Uzasadnienie
Organ nadzoru – Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z dnia 26 stycznia 2017 r. Nr XXVIII/194/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Sokołowice, gmina Oleśnica.
W skardze wniósł stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "przy czym proporcje pomiędzy dopuszczonymi sposobami przeznaczenia terenu i obiektów z nim związanych mogą być dowolne", § 14 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "RM" i pkt 3 we fragmencie "RU", § 14 ust 2 pkt 2 we fragmencie: "RM" i pkt 3, § 16 ust. 1 pkt 1 we fragmencie: "mogące być realizowane jako tylko mieszkalne lub tylko usługowe", § 17 ust. 2 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy Oleśnica podjęcie:
- - § 5 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "przy czym proporcje pomiędzy dopuszczonymi sposobami przeznaczenia terenu i obiektów z nim związanych mogą być dowolne" uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie sposobu określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,
- - § 14 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "RM" i pkt 3 we fragmencie "RU", § 14 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "RM" o pkt 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym na dokonaniu ustaleń w zakresie scalania i podziału dla terenów przeznaczonych w planie na cele rolne,
- - § 16 ust. 1 pkt 1 we fragmencie: "mogące być realizowane jako tylko mieszkalne lub tylko usługowe" uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie sposobu określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,
- - § 17 ust. 2 pkt 5 i § 19 ust. 2 pkt 5 uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie określenia minimalnej powierzchni nowo wlanych dla zabudowy zagrodowej.
W uzasadnieniu skargi zawarto szczegółową argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Oleśnica wniósł o jej oddalenie. Organ gminy wyjaśnił, że zapis § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały określony został jedynie dla wybranych trzynastu terenów funkcji MNU. Takie wskazanie wynika z analizy możliwości kierunku i sposobu zagospodarowania przedmiotowych terenów oraz jest zgodne z zapisami SUiKZP gminy Oleśnica. Ponadto sformułowanie, iż: "przy czym proporcje pomiędzy dopuszczonymi sposobami przeznaczenia terenu i obiektów z nimi związanych mogą być dowolne" jest także formą określenia parametrów dopuszczalnych proporcji dla obu funkcji. Innymi słowy jest niczym innym jak tylko proporcją mieszanego przeznaczenia podstawowego.
W zakresie § 14 ust. 1 pkt 2 (RM), pkt 3 (RU) oraz § 17 ust. 2 pkt 5 oraz § 19 ust. 2 pkt 5 odnośnie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej na min. 1500 m2, organ gminy wyjaśnił, że zapisy te zostały określone dla powyższych funkcji w SuiKZP gminy Oleśnica i nie chcąc naruszać jego ustaleń, zdecydowano o takim jego zapisie.
W dalszej części przywołano szereg wojewódzkich dzienników urzędowych, w których opublikowano uchwały zawierające ustalenia minimalnej wielkości nowo wydzielonych działek, w terenach zabudowy zagrodowej, mniejsze niż 0,3 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt wyróżnia bowiem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy.
Wskazać także należy, że przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.
Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody Dolnośląskiego wobec zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych paragrafów uchwały.
Sąd doszedł do przekonania, że Rada Gminy w Oleśnicy umieszczając w ustaleniach ogólnych planu miejscowego postanowienia dotyczące stosowania na trenach MNU dowolności proporcji pomiędzy dopuszczonymi sposobami przeznaczenia terenu i obiektów z nim związanych (§ 5 ust. 1 pkt 2), naruszyła w sposób istotny przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Przy takim zapisie wskazanego przepisu, słusznie Wojewoda zarzucił potencjalną możliwość realizacji na wskazanym terenie MNU w całości funkcji dopuszczalnej (usługowej), przy wyraźnym jej przeznaczeniu podstawowym (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Istotną wadę unormowania zapisu § 5 ust. 1 pkt 2 (w zaskarżonej części) uchwały potwierdza również skarżona przez Organ nadzoru część zapisu § 16 ust. 1 pkt 1, odnosząca się do tego terenu (MNU) a stanowiąca, że na terenie o przeznaczeniu podstawowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) może być realizowane w całości przeznaczenie dopuszczalne (usługi), co jest niedopuszczalne w świetle przeznaczenia podstawowego wskazanego terenu.
W § 17 ust. 2 pkt 5 i § 19 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rada przyjęła ustalenia szczegółowe dla terenu zabudowy zagrodowej (RM/1- RM/8 oraz RU/1 – RU/5)). Dla wspomnianego terenu ustalono minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych: 1500. Oznacza to, że określono minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla zabudowy zagrodowej. Słusznie więc organ nadzoru stwierdził, że zapis ten narusza przepis art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
Co do zasady ustawodawca przewidział, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000ha. Skoro zatem zakwestionowany zapis planu miejscowego przewiduje minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla terenów zabudowy zagrodowej na 1500 m² i zapis ten nie stanowi wyjątku, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (dalej zwana: u.g.n.), to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n., co w konsekwencji uzasadnia uznanie takiej regulacji za istotnie naruszającą prawo.
Ponadto umieszczając w ustaleniach planu miejscowego (§ 14 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 2 pkt 2 i pkt 3- odnoszące się odpowiednio do terenów RM i RU) postanowienia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych w zakresie szerokości frontu działek powstałych w procesie scalania i podziału i minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek - Rada Gminy Oleśnica naruszyła w sposób istotny przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. W myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy tego rozdziału w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Skoro w przywołanym normatywie wykluczono wprost pewną kategorię terenów tj. rolnych i leśnych niemożliwe było, aby gminy prawodawca w podjętej uchwale wypowiedział się o zasadach scalania i podziału także dla tych nieruchomości.
Wskazać przy tym należy, że problematykę scalania i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2014 r., poz. 700 ze zm.). W ocenie Sądu należy zgodzić się w całości z prezentowaną w skardze w tym zakresie argumentacją. Przedstawione wyżej wywody pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżony przez Wojewodę w części §14 przedmiotowej uchwały odnoszący się do ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych został podjęty z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne.
Biorąc zatem pod uwagę zasadność zarzutów skarżącego odnośnie omawianej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w pkt I sentencji.
Natomiast w pkt II sentencji wyroku o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 i z 2016 r. poz. 1667