Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania E. K., S. S., K. S. oraz T. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą E. K., S. S., K. S. oraz T. S. zwrotu nieruchomości o powierzchni 0,2486 ha, położonej w O. przy ul. K., oznaczonej w latach siedemdziesiątych jako działka numer 517, która obecnie wchodzi w skład działki o powierzchni 0,3111 ha, oznaczonej ewidencyjnie numerem [...], AM-[...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Miasta O..
Wydanie zaskarżonych aktów poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Ze znajdujących się w dyspozycji organów akt archiwalnych wynika, że Naczelnik Powiatu w O. w dniu [...] r., działając na podstawie art. 15,16,17, 18 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz.
64) zawiadomił o wszczęciu na wniosek Wojewódzkiej Stacji Transportu Wiejskiego we W. postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Państwa nieruchomości położonej w O. przy ul. K. działki rolnej nr 512 o powierzchni 2.320 m² stanowiącej własność M. i R. S.. Z tych samych dokumentów wynika, iż aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] r., pomiędzy Skarbem Państwa a M. i R. S. została zawarta umowa sprzedaży nieruchomości, składającej się z działek nr 512, 517 i 250/3, w oparciu o ustawę o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Pismem z dnia 15 grudnia 2002 r. J. S.(spadkobierca M. i R. S.) wystąpił o zwrot nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży, zaś po śmierci wnioskodawcy do postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej działki włączyli się jego spadkobiercy tj. E. K., S. S., K. S. i T. S.. W dniu [...] r. Starosta O. wydał decyzję nr [...], którą odmówił E. K., S. S., K. S. i T. S. zwrotu nieruchomości o powierzchni 0,2720 ha, położonej w O. przy ul. K., oznaczonej w latach siedemdziesiątych jako działka nr 517, wchodząca obecnie w skład działki o powierzchni 0,3111 ha, oznaczonej ewidencyjnie numerem [...], AM-[...], obręb 0002 Oleśnica, stanowiącej własność Miasta O.. Wojewoda D. na skutek wniesionego odwołania w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Względem wskazanej decyzji na skutek skargi Burmistrza Miasta O. prowadzone było postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 659/09) uchylającym decyzję Wojewody D..
Po powrocie sprawy do organu Wojewoda D. w dniu [...] r wydał decyzję nr [...], uchylającą decyzję Starosty O. z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta O. po raz kolejny rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skutecznie złożone odwołanie spowodowało wydanie przez Wojewodę D. decyzji z dnia [...] r., nr [...] o uchyleniu decyzji Starosty O. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Kolejne rozstrzygnięcie zapadłe na poziomie organu I instancji przybrało formę decyzji Starosty O. z dnia [...] r., nr [...] wydanej na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Wskazaną decyzją orzeczono o odmowie zwrotu E. K., S. S., K. S. oraz T. S., spadkobiercom J. S. nieruchomości o powierzchni 0,2486 ha, położonej w O. przy ul. K., oznaczonej w latach siedemdziesiątych (XX wieku) jako działka numer 517 (o powierzchni 0,2720 ha), która obecnie wchodzi w skład działki oznaczonej ewidencyjnie numerem [...], AM-[...], o powierzchni 0,3111 ha, wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o numerze [...].
Starosta O. uzasadniając decyzję wskazał na przepisy art. 136 - 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w myśl art. 216 ust. 1 tej ustawy mają także zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości, natomiast w myśl art. 137 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy zwrocie nieruchomości następuje rozliczenie otrzymanego odszkodowania.
Organ I instancji ustalając cel wywłaszczenia wskazał na końcowy dokument, którym nabyto nieruchomość na własność Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie Skarb Państwa nabył działkę nr 517 w drodze cywilnej umowy sprzedaży spisanej w formie aktu notarialnego z dnia [...], gdzie cel, na jaki została nabyta nieruchomość został wskazany w § 3 poprzez zapis, że do umowy przedłożono pismo Naczelnika Miasta O. z dnia [...] stwierdzające konieczność wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w myśl art. 3, 5 i 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do tych przepisów, nieruchomość została nabyta na cele użyteczności publicznej i leżała w kompleksie gruntów, które były niezbędne do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Umowa została zawarta w toku postępowania wywłaszczeniowego, ustalono cenę kupna w oparciu o opinię biegłego.
