Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. (dalej jako PINB) z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy gazociągu znajdującego się na działkach nr [...], nr [...], nr [...] (potok B.), obręb [...] w S. P. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem złożonym w dniu [...] stycznia 2020 r. R. S., M. Ł. i M. v. d. V., reprezentowani przez D. Ł., wystąpili do PINB o wydanie - na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nakazu rozbiórki gazociągu zlokalizowanego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Podano, że przedmiotowy gazociąg zrealizowany został bez zgody właścicieli działek na korzystanie z nich na cele budowlane, bez zgody konserwatora zabytków oraz bez pozwolenia wodnoprawnego co pozwala przypuszczać, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Wskazano także, że ogranicza on właścicielom działki nr [...] swobodę w zakresie zagospodarowania terenu, gdyż uniemożliwia wykonanie zjazdu na działkę [...] z ul. K. oraz oszpeca otoczenie.
Na wezwanie PINB operator sieci gazowej dysponującej spornym gazociągiem (PSG sp. z.o.o. Zakład Gazowniczy we W.) wyjaśnił, że posadowiony na ww. terenie – w miejscu przekroczenia potoku B. - nadziemny i podziemny odcinek gazociągu średniego ciśnienia PE 125, zrealizowany został na podstawie decyzji Burmistrza Miasta S. P. z dnia [...] czerwca 1995r., (znak: [...]) udzielającej "pozwolenia na budowę obejmującą remont sieci gazowej średniego ciśnienia na terenach położonych w S. P." oraz na podstawie aneksu nr [...] Burmistrza Miasta S. P. do wymienionej decyzji. Dysponent sieci oświadczył, że usytuowanie przedmiotowego gazociągu jest zgodne z dokumentacją techniczną, uzgodnieniami, normami technicznymi oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Przekroczenie gazociągiem potoku B. w rejonie dz. nr [...] i [...] wykonane zostało w oparciu o uzgodnienie z dnia [...] czerwca 1995r. z zarządcą cieku wodnego.
Zgoda na prowadzenie prac na przejściach przez wody udzielona została przez Architekta Miejskiego S. P. pismem z dnia [...] lipca 1995 r. Na potwierdzenie zgodności realizacji inwestycji z projektem, inwestor przedłożył protokół z dnia [...] maja 1997 r. odbioru końcowego gazociągów ś/c w ulicach [...], J. N., S., K., [...], J. wraz z przyłączami gazowymi, a także oświadczenie Kierownika budowy z dnia [...] kwietnia 1997r. Natomiast prawidłowość wykonania gazociągu pod względem technicznym potwierdza protokół dnia [...] kwietnia 1997 r. w sprawie odbioru technicznego przejść nadziemnych gazociągami nad rzeką K. i potokami K. i B. spisany z udziałem przedstawiciela Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej we W. Inspektorat w J. G. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki gazociągu znajdującego się na działkach [...], [...] i [...] (potok B.) i uzyskaniu stanowisk stron postępowania, PINB decyzją z dnia [...] maja 2020r., nr [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki ww. gazociągu. Na skutek odwołania, DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W toku dalszego postępowania PINB sprecyzował, że przedmiotem postępowania jest legalność wybudowania ww. gazociągu. Następnie, organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. działając na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy gazociągu znajdującego się na działkach nr [...], [...] i [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB ustalił bowiem, że sporny gazociąg wybudowany został w 1997 r. przez Zakład Gazowniczy w Z. Podstawą realizacji inwestycji była decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. obejmująca remont sieci średniego ciśnienia na terenach położonych w S. P. oraz aneks nr [...] do tej decyzji, który obejmował wykonanie dodatkowo nowego, spornego odcinka gazociągu z przejściem nad potokiem B. PINB powołał się również na złożone przez inwestora uzgodnienie z dnia [...] czerwca 1995 r. przejścia potoku B. przez ówczesnego zarządcę cieku wodnego tj. Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej Inspektorat w J. G. oraz - protokół z dnia [...] kwietnia 1997 r. odbioru przejścia nad potokiem B. w którym stwierdzono, że przejście spełnia warunki określone w przepisach i wykonane jest dobrze pod względem technicznym.
