Uzasadnienie
Decyzją z dnia... r. Starosta O. udzielił W. S. pozwolenie na rozbudowę pawilonu usługowego na działce nr... o część usługową i mieszkaniową. Jako obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. wskazano działkę nr.... Decyzję doręczono inwestorowi, gminie, zakładowi gospodarki komunalnej, Tauron, Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej i RWE Polska Contracting Sp. z o.o. Do projektu budowlanego dołączono decyzję o warunkach zabudowy doręczoną inwestorowi i Spółdzielni. Według tego projektu obszar oddziaływania nowo projektowanej części obiektu obejmuje ponadto działki nr 166/3 i 166/7.
Skarżący wniósł w dniu 14.05.2013 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku art. 28 ust. 2 p.b., domagając się ponadto wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu podał, że jest właścicielem działki nr.... Gmina odmówiła mu zbycia działki nr... stanowiącej część skweru miejskiego. Pozwolenie na budowę udzielone inwestorowi uznano za nieważne. Nie uległo zakończeniu postępowanie w sprawie rozbiórki rozpoczętej przez inwestora budowy pawilonu usługowo-handlowego. Pozwolenie na rozbudowę pawilonu zostało w 1998 r. uchylone i wydano decyzję odmowną. Osoby wydające te pozwolenie zostały skazane za przestępstwa urzędnicze. Według planu miejscowego z 1992 r. działki nr... położone są na terenie skweru miejskiego. Skarżącemu ograniczono swobodę korzystania z jego działki nr... przez brak dojścia od strony skweru.
Postanowieniem z dnia 1.07.2013 r. Starosta wznowił postępowanie na żądanie skarżącego wobec dochowania terminu i podania podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 29.07.2013 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Według tego organu okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, zaś pochopnemu wstrzymaniu sprzeciwia się zasada trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.).
W zażaleniu skarżący powtórzył, że kwestionowana decyzja dotyczy terenu skweru miejskiego, bowiem zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. przeznaczony jest pod ZP – tereny zieleni parkowej. Według rejestru gruntów działka nr... oznaczona jest symbolem Bp – Zurbanizowane tereny niezabudowane. Wskazał ponadto, że jest stroną zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., jako właściciel sąsiadującej nieruchomości (wyrok II OSK 370/09 i II OSK 1481/09).
Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ wyjaśnił, że przesłanka wstrzymania, czyli prawdopodobieństwo uchylenia decyzji oznacza istnienie przekonania o zasadności przesłanki wznowienia. Istotny jest brak przeszkód prawnych do uchylenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.). Przeszkody takiej nie stanowią okoliczności z art. 146 § 2 k.p.a. Należało dokonać analizy materiału sprawy dla oceny wspomnianego prawdopodobieństwa. Wykładnia tej przesłanki powinna mieć charakter ścieśniający z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych. W nin. sprawie nie zachodzą przeszkody z art. 146 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy pozwolenia na budowę działka skarżącego nie graniczy z działką inwestora. Oddalona jest około 8 m od granicy działki oraz około 25 m od planowanej rozbudowy. Nie jest więc oczywiste, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Będzie to podlegało ustaleniom i ocenie w dalszym postępowaniu. Samo zgłoszenie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie oznacza prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Wykazanie tej podstawy również nie skutkuje uchyleniem tej decyzji w warunkach art. 146 § 2 k.p.a. Ostatecznie organ uznał, że w aktualnym etapie postępowania nie daje się stwierdzić prawdopodobieństwa uchylenia decyzji.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wniósł ponadto o dołączenie akt administracyjnych Wojewody Wrocławskiego z 1996, 1997 i 1998 r. o podanych numerach oraz akt Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 2002 r. na okoliczność przedmiotu i wyników tych postępowań, a ponadto akt sygn. II SA/Wr 917/98 tut. Sądu na taką samą okoliczność. W uzasadnieniu skargi powtórzył dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Przytoczył rozstrzygnięcia z lat 1995-2002 wskazujące na wybudowanie przez inwestora pawilonu lub jego rozbudowę na podstawie pozwoleń nieważnych lub następnie uchylonych. Kwestionowane pozwolenie na rozbudowę dotyczy pawilonu wybudowanego samowolnie i niespełniającego warunków techniczno-budowlanych. Ustalenia przytoczone przez organ ocenił skarżący jako kłamliwe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
W załączniku do protokołu rozprawy (k.99) skarżący nadal przekonywał, że istnieją przesłanki do uchylenia pozwolenia na rozbudowę. W sensie prawnym dotychczasowy obiekt nie istnieje, gdyż budowa i pierwsza rozbudowa pawilonu nastąpiła na podstawie decyzji, których nieważność stwierdzono, bądź uchylonych, a następnie odmownych. Kserokopie tych decyzji dołączył. Obecnie kwestionowana decyzja pozwala na rozbudowę obiektu na terenie skweru miejskiego, o czym stanowił plan miejscowy z 1992 r., a obecnie Studium. Według planu szczegółowego zagospodarowania działek budowlanych nr 165/2-165/16 z 1993 r. przewidziano wyłącznie dach mansardowy równoległy do skweru miejskiego i drogi gminnej oraz wysokość głównej kalenicy budynku 7,2 m. Natomiast kwestionowana decyzja przewiduje dach płaski i podwyższa wysokość kalenicy do 11,5 m. W rzeczywistości jest to budowa nowego obiektu, a nie rozbudowa. Skarżącego pozbawiono oświetlenia i nasłonecznienia powierzchni od strony południowej. Nastąpiło zakłócenie ładu przestrzennego i ładu urbanistycznego.