Wskazując na poglądy orzecznictwa o braku konieczności szczegółowego określenia na jaki konkretnie cel zostaje nieruchomość nabyta organ I instancji zauważył, iż w materiale dowodowym znajdują się dokumenty, w których posługiwano się kilkoma sformułowaniami np. w piśmie z dnia [...] Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w O. informuje, że teren działki nr 512 i 517 w planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. zatwierdzony uchwałą PWRN we W. nr [...] został wskazany na rozbudowę istniejącej stacji produktów naftowych oraz składnicę maszyn i narzędzi rolniczych [...] w O.. Stacja produktów naftowych była na działce nr 512 i jest do dnia dzisiejszego na działce oznaczonej obecnie numerem [...], AM-[...], natomiast działka nr 517 (obecnie [...], AM-[...]) została przekazana w użytkowanie [...] na składnicę maszyn i narzędzi rolniczych.
W obwieszczeniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-administracyjnej z dnia [...] Naczelnik Powiatu O. wpisał, że działka rolna numer 517 ma przeznaczenie na rozbudowę Zakładu [...]. Zauważono także, że w żadnym dokumencie nie wskazano, że na działce nr 517 (obecnie [...]) będzie realizowana zabudowa o charakterze trwałym, czyli będzie budynek, zatem jako bezzasadne uznano twierdzenie wnioskodawców, iż na działce miała być jakakolwiek zabudowa w postaci budynku, gdyż byłoby to interpretacją rozszerzającą co jest niedopuszczalne. Teren był przeznaczony na składnicę maszyn i narzędzi rolniczych, a rozbudowa to powiększenie powierzchni do składowania, czyli placu nieosłoniętego, utwardzonego, z którego korzystają różne środki transportu (samochody, ciągniki, maszyny rolnicze), odporne na działanie czynników atmosferycznych (słońce, wiatr, deszcz), bądź placu półosłoniętego, gdzie są składowane materiały budowlane i dla zabezpieczenia składuje się je pod wiatą czyli teren działki będącej przedmiotem postępowania, służył celom na jakie został przejęty.
Wskazując trudności w odszukaniu niektórych archiwalnych dokumentów Starosta O. przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, którzy w swoich zeznaniach potwierdzili treść dokumentów. Świadek Z. B. (w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku pracownik Powiatowej Rady Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta O.) zeznał, że teren działki nr 517 był utwardzony materiałami ówcześnie najczęściej stosowanymi czyli żużlem i trylinką był wykorzystywany na cele parkingowe, dojazdowe także dla działek sąsiednich, w tym również do bazy remontowej. Na działce składowane były materiały, zabudowania były przenośne takie jak wiaty, budki, posadowione wiaty zabezpieczały materiały budowlane, dla tego terenu były opracowane plany zagospodarowania, które przewidywały przemysł, bazy, usługi, bazy składu, przez działkę przeprowadzono uzbrojenie dla sąsiednich baz i budynków, było to zaplecze komunikacyjne, składowe.
Świadek wyjaśnił, że zapis użytku Ba (przemysł i usługi) w ewidencji gruntów został wprowadzony w 1984 r., ponieważ następowała aktualizacja ewidencji gruntów i wtedy nastąpiła zmiana zapisów w rejestrach. Mimo, iż grunty rolne na terenie miasta niektórych instytucji były użytkowane na cele budowlane i przemysłowe, czyli na cele nierolne, natomiast zmiany w ewidencji następowały z urzędu i postępowały sukcesywnie, w miarę mocy przerobowych.
