Uzasadnienie
Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wniesionej przez K. i B. H. było wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/06.
Wskazanym obok wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2006 o znaku [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia 29 listopada 2005 r. o znaku [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2005 r. nr [...]. Tą ostatnią decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 15 grudnia 2004 r. Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy domu mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W..
Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że podstawą uchylenia decyzji było naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na fakt, że zobowiązanym do wykonania opisywanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/06 był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 listopada 2006 r. o znaku [...], organ ten stwierdził nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2005 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 15 grudnia 2004 r. Nr [...].
Decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy S. [...] we W. ze względu na jego bezprzedmiotowość. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia 5 maja 2009 r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wyżej wymienioną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez I organ instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z domem mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. S. [...] we W. w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał decyzją z dnia 14 września 2010 r., nr [...] umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, natomiast w sprawie zrealizowania ww. obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach – organ nadzoru budowlanego wydał decyzję z dnia 14 września 2010 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego.
W dniu 4 czerwca 2010 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z wezwaniem zakończenia postępowania.
W obecnie wniesionej skardze, K. i B. H. domagając się wymierzenia wymienionemu organowi nadzoru budowlanego stopnia powiatowego grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/06.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyjętego stanowiska autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że zobowiązanym do wykonania opisywanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/06 był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 8 listopada 2006 r. stwierdził nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2005 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 15 grudnia 2004 r. Nr [...]Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wniosek skarżącego o ukaranie osób winnych za niewykonanie wyroku w trybie art. art.154 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Zdaniem skarżonego organu, organem zobowiązanym bowiem bezpośrednio do jego wykonania - adresatem opisywanego wyroku - był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który był właściwy do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W..
Zatem jak już wyżej nadmieniono przedmiotowy wyrok został wykonany poprzez wydanie przez GINB decyzji z dnia 8 listopada 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 15 grudnia 2004 r. wydanych w przedmiocie samowolnej przebudowy domu mieszkalnego zlokalizowanego przy ul S. [...] we W. (dz. Nr [...] AM - 15, obręb R.). Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji i zakończyła administracyjne postępowanie nadzwyczajne.
W konsekwencji powyższego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego został zobligowany do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnej przebudowy domu mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W., w toku którego związany jest oceną prawną wyrażoną przez Sąd w omawianym orzeczeniu. Skutki wyroku dotyczą bowiem każdego nowego postępowania w zakresie danej sprawy, gdzie obowiązuje zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym w nim poglądem przez sąd administracyjny. Po wyższe nie należy jednak utożsamiać z wykonaniem wyroku, do czego zobowiązany jest organ, którego rozstrzygniecie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Postanowieniem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1779/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał skargę K. H. i B. H. według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. jest organem, do którego po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 487/06 decyzji wróciła sprawa do ponownego rozpoznania, a organ ten ma siedzibę na obszarze właściwości miejscowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu — § 1 pkt 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r., Nr 72, poz. 652 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o wymierzenie grzywny nie była uzasadniona.
Dokonując po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej jako,,p.p.s.a." pod względem zgodności z prawem kontroli działania organu administracji publicznej wskutek złożonej przez skarżących skargi, biorąc pod uwagę nie tylko zarzuty w niej zawarte ale również działając z urzędu, co nakazuje sądom administracyjnym przepis art.134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopatrzywszy się podstaw do uwzględnienia skargi, uznał ją za bezzasadną.
Celem regulacji zawartej w art.154 § 1 p.p.s.a. ustawy jest ukaranie organów administracji za ignorowanie wyroków sądowych, a tym samym dyscyplinowanie organów do honorowania tych orzeczeń i wykonywania zgodnie z ich treścią.
Wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny w trybie art.154 § 1 cytowanej ustawy wymaga wcześniejszego ustalenia, czy organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia. Konieczne jest również ustalenie czy skarżący, przed wniesieniem skargi, zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia sądu.
Należy zauważyć, że skarżący wypełnili ciążący na nich obligatoryjny warunek, od którego istnienia uzależnił ustawodawca możliwość uwzględnienia skargi złożonej w trybie art.154 § 1 p.p.s.a. i wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do wykonania wyroku sądowego. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się istnienia pozostałych przesłanek wskazanych w treści art.154 § 1 p.p.s.a Nie wykonać bowiem orzeczenia sądu w rozumieniu tego przepisu znaczy pozostawać w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2001 roku sygn. II SA 2015/00).
Jeśli zatem właściwy organ prowadzi, po otrzymaniu wyroku sądu administracyjnego postępowanie i kończy je wydaniem decyzji administracyjnej, sąd nie może wobec tego organu zastosować grzywny przewidzianej w powołanym wyżej przepisie.
Tak też jest w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/06, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadził dwa odrębne postępowania: w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego obiektu, zakończone decyzją z dnia 14 września 2010 r. nr [...] umarzającą to postępowanie jako bezprzedmiotowe, oraz w sprawie zrealizowania ww. obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego decyzja z dnia 14 września 2010 r. nr [...].
Odnosząc się do prezentowanego w skardze stanowiska skarżących należy zwrócić uwagę, że zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, iż zastosowanie przewidzianej w art. 154 p.p.s.a. grzywny może mieć miejsce wówczas, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organy administracji pozostają w bezczynności i to z przyczyn zależnych od nich. Jeżeli organ pierwszej instancji wydał decyzje, których rozstrzygnięcia — zdaniem skarżących — nie uwzględniają stanowiska sądu wyrażonego w wyroku uchylającym poprzednią decyzję, to należy przyjąć, że nie może to skutkować ukaraniem go grzywną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Nierespektowanie oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być zwalczane w drodze postępowania instancyjnego i stanowić podstawę uchylenia tego rodzaju decyzji (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2008 r. s. 558, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., I OSK 426/05, Lex nr 198147).
Przedstawione wyżej rozważania prowadzą zatem do wniosku, że treść wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/06, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia 29 listopada 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2005 r. nr [...] w żadnym razie nie stwarza dla strony postępowania tytułu do wykonywania żądanych przez nią uprawnień. Ocena w zakresie treści wydanych, po powtórnie przeprowadzonym postępowaniu decyzji, ustalenie, czy te kolejne rozstrzygnięcia są niekorzystne dla skarżących nie może stanowić podstawy zastosowania środków przewidzianych w przepisie art.154 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę w tym trybie, sąd nie posiada także kompetencji w zakresie merytorycznej oceny nowych decyzji wydanych w wykonaniu wyroku sądowego, nie może również ustalić, czy organ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu.
W przypadku wydania takiej nowej decyzji, do zarzutów odnoszących się do orzekania niezgodnie z prawem i nie stosowania się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu mają bowiem zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania odwoławczego i dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych mogą być ewentualnie podstawą skargi na wydane decyzje ostateczne. Nie mogą być natomiast przesłanką żądania, by organom wymierzyć grzywnę na zasadzie art.154 § 1 p.p.s.a.
Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił zgodnie z art.151 p.p.s.a.