inwestora, oraz rozbieżność między powierzchniami czasowo zajętymi o szerokości 18 m i powierzchni 1315,77 m².

Oznaczono także okres zajęcia nieruchomości w celu wykonania przez inwestora prac budowlanych, uwzględniając fakt, że inwestycja ma charakter liniowy, a jej realizacja jest uzależniona od uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, że wyznaczenie konkretnego, dziennego terminu początkowego prac w granicach przedmiotowej nieruchomości nie jest - na obecnym etapie - możliwe.

Końcowo odnosząc się do twierdzeń odwołania dotyczących niezbadania przez Starostę Trzebnickiego kwestii braku wiedzy właścicieli nieruchomości o fakcie istnienia gazociągu o średnicy DN 100 mm i ciśnieniu 1,6 MPa w momencie nabycia nieruchomości organ II instancji ocenił, że okoliczność ta jest całkowicie irrelewantna i jako niemająca związku z przesłankami ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i w konsekwencji, nie mogła zostać zbadana w niniejszym postępowaniu. Konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy wynikała wedle organu z niedookreślenia zakresu terytorialnego sposobu korzystania z nieruchomości, a dodatkowo w punkcie 2 osnowy rozstrzygnięcia bezprawnie zawężono okres udzielenia zezwolenia do czasu posadowienia na działce przedmiotowego gazociągu, co jest sprzeczne z istotą decyzji opartej na art. 124 ust. 1 u.g.n., która kreuje trwały i bezterminowy tytuł prawny do stałego korzystania przez przedsiębiorstwo przesyłowe z określonej nieruchomości.

Na jej mocy następuje trwałe ograniczenie sposobu korzystania z gruntu przez właściciela, w zakresie przedmiotowym określonym w decyzji, porównywane pod względem skutków prawnych do ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a w szczególności, do służebności gruntowej. Dodatkowo kwestionowana decyzja w zakresie punktów 3-5 stanowi powtórzenie obowiązujących przepisów prawa, co oznacza, że w tej części wydana została bez podstawy prawnej, zaś w punkcie 4 sentencji wadliwie nałożono obowiązek na bliżej nieokreślony krąg adresatów ("każdoczesnego właściciela nieruchomości"), co przeczy istocie decyzji jako aktu indywidualnego i konkretnego.

W wywiedzionej na powyższą decyzję skardze działający imieniem skarżących profesjonalny pełnomocnik wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasadzenie kosztów postępowania uwzględniających koszty zastępstwa adwokackiego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

1. 1. Przepisów postępowania, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyczerpującą analizę stanu faktycznego sprawy i pominięcie okoliczności, które mają wpływ na jej rozstrzygnięcie polegające na zaniechaniu dokonania jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie stanu zadrzewienia działki będącej przedmiotem postępowania, a tym samym ustalenia czy wytyczony przebieg gazociągu jest możliwy i nie będzie wymagał usunięcia drzew o znacznej wartości, co narazi właścicieli działek na dodatkowe szkody, do których dochodzenia właściciele są uprawnieni niezależnie od odszkodowania określonego w art. 128 ust. 4 u.g.n..
2. 2. Przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że przeprowadzenie inwestycji jest możliwe wobec obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tymczasem ze stanowiska organu II instancji wynika, że dopuszczalność ta nie jest jednoznaczna, lecz musi być wyinterpretowana z treści planu zagospodarowania przestrzennego, tymczasem dopuszczalność realizacji inwestycji powinna być jednoznaczna i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości i wymagać interpretacji.
3. 3. Przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w treści rozstrzygnięcia obowiązku niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, który to obowiązek jest kluczowy dla momentu, w który możliwe jest wystąpienie o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości, poniesionych szkód i spadku wartości nieruchomości.

W szczegółowych motywach pisma procesowego jego autor uznał decyzję za nieprawidłową i podlegającą uchyleniu, ponieważ organ nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz w sposób nieprawidłowy uznał, że możliwe jest zastosowanie art. 124 pkt 1 u.g.n.. Organ nie dokonał pełnej analizy stanu faktycznego, albowiem w ogóle nie przeanalizował kwestii istniejącego drzewostanu na nieruchomości. Działka skarżących jest w całości zalesiona, różnego rodzaju drzewami, które przedstawiają określoną wartość. Realizacja gazociągu będzie wiązać się z ich wycinką, co spowoduje znaczną szkodę. Organ w ogóle nie wziął tej kwestii pod uwagę przy ustalaniu najmniejszej uciążliwości inwestycji związanej z realizowaniem gazociągu. Decyzja powinna uwzględniać, że główne przeznaczenie terenów to sady i ogrody przydomowe oraz lasy. Natomiast realizacja inwestycji doprowadzi do ich zniszczenia, tymczasem jak wiadomo powstanie lasu wymaga wielu lat.