Świadek R. K. (Kierownik Bazy Obrotu Rolnego GS [...]) zeznał, że nie pamięta, aby ta działka była działką rolną. Była jednak wykorzystywana na cele parkingowe, postojowe i na składowanie materiałów przez "[...]". Zabudowania były typu przenośnego, jak wiaty, budki. Teren był wykorzystywany, jako parking także dla sąsiednich działalności i usług, jak MGK, Rejonu Dróg, z terenu także korzystały ciągniki i samochody do PZZ (młyny). Teren był utwardzony szlaką i kostką Zakład [...] Powiatowego Związku Spółdzielni w O. wykorzystywał teren na cele składowania materiałów budowlanych.
Organ I instancji w treści decyzji wskazał także na pismo Miasta O. z dnia [...] r. o znaku [...], z którego wynika, że działka nr [...], AM-[...] w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta O. miała przeznaczenie:,,zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta O. uchwalonego przez Radę Narodową miasta W. i Województwa W. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. to tereny magazynowe przemysłu spożywczego i budownictwa. Zakład Usług Remontowo-Budowlanych. Ustalenia planu - Adaptacja bez zmiany funkcji. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta O. uchwalonego przez Radę Miejską O. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. "V strefa przemysłowo-usługowa, teren zaplecza ZNTK i PKP, bazy budowlane, magazyny i ogród, ustalenia planu-adaptacja, zabudowa uzupełniająca o funkcji jak obok-zabudowa usługowa lub składowo- produkcyjna bez mieszkań".
Wyprowadzając wnioski wynikające z zebranego materiału dowodowego Starosta O. podał, że działka nr 517 została nabyta umową sprzedaży, więc nabycie nastąpiło w trybie cywilnoprawnym, a nie administracyjnoprawnym i nie ma znaczenia, czy były prowadzone wcześniej czynności administracyjne wywłaszczeniowe, ponieważ w przypadku decyzji administracyjnej cel wywłaszczenia wskazany jest w tej decyzji. Dokumentem nabycia przedmiotowej działki jest akt notarialny i w nim został wskazany cel jej nabycia. W tym dokumencie wymieniono art. 3, 5 i 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy nie wymagało określenia celu wywłaszczenia. Działka wchodziła w skład kompleksu gruntów, które do dnia dzisiejszego, są terenami przemysłowymi, bazowymi, usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą. Archiwalne dokumenty przywołują Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta O. z 1963 r., w którym przedmiotowy kompleks gruntów został przeznaczony na cele przemysłowe, usługowe, postojowe, czyli cele nie związane z użytkowaniem rolnym.
Fakt, że teren działki będącej przedmiotem tego postępowania nie miał być użytkowany rolniczo, świadczy także wpis Referatu Urządzeń Rolnych Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z 1963 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyraził stanowisko, poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości i zmiana podmiotu, na rzecz którego została wywłaszczona nieruchomość, nie ma znaczenia w sprawie o zwrot nieruchomości. Spółdzielnie [...] utworzone w okresie PRL miały praktycznie monopol w różnych dziedzinach życia (handel, usługi, budownictwo, rzemiosło, kultura-świetlice, imprezy). Spółdzielnia "[...]" na terenie miasta O. także miała w różnych częściach miasta swoje nieruchomości zabudowane i niezabudowane (np. przy ul. K., ul. [...]), co potwierdza załączona do dokumentów decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r., nr [...], którą przekazano Gminnej Spółdzielni "[...]" w użytkowanie uzbrojoną i zabudowaną działkę nr 89/1 w O., przy ul. [...]. W tym kompleksie zostały przejęte na Skarb Państwa również inne nieruchomości.
