Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 VII 2022 r. (nr 741/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia R. P. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy (dalej "PINB") z dnia 25 III 2021 r. (nr PINB.N2.4010.5.4.2021) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej – umorzył postępowanie zażaleniowe.
Jak wynika z akt administracyjnych postanowienie powyższe wydano w następujących okolicznościach:
Zawiadomieniem z dnia 12 III 2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przez skarżącego lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale mieszkalne w budynku mieszkalno- użytkowym przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb S.).
Postanowieniem z dnia 25 III 2021 r. (nr PINB.N2.4010.5.4.2021) PINB wstrzymał prowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale mieszkalne w budynku mieszkalno-użytkowym przy ul. [...] i nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia do siedziby PINB ekspertyzy technicznej przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale mieszkalne, która winna zawierać: 1) inwentaryzację budowlaną pełnobranżową wykonanych robót wraz z opisem technicznym i rysunkami zastosowanych rozwiązań technicznych, jak również z wykazaniem, że przedmiotowa przebudowa nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wobec innych użytkowników budynku, 2) zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych tj. konstrukcyjnych, instalacyjnych i kominiarskich, doprowadzających wykonane prace do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.
PINB wskazał, iż ekspertyza techniczna winna być sporządzona w trzech jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie podkreślając, że postępowanie w przedmiocie wskazanych robót budowalnych było już wcześniej prowadzone i PINB decyzją z 27 I 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
DWINB postanowieniem z dnia 9 VI 2021 roku (nr 631/2021) uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości. DWINB zaznaczył, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje wcześniejsza decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.
Skargę od postanowienia DWINB wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w L. Prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 22 XII 2021 r. (II SA/Wr 358/21) uchylono postanowienie DWINB. Sąd wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie DWINB dotyczy orzeczenia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.) – dalej jako "PB". Postanowienie tego rodzaju traci zaś ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 PB.
Sąd zwrócił przy tym uwagę, że z akt administracyjnych nie wynikało, by PINB w ustawowym terminie wydał jakąś z wyżej wskazanych decyzji. Nadto Sąd podkreślił, że przepisy z art. 138 kpa nie przewidują możliwości wydania orzeczenia dwuinstancyjnego, które ograniczałoby się wyłącznie do uchylenia orzeczenia organu I instancji.
DWINB, na skutek ponownego rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia 20 VII 2022 r. (nr 741/2022) umorzył postępowanie zażaleniowe. DWINB wyjaśnił, że związany jest wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku. Z regulacji zawartej w art. 50 ust. 4 PB wynika zaś, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa m.in. w art. 50a pkt 2 PB. DWINB podkreślił, że akta sprawy nie wskazują, aby PINB wydał jakąkolwiek decyzję z art. 50a pkt 2 lub art. 51 ust. 1 PB.
Biorąc pod uwagę datę najpóźniejszego doręczenia postanowienia PINB z dnia 25 III 2021 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych tj. datę 7 IV 2021 roku (ZGM w L.), stwierdzić należy, że termin określony w ww. artykule, tj. dwumiesięczny termin ważności postanowienia upłynął 7 VI 2021 r. W konsekwencji postępowanie zażaleniowe należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że jest ono dla niego niezrozumiałe. Jego zażalenie dotyczyło bowiem faktu, że PINB dwukrotnie prowadził postępowanie w tej samej sprawie. A przy pierwszym postępowaniu zostało ono umorzone. DWINB umorzył postępowanie zażaleniowe w oparciu o wcześniejszą opinię Sądu, niemniej – zdaniem skarżącego - nieprawidłowo. Z orzeczenia wynika, że wstrzymanie robót budowlanych straciło ważność, więc nie trzeba zażalenia rozpatrywać. Natomiast dalej wracamy do punktu wyjścia, czyli PINB może wydać w oparciu o wcześniejszy materiał dowodowy nakaz przygotowania dokumentacji budowlanej, która zdaniem skarżącego jest niepotrzebna. Byłoby bardziej logiczne utrzymać zażalenie w temacie merytorycznym tzn., że działanie PINB było, bez względu na czas trwania, niezgodne z prawem budowlanym. Z ww. postanowienia nie wynika bowiem czy sprawa się zakończyła czy wręcz przeciwnie - odsunęła się w czasie i od kolejnej decyzji PINB będzie się trzeba odwoływać, aby można było temat rozpatrzyć merytorycznie.