Według dołączonych dokumentów, decyzjami z 1996 r. stwierdzono nieważność pozwoleń na budowę pawilonu przez inwestora, decyzją z 1998 r. odmówiono inwestorowi pozwolenia na rozbudowę pawilonu, zaś w 1998 r. umorzono postępowanie o warunki zabudowy z uwagi na wybudowanie obiektu przez inwestora. W postępowaniach tych skarżący był stroną. Skarżący dołączył ponadto pismo burmistrza z 2011 r. stwierdzające, że działka inwestora nie jest objęta planem miejscowym oraz opisujące jej przeznaczenie według Studium z 2005 r. (ZP – tereny zieleni parkowej). Dołączył również zatwierdzony decyzją z 1993 r. plan realizacyjny pawilonu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podanie o wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości i legalności (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu wznowieniowym organ dokonuje czynności procesowych w określonej procedurą kolejności. W obecnej, wstępnej fazie tego postępowania nie są istotne (badane, uwzględnione) wady prawne decyzji dotychczasowej. Najpierw organ bada, czy zachodzi podstawa wznowienia przyjęta wstępnie w postanowieniu wszczynającym postępowanie wznowieniowe. W toku tego badania istotne znaczenie mają przytoczenia strony oraz materiał procesowy postępowania w sprawie merytorycznej. W postępowaniu mającym na celu rozstrzygnięcie procesowej kwestii incydentalnej (wpadkowej) organ nie zajmuje się jednak oceną prawdziwości twierdzonej przez stronę przyczyny wznowienia. W tym wpadkowym postępowaniu (w nin. sprawie dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji merytorycznej) organ powinien przyjąć za wykazane przytoczone przez stronę okoliczności świadczące o istnieniu przyczyny wznowienia, a dodatkowo uwzględnić okoliczności ustalone w postępowaniu merytorycznym.
Tak przyjęty stan faktyczny rozstrzygnięcia incydentalnego powinien zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak już zaznaczono, podstawową przesłanką umożliwiającą rozważanie, czy powinno nastąpić uchylenie decyzji, jest wykazanie istnienia przyczyny wznowienia. Organ trafnie podkreślił, o czym już była mowa w rozważaniach Sądu, że oceny i wyniki postępowania incydentalnego nie przesądzają o końcowym rezultacie postępowania wznowieniowego. Obecnie dokonuje się w tym zakresie ocen wstępnych na potrzeby postępowania incydentalnego w kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Organ trafnie przyjął, że te wstępne oceny nie uzasadniają obecnie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii incydentalnej miała ocena, czy według dotychczasowych przytoczeń skarżącego i materiału sprawy merytorycznej, skarżący miał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).
Skarżący do tej pory w tym zakresie nie przytoczył żadnej argumentacji. Okoliczność, że skarżący jest właścicielem działki zabudowanej położonej w pobliżu działki inwestora nie stanowi wystarczającej okoliczności istotnej z punktu widzenia art. 28 ust. 2 p.b. Okoliczności przytoczone w postępowaniu sądowym były spóźnione, a ponadto z faktu bycia stroną w czasie przed nowelizacją art. 28 p.b. nie wynika, że przymiot ten posiada skarżący obecnie. Z treści dotychczasowych przytoczeń skarżącego wynika błędne pojmowanie przez niego istoty i celu postępowania wznowieniowego. Być może należy powtórzyć, że organ nie dlatego prowadzi postępowanie wznowieniowe, że dotychczasowa decyzja posiada wady procesowe mogące wywołać jej uchylenie, lecz wobec pojawienia się twierdzenia skarżącego o istnieniu konkretnego uchybienia procesowego organu merytorycznego stanowiącego ustawową przyczynę wznowienia. Bez wykazania tej przyczyny decyzja nie podlega uchyleniu (art. 151 § 1 k.p.a.).
W nawiązaniu jeszcze do wniosków dowodowych zawartych w skardze wymaga wzmiankowania, że sąd może przeprowadzić dowód z dokumentów, zaś akta postępowań prawnych nie są dokumentami, więc wniosek o ich dopuszczenie był bezzasadny (art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.).
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.
H.B.30.05.2014 r.