Oceniając zagadnienie przeznaczenia nieruchomości organ I instancji wskazując na zebrany materiał dowodowy podał, że nie ma w nim mowy o tym, aby działka miała być zabudowana budynkiem. Faktyczne użytkowanie działki nr 517 zostało potwierdzone przez świadków, a ich zeznania znajdują potwierdzenie w zebranym materiałem dowodowym i potwierdzają, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na wykupionej działce rolnej, wykonano utwardzenie i teren działki był wykorzystywany na cele parkingowe, bazowe, składowe. Działka została utwardzona i całkowicie utraciła charakter rolniczy, została wykorzystywana zgodnie z planami zagospodarowania, czyli pełniła funkcje postojowe dla samochodów i sprzętu, magazynowe pod tzw. chmurką z wiatami i budkami pod którymi magazynowano materiał budowlany. Rozbudowa nastąpiła przez powiększenie terenu zajmowanego przez,, [...]", gdyż powiększyła się powierzchnia gruntów przez nich zajmowana oraz wybudowano budki i wiaty, co potwierdził zebrany materiał dowodowy i świadkowie.
Na koniec Starosta O. poddał analizie przesłankę czasową. Podał, że nabycie działki nr 517 nastąpiło 11 lutego 1976 r. i przekazano ją do użytkowania decyzją z [...] r., które zostało wygaszone z dniem 1 marca 1984 r. Zatem użytkowanie trwało 7 lat i 3 miesiące. Na gruncie nastąpiły zmiany, gdyż grunt dotychczas użytkowany rolniczo, został utwardzony i wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem na cele postojowe, bazowe, magazynowe, z wiatami i budkami. Spółdzielnia "[...]" powiększyła swoje tereny bazowe, magazynowe i postojowe wraz z wiatami i budkami.
Działając przez pełnomocnika E. K., S. S., K. S. oraz T. S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc i uzasadniając zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na uznaniu, że wywłaszczona działka została zagospodarowana zgodnie z celem uzasadniającym wywłaszczenie, podczas gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z naruszeniem przepisów i celów ustawy.
Wojewoda D. po przeprowadzeniu w ramach postępowania odwoławczego dodatkowego postępowania dowodowego w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], która przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zrelacjonowaniu w uzasadnieniu decyzji dotychczasowego postępowania oraz podstaw prawnych oprotestowanego rozstrzygnięcia organ II instancji zwrócił uwagę na przesłankę zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu cytowanego art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym stwierdzono, że przepis ten w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.
Przechodząc do ustaleń organu I instancji uznano, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone właściwie, co pozwoliło na podzielenie stanowiska zajętego przez organ w decyzji. Powtórzono więc pozostające poza sporem okoliczności związane z czasem i formą wywłaszczenia nieruchomości, uprawnieniami wnioskodawców jako spadkobierców M. i R. S. oraz aktualnego stanu własnościowego nieruchomości.
Względem celu wywłaszczenia, po przytoczeniu poglądów doktryny, Wojewoda D. wskazał na dowody z dokumentów zebrane w tym względzie przez Starostę O. oraz konkluzję wysnutą przez ten organ, że w żadnym z dokumentów nie wskazano, iż na działce nr 517 będzie realizowana zabudowa o charakterze trwałym czyli, że zostanie wybudowany budynek. Organ I instancji przyjął, że teren działki był przeznaczony na składnicę maszyn i narzędzi rolniczych, a rozbudowa polegała na powiększeniu powierzchni do składowania, czyli powiększeniu: placu nieosłoniętego, utwardzonego, z którego korzystać miały różne środki transportu odporne na działanie czynników atmosferycznych (samochody, ciągniki, maszyny rolnicze) i placu półosłoniętego, gdzie pod wiatą składowane miały być materiały budowlane.
Oceniając postępowanie dowodowe przed organem I instancji zauważono trudności w odnalezieniu materiałów archiwalnych oraz dowód z przesłuchania świadków. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej zawierały odniesienia do dokumentacji związanej z umową sprzedaży oraz korespondencji prowadzonej przez organy w tamtym czasie. Nie pominął również organ odwoławczy definicji obiektu budowlanego wynikającej z ówczesnych przepisów prawa materialnego oraz operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego na użytek wyceny nieruchomości, która potwierdza wyłącznie rolny charakter nieruchomości.