Mając na uwadze wskazany materiał dowodowy, a w szczególności wydane pozwolenie na budowę oraz aneks do tego pozwolenia, PINB uznał, że nie można twierdzić, że sporny gazociąg jest samowolą budowlaną o której mowa w art. 48 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo Budowlane
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili: 1/ naruszenie art. 7 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że nadziemny odcinek gazociągu na nieruchomościach odwołujących się i nad potokiem B. został wybudowany po uzyskaniu wymaganego pozwolenia na budowę, nie powoduje oszpecenia otoczenia, nie uniemożliwia użytkowania budynku na działce [...] do celów mieszkalnych oraz nie utrudnia użytkowania budynku do celów mieszkalnych na działce nr [...]: 2/ naruszenie art. 48 ustęp 1 pkt 1, art. 66 ustęp 1 pkt 4 i art. 66 la prawa budowlanego oraz art. 104 i 105 kpa przez niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę istniejącego przejścia gazociągu nad potokiem B. i przywrócenia w określonym terminie stanu poprzedniego.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji DWINB wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postepowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.
Analizując zasadność podjętego rozstrzygnięcia w kontekście kryteriów bezprzedmiotowości postępowania DWINB zaznaczył najpierw, że organ pierwszej instancji sprecyzował przedmiot postępowania wskazując, że jest nim legalność budowy gazociągu znajdującego się na działkach nr [...], [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego, PINB - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy - dokonał prawidłowego wnioskowania, że przedmiotowemu gazociągowi nie można zarzucić, iż został wybudowany został bez pozwolenia na budowę tj. w trybie samowoli budowlanej regulowanej przez ustawodawcę w art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Nie ma zatem podstaw do orzekania merytorycznego i zasadnym stało się wydanie decyzji w trybie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającej postępowanie toczące się przed organem I instancji.
W niniejszej sprawie nie było podstaw do stosowania art. 48 Prawa budowlanego, gdyż obiekt został wybudowany zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę, ani art. 66 ww. ustawy z uwagi na właściwy stan techniczny obiektu. Tym samym chybione są zarzuty podniesione w treści odwołania. W ocenie organu odwoławczego, decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2020r. jako prawidłowa powinna się ostać w obrocie prawnym.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli R. S., M. Ł. i M. v. d. V. zarzucając organowi:
1/ naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. przez:
- - bezzasadne przyjęcie, że protokół z dnia [...] kwietnia 1997 w sprawie odbioru technicznego oraz stanowisko operatora sieci gazowej są wiarygodne i pozwalają ustalić, że przejście gazociągu nad potokiem B. wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z uzgodnieniem wydanym przez zarządcę potoku w dniu [...] czerwca 1995 r.;
- - bezzasadne ustalenie, że przejście gazociągiem przez potok B. położone na km 0+77 zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę czym naruszono także art.48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w dawnym brzmieniu;
- - bezzasadne ustalenie, że zlokalizowana na nieruchomościach stron i nad potokiem B. w km 0+77 konstrukcja wsporcza i gazociąg nie uniemożliwiają użytkowania budynku położonego na działce [...] do celów mieszkalnych i nie utrudniają znacznie użytkowania do celów mieszkalnych budynku położonego na działce nr [...] i nie oszpecają otoczenia;
2/ naruszenie art. 66 ust. 1a i art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie w celu przywrócenia stronom, w granicach wyznaczonych i gwarantowanych przez prawo budowlane, prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości na cele mieszkalne oraz prawa do przebywania w otoczeniu, które nie jest oszpecone;
3/ naruszenie art. 105 § 1 k.p.a przez bezzasadne umorzenie postępowania wskutek przyjęcia, iż rozpoznanie i uwzględnienie żądania stron jest bezprzedmiotowe.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano, że na podstawie planów opracowanych przez właściciela działki nr [...], (załączniki nr 1 i nr 2) można stwierdzić, że gazociąg o średnicy 125 (oznaczony kolorem żółtym) przed rozpoczęciem remontu sieci gazowej, który miał miejsce w latach 1995- 1997, ułożony był w całości po prawej stronie jezdni ul. K. na działkach drogowych nr [...] i nr [...] oraz przechodził nad potokiem B. na wysokości konstrukcji mostu po jego stronie północnej. Gazociąg ten w części napowietrznej nie wychodził ponad poziom jezdni mostu i omijał działki nr [...] i nr [...]. W tej sytuacji, prace budowlane związane z budową nowego przejścia prowadzone na tych działkach nie miały statusu prac remontowych o których mówi pozwolenie na budowę Burmistrza S. P. z dnia [...] czerwca 1995 r. i aneks nr [...].