Skarżący zaznaczył, że praktycznie wszystkie uwagi z wizji lokalnej przeprowadzone przez PINB w 2021 r. są bezzasadne, gdyż wszystkie instalacje (elektryczna, wodno-kanalizacyjna) były wykonane już w trakcie wizji lokalnej na przełomie 2019/2020 r. W trakcie poprzedniej weryfikacji widać było również likwidację instalacji gazowej. Skarżący dodał, że od 2020 r. oba lokale są zamieszkane i faktycznie nie ma uwag technicznych co do ich działania i zasadnym byłoby znalezienie rozwiązania w celu zakończenia tego administracyjnego procesu.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
Jak wynika z art. 153 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) – dalej "ppsa", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W kontrolowanej sprawie Sąd mocą poprzedniego wyroku uchylił postanowienie DWINB jednoznacznie wskazując, że regulowana przepisem art. 50 PB instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 PB. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma zatem charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Z treści art. 50 ust. 4 PB wynika, że po upływie zakreślonego w nim terminu 2. miesięcy (o ile nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 PB) postanowienie to traci ważność, a więc zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego wolą ustawodawcy. Utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 PB po upływie 2. miesięcy od doręczenia go stronie, gdy nie wydano odpowiedniej decyzji, podyktowana jest charakterem tego aktu prawnego, który ma charakter krótkotrwały i nie może tamować realizacji inwestycji gdy właściwy organ nie zdecyduje się na wydanie stosownej decyzji.
Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynikało zaś aby PINB wydał jakąkolwiek decyzję z art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 PB. Biorąc natomiast pod uwagę datę najpóźniejszego doręczenia postanowienia PINB z 25 III 2021 r., tj. 7 IV 2021 r. (ZGM w L.) należy stwierdzić, że dwumiesięczny termin ważności postanowienia upłynął 7 VI 2021 r. Taki stan rzeczy obligował DWINB w dacie orzekania, tj. 9 VI 2021 r., do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 kpa i umorzenia postępowania zażaleniowego, ponieważ zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, że brak ważności aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie co do tego, czy zasługuje na utrzymanie w mocy, względnie uchylenie.
Z powyższego wynika, że DWINB ponownie rozpatrując zażalenie skarżącego zobligowany był umorzyć postępowanie zażaleniowe na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co też uczynił. Akta sprawy jednoznaczne wskazują, że w określonym w art. 50 ust. 4 PB terminie 2 miesięcy nie została przez PINB wydana żadna z decyzji wymienionych w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 PB. Tym samym nastąpiła utrata ważności postanowienia PINB z 25 III 2021 r., przez co bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania instancyjnego uruchomionego zażaleniem skarżącego od tego postanowienia.
Sąd podkreśla, że bezskuteczny upływ terminu 2 miesięcy, określonego w art. 50 ust. 4 PB, co nastąpiło w niniejszej sprawie, oznacza "utratę ważności" postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowalnych. Prawne i procesowe skutki takiego stanu rzeczy były już analizowane w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 6 VII 2020 r. (II OSK 892/20) stwierdził, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na skutek niewydania jednej z wymienionych w ww. przepisie decyzji w naturalny sposób przerywa postępowanie bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy - a jest to przypadek przewidziany w art. 104 § 2 kpa in fine zakończenia sprawy w inny sposób w danej instancji. Zauważył też, że upływ dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 PB powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych.
Tym samym, inwestor po upływie wyżej wskazanego terminu może bez prawnego zakazu przystąpić do dokończenia robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że nie znaczy to jednak, że kwestionowane roboty budowlane stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma przede wszystkim charakter mobilizujący dla organów administracyjnych tworząc jednocześnie dla inwestora gwarancję, że wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zakwestionowane skargą postanowienie DWINB z 20 VII 2022 r. umarzające postępowanie zażaleniowe nie narusza przepisów prawa.
Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze wątpliwości co do wpływu zakwestionowanego postanowienia DWINB na dalszy tok postępowania wszczętego przez PINB zawiadomieniem z dnia 12 III 2021 r., Sąd zwraca uwagę, że z przyczyn opisanych wyżej w postępowaniu tym nie może już zostać wydana jakakolwiek z decyzji określonych w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 PB. Przeprowadzanie zaś przez Sąd oceny sprawy co do istoty, nie mieści się w granicach kontroli sądowej wyznaczonych rozpatrywaną skargą. Sąd zresztą na obecnym etapie nie jest w stanie antycypować, czy i ewentualnie jakie jeszcze działania podejmą organy nadzoru w przyszłości w związku z inwestycją zrealizowaną przez skarżącego. Wszelkie czynności w tej materii organy podejmują samodzielnie, mając na względzie swoje ustawowe zadania i przysługujące im kompetencje.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.