Następnie Wojewoda D. rozważał w ramach zaistnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy przedmiotowa nieruchomość pozostawała w stanie niezmienionym do dnia 11 lutego 1986 r., czy też w okresie tym rozpoczęto prace związane z budownictwem przemysłowym - budową składnicy maszyn i urządzeń rolniczych - rozbudową zakładu. Na tle zebranych dowodów organ przyjął, że po przejęciu przez Skarb Państwa przedmiotowego gruntu, a przed jego przekazaniem w użytkowanie WZGS "[...]" na mocy decyzji z dnia [...] r., na jego obszarze dokonano inwestycji w postaci uzbrojenia działki nr 517 w instalację wodociągową, elektryczną oraz drogi i dojazdy. Potwierdzenie takiego stanu rzeczy wynika również z przesłuchania świadków R. K. i Z. B., którzy potwierdzili, że na działce rolnej wykonano utwardzenie terenu i teren działki był wykorzystywany na cele parkingowe, bazowe i składowe.
Takie też przeznaczenie byłej działki nr 517 jest w dniu dzisiejszym co znajduje potwierdzenie w dokonanych w dniu 17 października 2014 r. oględzinach tej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Podczas ww. oględzin ustalono również, że obecnie teren jest częściowo ogrodzony, nawierzchnia częściowo utwardzona ażurowymi płytami betonowymi, teren przedmiotowej nieruchomości jest oświetlony lampami typu ulicznego, a przez działkę przebiega kanalizacja deszczowa i telefoniczna. Uznano więc że, oględziny nieruchomości potwierdziły ciągłość charakteru wykorzystania tego obszaru, który pozostał zgodny z celem wykupu przedmiotowej nieruchomości. Oczywiste jest zatem, że do realizacji celu nabycia działki nr 517, przystąpiono przed upływem terminu 7 lat od daty zawarcia umowy sprzedaży.
Oceniając przesłankę wynikającą z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podano natomiast, że potwierdzeniem faktu realizacji celu wywłaszczenia jest dokonanie na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych w dniu 22 października 1984 r. zmiany przeznaczenia obszaru działki 517 wchodzącej w skład działki nr 11/1 z rolnego RIVa na przemysłowy Ba. Nadto świadek Z. B. pełniący w latach [...] funkcję Geodety Miejskiego w O., zeznał iż aktualizacja przeznaczenia użytków w zapisach ewidencji gruntów następowała z urzędu sukcesywnie w miarę wolnych mocy przerobowych. Zatem organ uznał, iż zmiana przeznaczenia terenu w dokumentacji geodezyjnej nastąpiła w opóźnieniu do faktycznej zmiany jaka dokonała się po dokonaniu utwardzenia i uzbrojenia ww. terenu.
Na koniec organ II instancji odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) i podał, że nieruchomość została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., wniosek o jej zwrot został złożony 19 grudnia 2002 r., a przed jego złożeniem (i jednocześnie upływem 22 września 2004 r.) zrealizowano na działce nr 517 - cel wywłaszczenia w postaci budownictwa przemysłowego (poprzez urządzenie elementów budownictwa przemysłowego w postaci uzbrojonego technicznie placu manewrowego i postojowego). Wobec poczynionych ustaleń oraz wiążącej wykładni wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w ocenie Wojewody D. możliwa jest wyłącznie odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organ I instancji uzasadniono faktem, że zapadł on ponad dwa tygodnie po dacie wydania decyzji przez Starostę O..
W skardze na decyzję Wojewody D. profesjonalnie reprezentowani skarżący E. K., S. S., K.S. i T. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O., zobowiązanie Starosty O. do wydania w określonym terminie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę D., za zasądzeniem kosztów postępowania.