Skarżący nie zgodzili się także się ze stanowiskiem organów, że nowe przejście gazociągiem nad potokiem B. zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. oraz aneksu nr [...]. Aneksowi temu nie można bowiem przypisać waloru pozwolenia na budowę. Nie jest decyzją która zatwierdzała projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę obecnego przejścia gazociągu nad potokiem B., usytuowanego w km 0+77 i na działkach nr [...] oraz nr [...]. Nadto z uzgodnienia z dnia [...] czerwca 1995 r. Kierownika Inspektoratu w J. G. Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej we W. - wiążącego inwestora, projektanta, wykonawcę oraz organ architektoniczno-budowlany - wynika, że przejście nad potokiem B. miało być wybudowane w km 0 + 060. Taka lokalizacja przejścia gazociągu poniżej mostu, odpowiadała powszechnie przyjętym rozwiązaniom inżynieryjnym, które ze względów bezpieczeństwa zalecały budowę przejść rurociągami poniżej, a nie powyżej konstrukcji mostowych.
Nie utrudniałaby także korzystania z nieruchomości mieszkalnych. W tej sytuacji, wykonanie przyjścia gazociągu nad potokiem w km 0 + 077 i na działkach wnioskodawców (nr [...] oraz nr [...]), jest niezgodne ze stanowiskiem zarządcy wód i wykonane zostało bez pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę. Skarżący nie zgadzają się także ze stanowiskiem operatora sieci, że aneks nr [...] obejmuje uzgodnioną w dniu [...] czerwca 1995 r. lokalizację przejścia przez potok B. na km 0 + 060. Ich zdaniem, przejście przez potok wykonano w innym miejscu, z innej strony mostu i w odległości 17 metrów od miejsca wyznaczonego w uzgodnieniu. Na taką lokalizację inwestor nie uzyskał zaś wymaganego uzgodnienia oraz pozwolenia na budowę, co świadczy o samowoli budowlanej.
W ocenie skarżących, wątpliwość budzi także wiarygodność protokołu z dnia [...] kwietnia 1997 r. w sprawie odbioru technicznego przejść nadziemnymi gazociągami między innymi nad potokiem B., sporządzonego przez Kierownika Inspektoratu w J. G. ODGW we W. oraz przedstawicieli wykonawcy robót. Powołano się nim na "szczegółową lokalizację przejść -inwentaryzacje" oraz na wizje w terenie potwierdzające wykonanie przejścia nad potokiem B. w km 0 + 060. Tymczasem 60 metr potoku znajduje się poniżej mostu ul. K., a gazociąg został wybudowany powyżej mostu, co wskazuje na brak zgodności z ww. uzgodnieniem. Znamienne także jest, że nowe przejście nie zostało uwzględnione w inwentaryzacji powykonawczej (gdyż geodeta musiałby wypowiedzieć się co do zgodności tych robót z dokumentacją projektową i uzgodnieniami). Do zasobu geodezyjnego zostało ono wpisane dopiero [...] października 2020 r. w związku z opracowywaniem mapy dla celów projektowych przez właścicieli działki nr [...].
W tej sytuacji, przedstawione przez inwestora dokumenty powykonawcze nie potwierdzają tezy o wykonaniu spornego przejścia zgodnie z obowiązującym uzgodnieniem z dnia [...] czerwca 1995 r. i tym samym na podstawie aneksu nr [...]. Z tych powodów wniosek stron o usunięcie samowoli budowlanej winien być uwzględniony i zaskarżona decyzja adekwatnie do tego zmieniona.
