Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości skarżących, mający na celu wydzielenie 12 działek budowlanych i działki obejmującej drogę zapewniającą ich dostęp do drogi publicznej. Według uzasadnienia nieruchomość znajduje się na obszarze nie objętym planem miejscowym. Uchwałą z dnia 12 listopada 2008 r. przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego dla tego obszaru. Organ ten uznał projektowany podział za zgodny z przepisami odrębnymi. W końcowej części uzasadnienia pouczono skarżących, że wniesienie przez nich wniosku o podział powinno wywołać zawieszenie postępowania. Omówiono treść art. 93 i art. 94 u.g.n.
Organ ten nie zawiesił postępowania. Decyzją z dnia [...] r. odmówił dokonania podziału. Uzasadnienie decyzji nie zawierało podania przyczyn odmowy.
Postanowieniem z dnia [...] r. organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienie opiniującego podział.
Po uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji ponownie odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości, albowiem dla obszaru na którym położona jest nieruchomość w dniu 18.12.2012 r. uchwalono plan miejscowy (D.Urz. Woj. D.. z [...] r., poz. [...]). Organ ten wskazał, że wniosek o zatwierdzenie podziału wpłynął w dniu 2 marca 2012 r. Decyzją z dnia [...] r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. wydanej na rzecz skarżących. Tym razem wskazano podstawę decyzji odmownej, a mianowicie niezgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego, chociaż pogląd ten pozostał bez uzasadnienia.
Wywołało to kolejną decyzję kasacyjną organu, wydaną w dniu [...] r.
Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości, nie tylko wskazując podstawę odmowy (niezgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego), ale ponadto dołączając do akt sprawy materiał procesowy w tym zakresie, który omówił w uzasadnieniu.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podkreślili przede wszystkim, że decyzja nie może być sprzeczna z wydanym postanowieniem opiniującym. Skarżący zwrócili uwagę na znaczenie przewlekłości postępowania w nin. sprawie, które powinno zakończyć się przed uchwaleniem planu miejscowego, gdyby przestrzegana była ustawa. Skutkiem przewlekania postępowania jest doznana przez skarżących szkoda.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ przyznał postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału co do zasady jest wiążące dla organu wydającego decyzję w sprawie zatwierdzenia podziału. Jednak inaczej jest w przypadku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podstawową okolicznością uwzględnioną przy wydawaniu decyzji jest stan zgodności podziału z planem miejscowym. Skoro plan miejscowy został w nin. sprawie uchwalony po wydaniu postanowienia, to zawarta w nim opinia pozytywna przestała być wiążąca, gdyż obecnie podział byłby niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ przedstawił treść ustaleń planu dla nieruchomości skarżących oraz argumentację świadczącą o niezgodności podziału z tymi ustaleniami. Przez teren nieruchomości plan wytyczył trasę drogi publicznej KD/D 35. Jej przebieg jest odmienny od lokalizacji drogi według projektu podziału. Plan miejscowy zawiera propozycję podziału nieruchomości na działki budowlane, również odmienną od projektu podziału. Przez obszar o symbolu MN 20, na którym położona jest nieruchomość skarżących przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia z ustalonym pasem technologicznym o szerokości 50 m.
Organ nie podał jednak, czy linia przechodzi przez nieruchomość skarżących.
Wskazał ogólnie, że przewlekanie postępowania i straty finansowe skarżących mogą uzasadniać roszczenia dochodzone w odrębnym postępowaniu, jednak nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. związane z nieuwzględnieniem rażącego naruszenia interesów stron i zasady praworządności, skoro przestrzeganie prawa przez organy skutkowało by wydanie decyzji pozytywnej. Bezpodstawnie nie zostało uwzględnione postanowienie opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału. Zarzucili także naruszenie art. 93 ust. 2 u.g.n. przez niezawieszenie postępowania po wpłynięciu wniosku na okres do 6 miesięcy i niewydanie decyzji po upływie tego okresu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Skarżący pouczeni o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. nie wnieśli o przyznanie im zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu decyzje wydane zostały przedwcześnie.