Uzasadniając żądania skargi podniesiono zarzuty naruszenia:
- - art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, wykładni zawężającej skutkującej ograniczeniem przez organ administracji publicznej pojęcia obiektu budowlanego wyłącznie do budowli z pominięciem budynków, podczas gdy cel wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie ustalony jako budownictwo przemysłowe, rozbudowa Zakładu [...] powinien być interpretowany konkretnie i ściśle, także z uwzględnieniem kategorii budynku jako pojęcia ustawowego Prawa budowlanego, z którym wprost i wyłącznie związane jest pojęcie rozbudowy,
- - art. 6, 7, 8 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wywłaszczona działka została zagospodarowana zgodnie z celem uzasadniającym wywłaszczenie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
- - art. 6 i 8 k.p.a. poprzez powołanie oraz uznanie się przez organ administracji publicznej związanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11, podczas gdy powołany wyrok nie ma zastosowania wobec nie zrealizowania celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie.
W szczegółowych motywach skargi powtarzając pierwszy z podniesionych zarzutów skarżący stwierdzili, że na podstawie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego pojęcie rozbudowa jest pojęciem węższym zawierającym się w pojęciu budowa będącym terminem prawnie zdefiniowanym (posiadającym definicję legalną). Ustawodawca przez pojęcie budowa nakazuje rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wobec kształtu wskazanych przepisów Wojewoda D. bezpodstawnie uznał, że cel wywłaszczenia został osiągnięty czym naruszył powołane przepisy ograniczając interpretację celu wywłaszczenia jedynie do posadowienia urządzeń mających charakter budowli (będących obiektem budowlanym, lecz nie będących budynkiem, z którym wyłącznie wiąże się pojęcie rozbudowy - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), tj. w postaci utwardzenia ziemi tłuczniem pod plac manewrowy i postojowy oraz posadowienia w przeszłości (dziś już nie istniejącej) tymczasowej wiaty chroniącej skład materiałów budowlanych.
Tym samym dokonane w substancji działki zmiany nie stanowiły zabudowy (rozbudowy) i zdaniem skarżących nie realizują przesłanki realizacji celu wywłaszczenia w całości, lecz jedynie w niewielkiej części związanej z położeniem instalacji podziemnych (np. kanalizacji deszczowej i linii telefonicznej).
Naruszenie przez organy wskazanych przepisów ma wynikać także z braku udzielenia pozwoleń na budowę dla przedmiotowej nieruchomości, co potwierdzają pisma Starosty O.. Z kolei z przyjętych przez organy zeznań świadków skarżący wywodzą, że działka nie została zabudowana z wyjątkiem utwardzenia placu manewrowego i posadowienia tymczasowej wiaty.
Autor skargi prezentując stanowisko, że nie został osiągnięty cel wywłaszczenia zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. uzasadnił je powołaniem przez organy i uznaniem się związanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., podczas gdy wyrok ten nie ma zastosowania w sprawie wobec nie osiągnięcia celu wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie. Konsekwencją niemożliwości zastosowania w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego była zdaniem skarżących niemożliwość zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej uzasadniając zajęte stanowisko argumentacją zbieżną z uzasadnieniem decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r. odrzucił skargę w części pochodzącej od T. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody D. utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości o powierzchni 0,2486 ha, położonej w O. przy ul. K., oznaczonej w latach siedemdziesiątych jako działka numer 517, która obecnie wchodzi w skład działki o powierzchni 0,3111 ha, oznaczonej ewidencyjnie numerem [...], AM-[...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Miasta O.. Na tle twierdzeń odwołania i skargi wyłania się zarzut nieprawidłowego odniesienia się przez organy do przesłanki zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a dokładnie, czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany.
Analizę sprawy w kontekście zarzutów skargi należy rozpocząć od wskazania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, a zbędność wykazana jest poprzez spełnienie przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 ustawy. Tak więc zbadanie przesłanek zwrotu przez organ rozpatrujący sprawę o zwrot i wypełnienie tych przesłanek jest podstawową materialnoprawną podstawą wydania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości.
Przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wskazana regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany.
Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo rozumienie wskazanego przepisu zostało doprecyzowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/1, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1433/10, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06).
W oparciu o powiedziane przyjąć trzeba, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonanie prawidłowej subsumpcji normy prawnej z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości oraz zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy.