W dalszych wywodach skargi zarzucono, że organ nie wyjaśnił powodów nie uwzględnienia żądania stron opartego na art. 66 Prawa budowlanego, co narusza ich prawo do przejrzystego prowadzenia postępowania oraz uniemożliwia dokonanie kontroli jego prawidłowości. Tymczasem istnieją okoliczności uzasadniające wydanie orzeczenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Przedmiotowy gazociąg powoduje oszpecenie historycznego układu urbanistycznego S. P. oraz (przez znaczne wyniesienie ponad konstrukcję mostu) uniemożliwia właścicielowi działki nr [...] dostęp do drogi publicznej. Przesłania niewielki budynek na działce nr [...], oszpeca otoczenie budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (ul. S. [...]), szkodliwie ingeruje w kompozycję przestrzenną chronionego założenia urbanistycznego i stanowi "niedopuszczalny precedens" braku poszanowania dla historycznego otoczenia i prawa mieszkańców do zachowania estetycznego zagospodarowania terenu, które miało miejsce przy pierwotnym podziemnym ułożeniu gazociągu.
Przez fakt wybudowania gazociągu na działce nr [...] w miejscu jedynego dostępu do drogi publicznej, nie ma możliwości wykonania zjazdu z drogi publicznej, zakończenie robót i zamieszkania w remontowanym budynku mieszkalno – użytkowym. Utrudnienia te nie są przez operatora sieci kwestionowane. Sporną okolicznością jest jedynie ustalenie czy nadziemny gazociąg został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i kto jest zobowiązany do usunięcia powstałej kolizji. Wnioskodawcy wyjaśnili, że zwracali się do właściciela sieci gazowej o przebudowę nadziemnej części gazociągu w sposób umożliwiający wykonanie zjazdu z drogi publicznej przez przesunięcie części nadziemnej części gazociągu bliżej muru rzeki. Niestety operator sieci nie czuje się do tego zobowiązany.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji ale także - na zasadzie art. 135 u.p.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji.
W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto, elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu albo na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. o których niżej). Z zasady prawdy obiektywnej wywodzi się także, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA).
Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.
W procedurze dochodzenia do prawdy materialnej kluczowe znaczenie ma, nałożony art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Realizacja tego obowiązku ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału - por. wyrok NSA z 28 sierpnia 1981 r., SA/Wr 87/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 80). Organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, zwłaszcza zaś odniesienia się i oceny tych dowodów i okoliczności, które podnosi strona.
Jeżeli organ nie wyjaśnia, pomimo sugestii strony, określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów, zwłaszcza zaś tych zgłaszanych przez stronę, może budzić wątpliwości co do prawidłowości oceny całości materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia organu.
W uzasadnieniu organ nie może zatem pominąć jakiegokolwiek z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Nie wypełnia przy tym obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego sytuacja, w której organ twierdzi, że jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności i nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności - por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 1982 r., II SA 372/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 33.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy a ponadto organ II instancji uchybił obowiązkowi odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu.
Przedmiotem kontroli jest decyzja umarzająca postępowanie którego przedmiotem była legalność budowy gazociągu niskiego ciśnienia w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...] (potok B.) położonych w S. P. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez organ I instancji z urzędu, pomimo, że asumptem do tego działania było wystąpienie skarżących zawarte w piśmie złożonym w dniu [...] stycznia 2020 r.
W związku z powyższym wskazać wypada, że z art. 84 Prawa budowlanego wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Na podstawie art. 84a ww. ustawy, kontrola ta obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 1). Organ kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, sprawdza wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy do właściwego organu nadzoru budowlanego wpływa informacja o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej obowiązkiem organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania. Dokonana w ten sposób zainicjonowanym postępowaniu weryfikacja /ocena legalności prowadzonych robót budowlanych/, obejmować powinna nie tylko ustalenie stanu faktycznego w jakim znajduje się dany obiekt budowlany, ale także na zgromadzeniu całości dokumentacji technicznej, która dotyczy takiego obiektu.
W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, zgromadzone w aktach sprawy dowody oraz oparte o nie rozważania organów, nie są wystarczające dla jednoznacznego wykazania, że spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania. Wyjaśniając bliżej powyższe stanowisko, zauważyć wypada, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.