Jak stanowi art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. (Dz.U. z 2015 r., poz. 782), zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opisuje prezydent miasta (wójt, burmistrz), przy czym opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Według niemal zgodnego stanowiska prawnego orzecznictwa sądowego i nauki prawa (patrz w szczególności Komentarze E. Bończak-Kucharczyk i E. Klat-Górskiej w Lex) opiniowanie wstępnego projektu podziału stanowi obowiązkowy element procedury podziałowej (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie, które nie mają tutaj znaczenia), czyli wydanie tego postanowienia jest powinnością organu i nie wymaga osobnego wniosku strony. Według tego stanowiska postanowienie opiniujące może utracić "ważność" lub "byt prawny" lub "moc wiążącą" albo "aktualność" w przypadku zmiany okoliczności, chociaż nie ma podstawy prawnej do formalnego stwierdzenia tego w formie orzeczniczej.
Pogląd taki, wyrażany jednolicie, przyjmowany jest przykładowo wówczas, gdy po wydaniu postanowienia nastąpi taka zmiana planu miejscowego bądź ustanie bytu prawnego planu, które albo wywołuje niezgodność proponowanego podziału z nowymi ustaleniami albo pozbawia opinię dotychczasowej podstawy, gdy wchodzi wówczas w rachubę stosowanie art. 94 ust. 1 u.g.n. (patrz orzecznictwo powołane w cyt. Komentarzach, np. wyrok I OSK 1282/11).
W ocenie Sądu sytuacja taka nastąpi również wówczas, gdy opinia dotyczyła zgodności podziału z warunkami określonymi w art. 94 ust. 1 u.g.n., zaś zatwierdzenie podziału miałoby nastąpić już po uchwaleniu planu miejscowego.
Oczywiście w przypadku nastąpienia utraty aktualności postanowienia podstawowy problem prawny mający znaczenie praktyczne sprowadza się do pytania, czy należy wówczas ponowić opiniowanie. Z uwagi na praktyczne znaczenie tego zagadnienia, nie jest ono dostrzeżone i rozstrzygnięte w komentarzach. Można jeszcze dodać, że wskazanie na powinność wydania nowego postanowienia pomimo formalnego obowiązywania postanowienia pierwotnego, wymagałoby podbudowy teoretycznej i wskazania podstawy prawnej (por. na tle postępowania cywilnego M. Sawczuk "Ponowne orzekanie w sprawie cywilnej prawomocnie osądzonej" s. 12, 40, 45, 183) a być może rozważenia problematyki na tle art. 126 i art. 162 k.p.a. W cyt. pracy wykazano, że prawomocność materialna orzeczenia nie sięga dalej niż stan faktyczny sprawy, zaś powstanie po prawomocności (ostateczności) orzeczenia nowych okoliczności faktycznych uzasadnia ponowne orzekanie na ich podstawie bez potrzeby formalnego uchylenia lub zmiany poprzedniego orzeczenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądowego nie ma miejsca na szersze dywagacje teoretycznoprawne. Wystarczające w ocenie Sądu będzie wskazanie, że organy przystąpiły do orzekania w sprawie wówczas, kiedy przesłanką zatwierdzenia podziału była jego zgodność z planem miejscowym, a jednocześnie nie została wydana opinia co do zgodności proponowanego podziału z planem. Organy trafnie dostrzegły nieprzydatność dotychczasowego postanowienia. Jednak przystąpienie do wydania decyzji bez uprzedniego zaopiniowania wstępnego projektu podziału co do zgodności z planem miejscowym oznaczało naruszenie art. 93 ust. 4 u.g.n.
W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby również odnoszenie się Sądu do tej podstawowej kwestii prawnej, czyli kwestii zgodności.
Można jedynie i należy przyznać organowi rację, że trafnie wytknięte uchybienia procesowe organ pierwszej instancji, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. O ile z tytułu tych uchybień bądź z uwagi na obniżenie wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego skarżący doznali szkody, mogą dochodzić jej naprawienia przez sądem powszechnym, o ile wykażą zaistnienie przesłanek odpowiedzialności administracji. Organ przedstawił skarżącym informację na ten temat.
W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że decyzja wydawana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy z daty orzekania. Zupełnie wyjątkowo opieszałość administracji może uzasadnić przyznanie stronie pewnego uprawnienia ukształtowanego w pełni przed zmianą stanu prawnego, gdy przemawia za tym wzgląd na wartości lub zasady konstytucyjne. W nin. sprawie sytuacja taka nie zachodzi.
Jak wynika z powyższego, organ pierwszej instancji powinien obecnie wydać postanowienie opiniujące oparte na aktualnym stanie faktycznym i prawnym, co dopiero umożliwi mu wydanie decyzji zgodnej z takim postanowieniem.
Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. oraz mając na uwadze art. 210 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.