Zdaniem skarżących plan zagospodarowania nie pozwala na realizację inwestycji tego typu, gdyż jest w nim mowa jedynie o infrastrukturze technicznej i możliwości jej prowadzenia ale nie wskazano jaka jest to infrastruktura, tymczasem nie ma podstaw do tego, aby domyślać, się że dotyczy to infrastruktury gazowej. Zapis planu jest zapisem o charakterze ogólnym, który nie precyzuje w jakikolwiek sposób zasad i możliwości realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomościach objętych planem. Dopuszczalność realizacji inwestycji celu publicznego powinna wynikać z planu jednoznacznie i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu w jakim dana inwestycja ma być przeprowadzana. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia praw właściciela ma charakter wyjątkowy i jest możliwe wyłącznie, gdy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie ustalone, że zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie.

Zapisy, na które powołuje się organ są ogólnikowe i nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, że na działce stanowiącej ich własność możliwa jest realizacja inwestycji celu publicznego o charakterze i parametrach zgodnych ze złożonym wnioskiem. Stanowisko w tym zakresie poparto orzecznictwem sadów administracyjnych.

Zdaniem skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla działki nr [...] brak jest szczegółowych ustaleń, a jedyne ustalenia dotyczą zasad rozwoju infrastruktury technicznej w związku z obsługą nieruchomości na obszarze objętym planem. Skoro zatem plan ustala szczegółowe zasady obsługi nieruchomości przez elementy infrastruktury technicznej, to kwestia możliwości realizacji celów publicznych tym bardziej powinna zostać w planie określona w sposób precyzyjny i jednoznaczny, albowiem rodzi dla właścicieli daleko idące konsekwencje związane z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości. Ograniczenia ustawowych praw, w tym prawa własności musi mieć jednoznaczne podstawy, które nie pozostawiają miejsca na wątpliwości interpretacyjne i dowolność w zastosowaniu.

W dalszej kolejności zanegowano twierdzenia organu o dopuszczalności ogólnikowych ustaleń w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tego typu rozwiązania bezpośrednio godzą w konstytucyjnie chronione prawa obywateli. To na organach samorządu ciąży obowiązek tworzenia aktów prawa miejscowego (planów zagospodarowania przestrzennego) w sposób prawidłowy i umożliwiający realizację uprawnień organów wynikających z innych ustaw np. 124 u.g.n. Jeśli akty nie są w ten sposób tworzone, to za niedopuszczalny należy uznać taki sposób interpretacji przepisów tych aktów, który rozszerzałby w sposób nieokreślony uprawnienia organów do ingerencji w prawo własności.

Nie sposób uznać za właściwe przerzucanie na obywateli obowiązku znoszenia negatywnych i godzących w ich podstawowe prawa konsekwencji nieprecyzyjnego tworzenia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu. Dopuszczenie takiej możliwości jest wprost sprzeczne z zasadą pewności prawa czy też pogłębiania zaufania do obywatela do organów władzy publicznej, a także narusza zasadę równego traktowania stron procesu inwestycyjnego poprzez dokonywanie wykładni aktu prawa miejscowego na korzyść podmiotu chcącego zrealizować inwestycję na nieruchomości stanowiącej cudzą własność.

Według autora skargi możliwość realizacji inwestycji celu publicznego musi w sposób jasny, precyzyjny i niebudzący wątpliwości wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma żadnych podstaw do uznania, że istniejąca do tej pory na nieruchomości sieć gazowa legitymuje i potwierdza możliwość realizacji inwestycji na nieruchomościach należących do skarżących. W szczególności, że w decyzji nie zawarto jakichkolwiek informacji na temat konkretnych dat powstania istniejącej sieci. Interpretacja dokonana przez organ II instancji, że istniejąca strefa ochrony gazociągu powoduje możliwość realizacji nowego gazociągu jest kuriozalna i w sposób nieuprawniony rozszerza wynikającą z planu możliwość ingerencji w prawo własności. Gdyby iść tokiem myślenia organu II instancji, należałoby przyjąć, że sam fakt istnienia strefy ochronnej pozwala na budowę gazociągu i musiałoby nie być strefy ochronnej dla istniejącego gazociągu (sic!), aby organ uznał, że nie jest możliwe wybudowanie gazociągu zgodnie z planem.