Dlatego też brak odpowiednich ustaleń organu we wskazanym zakresie dyskwalifikuje wydany akt administracyjny, jednakże nie stwierdzono aby w niniejszej sprawie organy uchybiły ciążących na nich w tym względzie obowiązkom.
Wydawane kilkakrotnie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości były eliminowane w postępowaniu odwoławczym, a także w jednym przypadku wyrokiem tutejszego Sądu. Będąca przedmiotem skargi decyzja Wojewody D. i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały po rzetelnym i wnikliwym zdaniem Sądu przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji wobec fizycznej niemożliwości,,dotarcia" do dokumentacji archiwalnej przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, natomiast organ odwoławczy przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy posiłkował się prowadzonym w ramach postępowania odwoławczego dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym. Ustalenia poczynione przez organy odnośnie celu wywłaszczenia, jego daty i formy należy przyjąć za udowodnione, co potwierdza pośrednio także brak innych twierdzeń samych skarżących w toku postępowania i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte w 1975 r., zaś samo wywłaszczenie dokonało się poprzez umowę sprzedaży nieruchomości sporządzoną w formie aktu notarialnego. Sam cel wywłaszczenia organy określiły prawidłowo wskazując na szereg dowodów w tym zakresie jak chociażby pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w O. z dnia [...], w którym wskazano, że obszar działki nr 517 w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. O. zatwierdzonym uchwałą PWRN we W. nr [...] wskazany został na rozbudowę istniejącej stacji produktów naftowych oraz składnicę maszyn i narzędzi rolniczych PZGS "[...]" w O. czy obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...], w którym podano, że wszczęcie postępowania ma na celu odjęcie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę rolną nr 517 z przeznaczeniem na rozbudowę Zakładu [...].
Wobec logicznych wywodów organów, (w szczególności Wojewody D.) odnoszących się do konkretnych dowodów Sąd podziela wypracowane stanowisko, że celem nabycia nieruchomości, w rozumieniu przepisów art. 136 i art. 137 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami było budownictwo przemysłowe - składnica maszyn i narzędzi rolniczych - rozbudowa Zakładu [...].
Nie tracąc z pola widzenia zarzutów skargi sprowadzających się w istocie do nieuprawnionego zdaniem skarżących przyjęcia przez organy, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, należy zaakcentować okoliczności w jakich przyszło organom ustalić tą kwestię. Organy obu instancji brały mianowicie pod uwagę fakt zagospodarowania nieruchomości w chwili jej sprzedaży. Posiłkując się dowodem z dokumentu w postaci operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości w 1975 r., tj. w chwili sprzedaży ustalono, że nieruchomość ta miała wyłącznie charakter rolny i nie posiadała żadnego uzbrojenia. Przy dokonaniu wyliczeń uwzględniono nasadzenia i nakłady obejmujące tylko truskawki, goździki, obornik i orkę. Z materiału dowodowego wynika więc, że wywłaszczona nieruchomość nie była w żaden sposób zagospodarowana w sposób odmienny jak ma to miejsce dla nieruchomości użytkowanych rolniczo. Sami wnioskodawcy zresztą na żadnym etapie sprawy okoliczności tej nie kwestionują.
Na tle akt administracyjnych wyłania się obraz dokonania istotnych zmian na nieruchomości polegających w szczególności na uzbrojenia działki nr 517 w instalację wodociągową, elektryczną oraz drogi i dojazdy. Na działce wykonano nadto utwardzenie terenu, zaś sama działka była wykorzystywana na cele parkingowe, bazowe i składowe, a funkcja ta utrzymywana jest nadal. Zatem uprawnione jest stanowisko organów o zagospodarowaniu nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Na akceptację zasługuje stanowisko podnoszone przez organy, że w żadnym z dokumentów nie wskazano, iż na działce nr 517 będzie realizowana zabudowa o charakterze trwałym czyli, że zostanie wybudowany budynek. Logicznym pozostaje, że skoro nieruchomość miała być przeznaczona na składnicę maszyn i narzędzi rolniczych, a rozbudowa polegała na powiększeniu powierzchni do składowania, czyli powiększeniu nieosłoniętego placu utwardzonego, z którego korzystać miały różne środki transportu odporne na działanie czynników atmosferycznych i placu półosłoniętego, gdzie pod wiatą składowane miały być materiały budowlane, nie istniała potrzeba realizacji inwestycji w postaci budowy budynku kubaturowego.