Orzekające w niniejszej sprawie organy umorzyły postępowanie w sprawie legalności wybudowania gazociągu, stwierdzając brak podstaw do procedowania w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i uznając, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że nie można zarzucać, iż przedmiotowy gazociąg wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Twierdzenia te oparto przede wszystkim na decyzji Burmistrza S. P. z dnia [...] czerwca 1995 r. udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą "remont sieci gazowej średniego ciśnienia na terenach położonych w S. P." oraz na aneksie nr [...] Burmistrza S. P. do powyższej decyzji. Z treści ostatniego z przywołanych dokumentów wynika, że został on wydany na wniosek inwestora z dnia [...] czerwca 1996 r. i dotyczy ww. decyzji z 1995 r. na remont sieci gazowej zgodnie z dokumentacją "zmiana projektu technicznego" sieci gazowych w ul. K., J. N., J., [...], S., P., O., M. w S. P. (umowa nr [...]).
W ocenie Sądu przywołane wyżej dowody – jak też pozostały materiał dowodowy – nie wystarczają jednak dla potwierdzenia stanowiska organu co do podstawy umorzenia postępowania. Organy nadzoru budowlanego, nie wykazały bowiem, że istotnie zakres robót wykonanych na działkach objętych niniejszym postępowaniem odpowiada zakresowi robót objętych decyzją z 1995 r i aneksem nr [...]. Na taką ocenę nie pozwala zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przede wszystkim do akt sprawy nie przedłożono projektu budowlanego, który zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. stanowi jej integralną część. Brak także "zmiany projektu technicznego" sieci gazowych o której mowa w aneksie nr [...].
W konsekwencji, w oparciu o zalegające w aktach sprawy dokumenty nie można ustalić, czy dotyczą one robót polegających tylko na remoncie sieci gazowej (co wskazywałoby że gazociąg został wybudowany wcześniej) i jaki był ich zakres, czy też "budowy" (przebudowy) istniejącej już sieci gazowej i w jakim zakresie. Organy nie dokonały także klasyfikacji robót objętych pozwoleniem na budowę i nie sprawdziły, czy roboty wykonane na działkach skarżących mieszczą się w udzielonym pozwoleniu i czy były z nim zgodne. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że jeżeli istotnie wykonane roboty mieściły się w pojęciu remontu, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania tylko w oparciu o normę zawartą w art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania do robót budowlanych kwalifikowanych jako remont (nawet jeżeli ich wykonanie wymagałoby pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). Organy nie oceniły także, jaki jest charakter prawny przywołanego wcześniej aneksu nr [...] do pozwolenia na budowę.
W szczególności nie wyjaśniono na czym ów aneks miał polegać i jakie skutki prawne wywołał – czy prowadził do zmiany ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę - remontu sieci gazowej (i w jakim zakresie), czy stanowił nowe pozwolenie na budowę, czy też wreszcie nie wywołał żadnych skutków prawnych w powyższym zakresie. Tymczasem skarżący w toku postępowania podnosili zarzut wskazujący, że samemu aneksowi nie można przypisać waloru pozwolenia na budowę, do czego żaden z organów się nie ustosunkował. Organy nie ustaliły także jaki był zakres - w stosunku do pozwolenia na budowę - robót objętych aneksem, poza lakonicznym stwierdzeniem, że obejmował on wykonanie "nowego" odcinka spornego gazociągu z przejściem nad potokiem B. Nie dokonały wreszcie kwalifikacji prawnej robót objętych aneksem w oparciu o przepisu Prawa budowlanego.
W konsekwencji uznać należy, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał organom na prawidłowe ustalenie, czy wykonane w obrębie działek skarżących roboty stanowią remont, przebudowę czy też budowę nowego odcinka gazociągu – a jeżeli tak, to czy zakres tych robót objęty był pozwoleniem na budowę.