Tymczasem skoro na nieruchomości istnieje już gazociąg to plan zagospodarowania powinien uwzględniać tą kwestię. Rozszerzająca interpretacja planu dokonana przez organ II instancji jest niedopuszczalna, a tego typu decyzja powoduje trwałą ingerencję w prawo własności. Tymczasem organ II instancji stara się naprawić niedociągnięcia legislacyjne aktów prawa miejscowego za pomocą rozszerzającej wykładni prawa. Jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Realizacja tego typu inwestycji celu publicznego powinna zostać wskazana w planie wprost i w sposób niebudzący wątpliwości.

Mając na uwadze, że w tym samym miejscu przebiega już istniejący gazociąg, trudno uznać, że problematyczne było na etapie uchwalania planu precyzyjne uwzględnienie w treści planu konieczność modernizacji sieci, a zatem także taką możliwość.

Nadto w świetle interpretacji jakich zmuszony jest dokonywać organ II instancji, aby uzasadnić możliwość realizacji inwestycji celu publicznego oraz faktu użycia w decyzji wadliwych sformułowań (str. 8 decyzji), nie powinno budzić wątpliwości, że jest to niestarannie wydany akt prawa miejscowego. Jednakże prawidłowe przeprowadzenie inwestycji celu publicznego powinno nastąpić poprzez poprawkę wydanego aktu prawa miejscowego, a nie dokonywanie w sposób niedopuszczalny rozszerzającej wykładni prawa, aby umożliwić realizację inwestycji w sposób sprzeczny z konstytucyjnym prawem własności.

Kolejno skarżący podnieśli, iż w treści rozstrzygnięcia - sentencji zaskarżonej decyzji, nie zostało umieszczone zobowiązanie inwestora do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego o czym stanowi art. 124 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z literaturą przedmiotu takie zapis powinien znaleźć się w treści decyzji. Jest on istotny dla skarżących z punktu widzenia ochrony ich prawa własności, bowiem będzie stanowił skonkretyzowany, bo dotyczący tej konkretnej nieruchomości, obowiązek, do którego skarżący będą mogli się odnieść.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 28 stycznia 2021 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej - p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą uchylono w całości decyzję organu I instancji i wydano merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, którym orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. Reformacyjny charakter decyzji Wojewody Dolnośląskiego obliguje w pierwszym rzędzie do odniesienia się do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zasadniczo zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, a więc stanowi o możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji, po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w drugiej instancji.

Nadto w postępowaniu odwoławczym organ II instancji jest organem o kompetencjach merytorycznych, a przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość orzeczenia co do istoty sprawy. Wobec braku twierdzeń skargi co do możliwości zastosowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, względem omawianego przepisu, należy jedynie potwierdzić słuszność stanowiska organu II instancji odnośnie wadliwości decyzji Starosty Trzebnickiego choćby w zakresie uchybień załącznika do decyzji, powtórzeń przepisów prawa w sentencji decyzji czy wreszcie zawężenia okresu udzielenia zezwolenia do czasu posadowienia na nieruchomości gazociągu. W przekonaniu Sądu, dostrzeżone przez organ II instancji nieprawidłowości były oczywiste i stanowiły o konieczności eliminacji w postępowaniu odwoławczym decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Stan sprawy uprawniał jednocześnie organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym.

Na marginesie zauważyć przyjdzie, że Wojewoda Dolnośląski prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe z dokumentów przedłożonych przez inicjatora postępowania jak i organ I instancji, jednakże zastosowanie tego uprawnienia odbyło się z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej. Jak dowodzi materiał aktowy zawiadamiano strony o tzw. gotowości decyzyjnej i możliwość zapoznania się z aktami sprawy, przy czym uwzględniając sytuację epidemiczną pouczano o możliwości telefonicznego ustalenia terminu przeglądania akt.