W takich realiach sprawy przyjdzie odnieść się do twierdzeń skargi, gdzie profesjonalny pełnomocnik twierdzi, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty ponieważ pominięto konieczność zrealizowania w ramach budownictwa przemysłowego obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlanego w postaci budynku. Oczywiste wydaje się, że istotnie na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany obiekt wyczerpujący ustawowe pojęcie budynku. Wojewoda D. w uzasadnieniu skarżonej decyzji przeprowadził analizę zainwestowania nieruchomości przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz ustawy obowiązującej w chwili wywłaszczenia. Na tle przytoczonych w decyzji okoliczności zgodzić należy się z organem, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem zdaniem Sądu nie może być wątpliwości, że właśnie umożliwienie parkowania pojazdów i maszyn a także składowanie materiałów dokonywało się na działce w tym celu urządzonej i do tego przystosowanej.
Zbyt daleko idący wydaje się pogląd skarżących, że tylko realizacja budynku, z pominięciem dokonanego zainwestowania nieruchomości, przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Pomijają zresztą skarżący kwestię ewentualnej potrzeby realizacji budynku dla spełnienia tej funkcji. Z zeznań świadków niespornie wynika, że sama nieruchomość była użytkowana zgodnie z celem wskazanym w umowie.
Nie można też zgodzić się ze skarżącymi, że przepisy Prawa budowlanego były przez organ interpretowane zawężająco. Sam organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji jedno z wielu orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do okoliczności uznania spełnienia celu wywłaszczenia na budownictwo przemysłowe w przypadku zrealizowania jakichkolwiek obiektów budowlano-przemysłowych. W niniejszej sprawie organy wykazały utwardzenie i uzbrojenie terenu oraz realizację wiat, co zdaje się wpisywać w utrwalony orzeczniczo nurt.
Nie jest także do zaakceptowania twierdzenie skargi, że nie została dokonana zabudowa działki skoro właściwy organ nie wydawał pozwolenia na budowę. Niekoniecznie wykonane roboty budowlane, tym bardziej że wykonane na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., musiały być poprzedzone decyzją o pozwoleniu na budowę. Z twierdzeń skarżących poza wszelką wątpliwość może wynikać tylko i wyłącznie brak w tym względzie decyzji administracyjnych. Rolą organów orzekających w sprawie było zbadanie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zaś legalności wykonanych robót. Hipotetycznie nawet można powiedzieć, że nie jest wykluczone wykonanie robót wymagających pozwolenia na budowę bez dopełnienia tego obowiązku, tak więc kwestionowanie zagospodarowania działki zgodnie z celem li tylko na podstawie braku decyzji wydawanych przez organ administracji architektonicznobudowlanej jest nietrafne.
Drugi z kluczowych zarzutów skargi dotyczy uwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., co zdaniem autora skargi było niewłaściwe ze względu na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Zauważyć trzeba, że zarzut ów jest ściśle związany z osiągnięciem celu wywłaszczenia. Jak zasadnie uznały to organy cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem nie może być mowy o nieprawidłowym uznaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w takich przypadkach niewątpliwie ma zastosowanie. Tak więc Sąd nie czuje się w obowiązku dokonywania szczegółowej analizy tego zarzutu, skoro uznał, że nie jest trafny zarzut nieosiągnięcia celu wywłaszczenia, a z tej przyczyny wskazany zarzut jako nieskuteczny również upada.
Mając na uwadze wszystko powyższe należy stwierdzić, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony. Wyniki sądowej kontroli prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem - w ocenie Sądu - organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.