Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakazał J.G. (skarżącemu) doprowadzenie elewacji I piętra budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia 11.09.1998r. i zatwierdzonym projektem budowlanym inż. M.W.. W uzasadnieniu organ powołał ustalenia poczynione w trakcie oględzin z dnia 10.02.2000r., że schody zewnętrzne na I piętro wykonał R.S. realizując pozwolenie na budowę udzielone K.G., natomiast wejście do mieszkania wykonali J. i T.G., jednak niezgodnie z tym pozwoleniem. Organ stwierdził wyburzenie dotychczasowych schodów wewnętrznych co w jego ocenie nie pozwalało na wydanie nakazu przywrócenia stanu pierwotnego elewacji.
Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jego ocenie nakaz był zbyt dolegliwy dla strony, skoro przypuszczalnie legalizacja wykonanych robót będzie możliwa przez dostarczenie wymaganej dokumentacji, przede wszystkim w postaci zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z uwagi na ujęcie budynku w spisie konserwatorskim (ustawa z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury Dz. U. z 1999r. Nr 98, poz. 1150).
Kolejną decyzją pierwszej instancji z dnia [...] wydano skarżącemu identyczny nakaz, wobec sprzeciwu WKZ dla zmian niezgodnych z uzgodnionym przez WKZ projektem budowlanym oraz braku zgody współwłaściciela budynku R.S..
Decyzją z dnia [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność pozwolenia na budowę niezależnego wejścia na poziom piętra z dnia 11.09.1998r. udzielonego K.G.
Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, skoro wadliwy był nakaz doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z nieważnym pozwoleniem na budowę, o ile nawet obecnie WKZ pozytywnie zaopiniował dokonane zmiany elewacji. Decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał skarżącemu w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy budowie wejścia do mieszkania na piętrze budynku, przedłożenie określonych dokumentów (inwentaryzacja robót, opinia osoby uprawnionej, zgoda współwłaścicieli budynku, uzgodnienie z organem ochrony zabytków).
Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył ustalenie, że T. i J.G. wykonali drzwi wejściowe do mieszkania na piętrze budynku, w obiekcie zabytkowym, w miejsce istniejących otworów okiennych w ścianie konstrukcyjnej budynku. Wykonanie tych robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę, którego nie uzyskali. Obecnie inwestorzy uzyskali szansę zachowania wykonanych robót, o ile dostarczą wymagane dokumenty. Organ zawarł pouczenie, że w przypadku niewykonania nakazu, zostanie z godnie z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego orzeczony nakaz rozbiórki.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2004r. w sprawie sygn. akt II
SA/Wr 436/02 tut. Sąd oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję. Wobec braku wniosku stron, nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie tego wyroku.
Decyzją pierwszej instancji z dnia [...] nakazano skarżącemu na podstawie art. 51 ust. 2 prawa budowlanego przywrócić elewację frontową na piętrze budynku do stanu poprzedniego, gdyż nie przedłożył on wymaganych dla legalizacji samowoli dokumentów.
Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na uchybienia procesowe organu stwierdzone z urzędu.
Decyzją z dnia [...] organ I instancji wydał taką samą decyzję jak poprzednio.
Decyzją z dnia [...] organ uchylił powyższą decyzję i kolejny raz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w celu prawidłowego określenia w rozstrzygnięciu zakresu robót wymaganych dla doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oraz należytego uzasadnienia decyzji. Organ ponownie wskazał, że argumentacja zawarta w odwołaniu była bezzasadna, jakoby właściwym adresatem decyzji powinien być R.S..
Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego nakazał skarżącemu doprowadzić do stanu poprzedniego trzy okna w miejsce których wykonano drzwi wejściowe oszklone szkłem lustrzanym na piętrze budynku mieszkalnego.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył decyzję z dnia [...]r. zmierzającą do zalegalizowania samowoli budowlanej skarżącego, która stała się prawomocna po wyroku tut. Sądu sygn. akt II Sa/Wr 436/02. Skarżący nie wykonał nakazu zawartego w tej decyzji. Wobec tego konieczne stało się wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż niewypełnienie obowiązków nałożonych na sprawcę samowoli zawsze skutkuje podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy. Nie ulegało wątpliwości, że skarżący był inwestorem samowolnie zrealizowanych drzwi i dlatego nakazano mu prawomocną decyzją dostarczenie wymaganych dokumentów, a wobec ich niedostarczenia trafnie został orzeczony wobec niego nakaz przywrócenia stanu poprzedniego. Nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, że kto inny wykonał schody zewnętrzne prowadzące do tych drzwi, zaś wobec R.S. prowadzone są inne postępowania przed organem nadzoru budowlanego, nie mające wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy skarżącego.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymał zarzut, że adresatem decyzji powinien być R.S., który zobowiązał się do wybudowania skarżącemu osobnego wejścia do mieszkania. Dobudowa schodów zewnętrznych i wejścia do mieszkania stanowiła jedną inwestycję, objętą jednym pozwoleniem na budowę i nie można jej rozdzielać. W uzasadnieniu decyzji organ myli schody zewnętrzne i wewnętrzne.
Roboty przy realizacji inwestycji prowadził R.S. i on powinien je dokończyć. Do skargi dołączył dokumenty znajdujące się już w aktach administracyjnych, w szczególności notarialne zobowiązanie R.S. do wybudowania na swój koszt w terminie do dnia 15.10.1999r. schodów i osobnego wejścia do budynku dla lokalu skarżącego położonego na piętrze budynku, z zaznaczeniem uprawnienia skarżącego korzystania z wejścia dotychczasowego do czasu zakończenia prac i odbioru schodów przez władze, a ponadto pozwolenie udzielone K.G. (poprzedniej właścicielce parteru budynku) na budowę niezależnego wejścia na poziom piętra przy elewacji budynku mieszkalnego, według projektu J.P. i M. W., bez obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skarżący dołączył projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę oraz podał (k.35 akt sądowych), że wykonanie decyzji uniemożliwi mu korzystanie z mieszkania, a ponadto zażądał odtworzenia i otwarcia starego wejścia.
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008r. tut. Sądu uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z uwagi na wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 5 października 2009r. II OSK 1509/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przytoczył następującą wiążącą wykładnię prawa. Decyzja organu pierwszej instancji w wystarczająco precyzyjny sposób określa obowiązek, który powinien być wykonany przez adresata decyzji, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego. Zlikwidowane powinny zostać drzwi wejściowe i w to miejsce wykonane trzy okna. Taki sposób sformułowania obowiązku nie narusza ponadto art. 107§1 i 2 k.p.a.. Przy ponownym rozpoznaniu Sąd powinien rozważyć argumentację przytoczoną w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nałożony na skarżącego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych przez niego samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem, zawarty jest w decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności w dniu 15 stycznia 2002r.. Stanowiący w tym czasie podstawę prawną tej decyzji przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu tekstu jednolitego w Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 stanowił, że w odniesieniu do robót wykonanych (zakończonych w dacie podjęcia czynności przez nadzór budowlany), w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy (art. 51 ust. 4 ustawy w podanym brzmieniu), czyli polegających na robotach innych niż wybudowanie obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ wydaje decyzję albo nakazującą od razu rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2), zaś art. 51 ust. 2 stanowił "W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu lub jego części".
Jak ustalono powyżej, skarżący został pouczony o tym następstwie niewykonania obowiązków opisanych w decyzji z dnia [...] Omawiany przepis w wyniku nowelizacji ulegał kolejnym zmianom, które nie zmieniły istotnie treści norm prawnych wynikających z przepisu w brzmieniu podanym na wstępie, gdyż nowelizacja zawarta w Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718 poza zmianą jednostek redakcyjnych, uzupełniła treść możliwych nakazów o nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, zaś nowelizacja zawarta w Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888 doprecyzowała jedynie treść odpowiednich nakazów lub sankcji oraz uwzględniła fakt nowelizacji innych przepisów ustawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 51 w ust. 7 przewidywał stosowanie odpowiednie ust.1 pkt 2 do robót budowlanych nie podlegających pod art. 48, o ile zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia albo z innymi wymienionymi w tym przepisie naruszeniami prawa budowlanego), zaś ust. 3 nadal przewiduje w przypadku niewykonania obowiązku wydanie nakazu rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W ocenie Sądu samo jedynie poszerzenie katalogu możliwych następstw niewykonania obowiązku wobec sprawcy samowoli budowlanej nie pozbawiało organu możności zastosowania wobec niego ustanowionej nowej sankcji, w postaci nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Istotne były dwie kwestie, a mianowicie prawomocność decyzji nakładającej obowiązki i stan związania wyrokiem WSA z dnia 16.11.2004r.(art. 170 p.p.s.a.) oraz konstrukcja prawna przepisu art. 51 prawa budowlanego (obecnie Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) wyłączająca jakiekolwiek odstępstwo od sankcji za niewykonanie nałożonego obowiązku, w postaci nakazania rozbiórki bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Sąd za prawidłowe uznaje ustalenia faktyczne organu, nie dopatrzył się uchybień procesowych organu w toku postępowania lub przy wydawaniu decyzji oraz nie mógł ocenić decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 51 prawa budowlanego.