Co do kluczowych zarzutów skargi sprowadzających się do naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 124 cytowanej już u.g.n.. Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii.

W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1.

Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość.

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n., naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, że spółka, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, jest podmiotem realizującym cel publiczny. Przedmiotowa inwestycja związana jest z przebudową odcinka gazociągu, który jak wynika z zebranego materiału dowodowego, już funkcjonuje na przedmiotowej nieruchomości. W myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jest inwestycją celu publicznego. Jak wynika z wniosku spółki, planowane przedsięwzięcie stanowi cel publiczny, o którym mowa w tym przepisie.

Zdaniem Sądu nie będzie miało znaczenia czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej, gdyż art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii. Co więcej w realiach badanej sprawy współwłaściciele nieruchomości ze względu na ulokowanie na niej gazociągu jeszcze przed orzeczeniem przez organ o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, w istocie już byli zobligowani do uwzględnienia tego faktu w potencjalnych zamiarach inwestycyjnych. Jak klarowały to orzekające w sprawie organy planowana do realizacji przez spółkę inwestycja nie pogłębi uciążliwości związanych z funkcjonowaniem gazociągu, choćby z tej przyczyny, że nie ulegnie zmianie strefa ochronna.

Dla porządku podkreślić trzeba, że Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu skarżonej decyzji w sposób obszerny i wnikliwy uzasadnił ziszczenie się wszelkich przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 124 u.g.n.. W szczególności wykazano przeprowadzenie nieskutecznych rokowań ze skarżącymi, natomiast cel publiczny inwestycji nie budzi wątpliwości. Autor skargi braku legalności kwestionowanej decyzji upatruje w naruszeniu wskazanych przepisów prawa materialnego i wiązanych z nimi naruszeniami przepisami procedury administracyjnej, wobec niemożliwości prowadzenia inwestycji ze względu na kształt obowiązującego dla nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem składu orzekającego Sądu trafnie wyprowadził organ II instancji ziszczenie się także i tej przesłanki jako niezbędnej do wydania decyzji o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości.

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że plan miejscowy ustalony dla terenów obejmujących przedmiotową nieruchomość posiada dość ogólne zapisy. Żadną miarą nie można jednak zgodzić się z tezą ferowaną przez skarżących, że organ stara się naprawić niedociągnięcia legislacyjne aktów prawa miejscowego czy też przyjmuje, że istniejąca na nieruchomości sieć gazowa legitymizuje i potwierdza możliwość realizacji inwestycji na nieruchomości. Zdaniem Sądu zasadnie organ wyprowadził, że z postanowień planu miejscowego wynika możliwość realizacji planowanej przez inicjującą postępowanie spółkę inwestycji. Faktem jest, że uchwała planistyczna została podjęta jeszcze w 2005 r., stąd też zarówno sam proces planistyczny odbywał się na zasadach obowiązujących w tym czasie, jak i zapisy planu miejscowego były adekwatne do ówczesnych standardów. Próżno zatem oczekiwać tak precyzyjnych zapisów jakie dokonywane są aktualnie choćby na skutek wzrostu profesjonalizmu autorów planów miejscowych czy też na skutek ingerencji organu nadzoru oraz coraz obszerniejszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Gruntowana analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza, że Wojewoda Dolnośląski w sposób szczegółowy, spójny, a nade wszystko logiczny odkodował zapisy planu miejscowego i trafnie skonkludował, że planowana inwestycja jest z owym planem zgodna. Podkreślić należy, że zarzut skargi sprowadzający się do uznania przez organ, że istnienie sieci gazowej potwierdza możliwość realizacji inwestycji jest bezpodstawny. Zagadnienie to należy niejako,,odwrócić". Otóż plan miejscowy był uchwalany w czasie, gdy rzeczona sieć gazowa już istniała na przedmiotowej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy gminny prawodawca mocą obowiązujących regulacji planistycznych zobligowany był do uwzględnienia tej okoliczności w planie miejscowym. Dalsza konsekwencja tego faktu jest taka, że spółka planuje inwestycję zasadniczo zgodnie z przebiegiem istniejącego gazociągu. Tak więc to nie istnienie sieci determinuje możliwość realizacji inwestycji zgodnie z zapisami planu, lecz sam plan miejscowy uwzględniający dotychczasową sieć gazową zawiera w tym względzie stosowane zapisy. Organ w wydanym rozstrzygnięciu w sposób zgodny z zapisami planu uwidacznia strefę ochronną gazociągu, oraz wskazuje na zapisy dopuszczające na terenach od [...] do [...] prowadzenie napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej. Strona skarżąca w swoich twierdzeniach pomija integralną część planu miejscowego jaką stanowi rysunek planu. Ów rysunek zawiera przebieg sieci gazowej, stąd też nie sposób zaakceptować zarzutu o niezgodności planowanej inwestycji, (dla porządku dodać trzeba polegającej w sensie praktycznym na modernizacji istniejącej sieci gazowej), z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Twierdzenia skargi dotyczące braku analizy stanu faktycznego i nieuwzględnienia zalesienia nieruchomości oraz zniszczenia drzew, co wiązano z brakiem ustalenia najmniejszej uciążliwości inwestycji, są chybione. Zalesienia czy zadrzewienia nieruchomości dokonuje właściciel w ramach realizowania przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Prawdopodobnie współwłaściciele nie mieli świadomości istnienia na ich nieruchomości gazociągu, czemu dali wyraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z kolei ustalenie przebiegu sieci gazowej w innej lokalizacji niż dotychczasowa, (w tym obejmująca tereny zalesione czy zadrzewione), byłaby sprzeczna z zapisami planu miejscowego.