Tymczasem właściwe i zgodne z prawem ustalenie rodzaju i zakresu robót na jakie udzielone zostało pozwolenie na budowę oraz robót faktycznie wykonanych na działkach skarżących wraz z ich prawidłową kwalifikacją ma istotne znaczenie przy ocenie, czy wystąpiła w sprawie samowola budowalna i która norma prawa materialnego powinna być ewentualnie stosowana dla jej zlikwidowania. Jeżeli bowiem organ wszczął i prowadził postępowanie w sprawie legalności (zgodności z prawem) wykonanych robót budowlanych – które nie wiadomo na jakiej podstawie zakwalifikował jako budowa gazociągu (pomimo, że legalność tej budowy stwierdził na podstawie decyzji o pozwoleniu na remont) - to okoliczność ta powinna być oceniana w kontekście właściwej normy prawa materialnego, czyli art. 48, 49 lub 50-51 Prawa budowlanego. Na obecnym etapie postępowania – bez wyjaśnienia jakiego rodzaju robót dotyczyło ww. pozwolenie na budowę, oceny charakteru prawnego aneksu i wywołanych przez niego skutków prawnych a także bez wyjaśnienia zakresu wykonanych robót i ich prawidłowej kwalifikacji – nie było możliwie dokonanie właściwej oceny legalności wykonanych robót w kontekście ww. przepisów - w szczególności art. 48 Prawa budowlanego, tym bardziej, że organy nie wykazały, że tylko ten przepis może mieć w sprawie zastosowanie.
Istotne braki materiału dowodowego powodują, że nie można uznać, iż stan faktyczny niniejszej sprawy został w sposób pełny i prawidłowy ustalony. Tym samym przedwczesne jest orzeczenie o umorzeniu postępowania dotyczącego legalności wybudowania przedmiotowego gazociągu.
Ustalenie która norma prawa materialnego powinna mieć w sprawie zastosowanie, powinno nastąpić po wnikliwym i niebudzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zakres w jakim ten materiał winien być uzupełniony wynika dla organu z art. 75 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Tym samym uzupełnienie dowodów nie może być ograniczone tylko do wskazanych przez Sąd dokumentów technicznych - czyli projektu budowlanego czy też projektu technicznego. Uznając wagę i znaczenie tych dokumentów, nie można jednak wykluczyć konieczności uzupełnienia akt także o inne istotne dowody, w zależności od stanu sprawy - co wynikać będzie z kolejnych dowodów i czynności organu. Tak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pod poddaniu go ocenie organu zgodnie z art. 80 k.p.a., winien stanowić oparcie dla ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy oraz wskazania przez organ jakie przepisy Prawa budowlanego znajdą w odniesieniu do niego zastosowanie.
Sąd wskazuje przy tym, że organ nadzoru budowlanego a racji swoich właściwości inspekcyjnych i kontrolnych, nie jest związany trybem postępowania narzuconym w piśmie skarżących inicjującym postępowanie. Sprawa powinna być zbadana pod kątem wszczęcia postępowania z urzędu, co oczywiście nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku rozważenia i szczegółowego odniesienia do zarzutów i uwag zgłaszanych w toku tego postępowania przez skarżących.
Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, możliwe będzie ustalenie, czy sporny gazociąg powstał w wyniku samowoli budowlanej i czy istnieje norma prawa materialnego nakładająca na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia władczych działań celem usunięcia tego stanu.
W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. okazały się uzasadnione aczkolwiek na obecnym etapie, niektóre z przedstawionych argumentów uznać należy za przedwczesne. Kwestia braku zgody właścicieli na prowadzenie robót budowlanych, prawidłowych uzgodnień wiąże się bowiem z legalnością pozwolenia na budowę. W przypadku zatem ustalenia przez organy, że wykonane roboty mieszczą się w graniach udzielonego pozwolenia na budowę i są z nim zgodne, zarzuty te nie będą mogły być brane pod uwagę. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i jego niezastosowanie w sprawie przez organy. Celem art. 66 prawa budowlanego jest bowiem doprowadzenie do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu a nie usunięcia stanu samowoli budowlanej. Powyższe okoliczności nie mogły więc być oceniane w postępowaniu dotyczącym legalności wybudowania spornego obiektu.
Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że podnoszone w tym względzie zarzuty stron nie powinny być wyjaśnione przez organ nadzoru budowalnego w toku czynności sprawdzających. W przypadku natomiast stwierdzenia, że obiekt jest użytkowany w sposób naruszający dobra chronione art. 66 ww. ustawy, kwestia nałożenia odpowiednich nakazów w oparciu o ten przepis, powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte zostało w pkt II na podstawie art. 200 ww. ustawy.