Twierdzenia skarżącego zawarte w skardze były niezgodne z aktami sprawy, zaś przytoczone zarzuty okazały się bezzasadne. Skarżący bezpodstawnie łączy wątki cywilnoprawne powstałe na tle stosunku prawnego współwłasności budynku, w tym związane z zobowiązaniem do wykonania określonych robót budowlanych przez uczestnika postępowania, oraz kwestie istotne w sprawie administracyjnej. Z twierdzeń, że uczestnik nie wywiązał się z obowiązku legalnego wybudowania dla skarżącego schodów zewnętrznych z wejściem do mieszkania oraz przedwcześnie zburzył schody wewnętrzne, wcale nie wynika, że to w stosunku do uczestnika powinny być wydane decyzje dotyczące robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Na rozważenie natomiast zasługiwał nie wyrażony w sposób wyraźny przez skarżącego argument, że skoro w odniesieniu do tego samego budynku były wykonywane samowolne roboty budowlane przez jego współwłaścicieli, w tym roboty dotyczące układu komunikacyjnego czyli sposobu połączeń między piętrami budynku, a także w jednym czasie, to czy nie należało wymagać od organu, aby prowadził jedno postępowanie wobec wszystkich współwłaścicieli.
W postępowaniu tym organ powinien uwzględniać interesy wszystkich stron i wydawać nakazy respektujące zarówno względy prawne, jak i oparte na słuszności (gdyby przykładowo wchodził w rachubę nakaz przywrócenia istniejących poprzednio schodów wewnętrznych). Jednak kwestie te miałyby znaczenie w poprzedniej sprawie, tam powinny zostać poruszone w skardze bądź w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 16.11.2004r.. Należy powtórzyć, że decyzja kontrolowana przez Sąd w nin. sprawie stanowiła jedynie nieuchronną konsekwencję niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego prawomocną decyzją z dnia 12.11.2007r. Można przypomnieć, że to poprzednie postępowanie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowanego po doniesieniu R.S. o nielegalnym wykonaniu wejścia przez skarżącego. W toku oględzin z dnia 10 lutego 2000r. skarżący potwierdził zawarte w protokole ustalenia, że wejście zostało zrealizowane niezgodnie z projektem budowlanym, a przede wszystkim, że wykonał je skarżący około 20.10.1999r., gdyż R.S. odmówił wykonania tego wejścia.
W toku oględzin skarżący nie zgłosił faktu wykonania niekorzystnych dla niego robót budowlanych przez R.S.. Dotyczące tego późniejsze pisma skarżącego wywołały wszczęcie odrębnych postępowań wobec R.S.. Akta nin. sprawy nie zawierają pełnego materiału tych innych spraw, ale w ocenie Sądu zapoznanie się z nim nie mogło wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia.
Skarżący przywiązuje nadmierne znaczenie do zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oczywistej omyłki przy określeniu rodzaju schodów, jakie miał zlikwidować R.S.. Argumentacja skarżącego z tym związana nie dotyczy okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia.
Nie ma potrzeby, aby w nin. sprawie Sąd rozważał cywilnoprawne środki obrony praw przysługujących skarżącemu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, Sąd nie mógł uwzględnić norm pozaprawnych, do których również odwoływał się skarżący. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy (art. 134§1 p.p.s.a.), w tym przypadku sprawy stosowania przez organ art. 51 prawa budowlanego. Wobec niestwierdzenia w tym zakresie naruszeń prawa wymienionych w art. 145§1 p.p.s.a., należało zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.
J.T.1.03.10r.