Dalej względem tego zarzutu wyjaśnić przyjdzie, że problematyka ewentualnej szkody wymyka się spod kontroli Sądu, jako że kwestionowany akt administracyjny nie obejmuje orzeczenia w tym zakresie. Jak wiadomo przepisy prawa materialnego dla tej materii przewidują odrębne rozstrzygnięcie.

Skład orzekający Sądu nie podzielił stanowiska strony skarżącej jakoby decyzja naruszała prawo z tej przyczyny, że nie zawiera zobowiązania inwestora do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Autor skargi zredagowany w tym względzie zarzut wspiera stanowiskiem doktryny, że taki zapis powinien zostać zawarty w decyzji ograniczającej prawo do nieruchomości. Istotnie wskazany w skardze Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami autorstwa E. Bończyk – Kucharczyk (Gdańsk 2020 r.) zawiera stwierdzenie wiernie zacytowane przez skarżących. Stanowisko komentatora nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione, ani też wsparte poglądem o niezbędności zawarcia klauzuli o takiej treści w decyzji administracyjnej. Skład orzekający Sądu nie podziela stanowiska komentatora.

Po pierwsze zawarty w komentarzu zapis,,Obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego powinien zostać ujęty w decyzji ograniczającej prawo do nieruchomości." nie zawiera wskazania jakiejkolwiek sankcji za jego brak w decyzji, w tym sankcji wadliwości aktu administracyjnego. Co więcej pogląd komentatora ma raczej charakter zalecenia, o czym świadczy określenie,,powinien zostać ujęty" niż wymogu wynikającego z przepisu prawa typu -,,musi zawierać". O nietrafności stanowiska o konieczności umieszczania w decyzji tego typu zapisu czy zapisów podobnych przesadza wprost treść art. 124 ust. 4 w brzmieniu,,Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.

1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.". Zatem już sam ustawodawca w regulacji prawnomaterialnej zawarł nie tylko obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego ale także precyzyjnie określił termin jego wykonania poprzez zapis,,niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń". Skoro decyzja traktująca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zawierać musi termin tego ograniczenia, nieuzasadniona jest obawa strony skarżącej, że współwłaściciele nieruchomości nie mogą się odnieść do skonkretyzowanego obowiązku. Wskazana w art. 124 ust. 4 u.g.n. zasada została przez racjonalnego ustawodawcę precyzyjnie zredagowana, stąd w ocenie Sądu nie tylko nie ma potrzeby jej powtarzania w sentencji decyzji, tym bardziej, że tego rodzaju zabieg skutkował by wprost, jak trafnie ujął to Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę, powieleniem w sentencji decyzji powszechnie obowiązującego przepisu prawa i wydania w tym zakresie decyzji bez podstawy prawnej.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.. W ocenie Sądu organ II instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zapewniono również skarżącym udział w postępowaniu.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.