Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] X 2019 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia L. W., uchylił postanowienie z [...] V 2017 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej: "PINB") ustalające B. N. i V. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł w związku z samowolną rozbudową budynku jednorodzinnego przy ulicy [...][...] w [...] (działka numer [...], [...], obręb [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.
DWINB w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przedmiotowe zażalenie było już wcześniej rozpoznane postanowieniem kasacyjnym z [...] VII 2017 r. (nr [...]). DWINB, przekazując wówczas sprawę do ponownego rozpatrzenia nakazał, by PINB zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po T. N. (współwłaścicielu działki sąsiedniej nr [...]), a także zobligował PINB do dokonania pełnej oceny zgodności wykonanych samowolnie robot budowlanych z uchwałą Rady Gminy [...] z [...] VI 1999 r. (nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z 1999 r. Nr [...], poz. [...]) – dalej jako "MPZP".
Następnie DWINB wyjaśnił, że postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 I 2019 r. (II SA/Wr 834/18). W wyroku wskazano, że organ nie powinien zawieszać postępowania, jeśli istnieje możliwość kontynuowania postępowania z udziałem osoby, która spadek objęła, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową lub z udziałem kuratora. Dopiero niemożliwość zapewnienia wskazanym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi obowiązek jego zawieszenia. Nadto kwestia oceny zgodności samowolnych robót z MPZP powinna być dokonana przez DWINB, skoro ocenia on to zagadnienie odmiennie niż PINB.
W ocenie DWINB, przystępując do ponownego rozpatrzenia zażalenia należało stwierdzić, że wykonane samowolnie roboty budowlane są niezgodne z MPZP, tak więc nie ma podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej warunkującej możliwość ich legalizacji. DWINB zaznaczył, że samowolne roboty budowlane polegały tu na rozbudowie budynku, poprzez wykonanie windy zewnętrznej (w szybie windowym) oraz zabudowy części zadaszenia zewnętrznego w charakterze wiatrołapu. Obowiązek zbadania kwestii zgodności inwestycji z obowiązującym MPZP po przedłożeniu przez stronę dokumentów legalizacyjnych ale przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej, wynika z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "PB". Analiza porównawcza projektu budowlanego inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez wykonanie windy zewnętrznej (w szybie windowym) oraz zabudowy zadaszenia zewnętrznego na wiatrołap, z przeznaczeniem na prywatny dom pobytu osób starszych, potwierdza bezsprzecznie, iż obiekt przeznaczony jest na działalność usługową.
O przeznaczeniu obiektu świadczy chociażby zaprojektowanie łazienki "dla personelu" (str. 29 projektu, poz. 0.3). Według zaś MPZP działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako A6MN - teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Na ww. terenie dopuszcza się modernizację, rozbudowę oraz uzupełnienie istniejącej zabudowy, wyznaczając jednocześnie warunki realizacji wjazdów w przypadku realizacji nowo budowanych obiektów. Z zapisów MPZP nie wynika możliwość zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów mieszkalnych w części albo w całości. Dokonana rozbudowa z przeznaczeniem na działalność usługową jest niezgodna z zapisem § 7 pkt 6 MPZP, który stanowi, że minimalna wielkość działek dla zabudowy jednorodzinnej z usługami wynosi 2000 m2. Tymczasem wielkość działki nr [...], w obrębie której dokonano samowolnej rozbudowy to jedynie [...] m2.
W skardze na powyższe postanowienie V. P. i B. N. - dalej jako "strona skarżąca" - zarzuciły naruszenie przepisów prawa, w tym postanowień MPZP, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów sądowych.
W ocenie strony skarżącej, DWINB w sposób nieuprawniony dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wadliwie zakładając, że postępowanie legalizacyjne dotyczyło budynku o przeznaczeniu usługowym. Okoliczności takie jak wykonanie windy zewnętrznej, zadaszenia zewnętrznego czy projekt łazienki dla personelu nie przesądzają, iż obiekt ma być przeznaczony na działalność usługową, podczas gdy wolą inwestorów było rozbudowanie budynku mieszkalnego. Podniesiono też, że organ zanim przesądził o przeznaczeniu budynku powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w postaci chociażby przesłuchania inwestorów lub wezwania do sprecyzowania ujawnionych nieścisłości w projekcie budowlanym. Zdaniem skarżących DWINB nieprawidłowo rozumie postanowienia MPZP. W ich ocenie DWINB mógł także zwrócić się do właściwego burmistrza o usunięcie wątpliwości dotyczących treści zaświadczenia o zgodności robót z MPZP.
Strona skarżąca podkreśliła, że wydane zaświadczenie zostało błędnie zinterpretowane przez DWINB, ponieważ zapisy § 7 ust. 6 MPZP, dotyczące wymaganej wielkości działki pod działalność usługową, regulują kwestię podziałów i wspólnego zainwestowania działek budowlanych. W skardze zarzucono, że DWINB niedostatecznie wyjaśnił powody wydania orzeczenia. Postanowienie nie odpowiada treści art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 kpa. Dodatkowo w skardze wskazano na brak zasadności przyznania statusu strony dla osób dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości sąsiednich ze względu na to, że obszar oddziaływania rozbudowy nie miał wpływu na strefę nieruchomości sąsiednich.
W ocenie strony skarżącej L. W., która złożyła zażalenie na postanowienie PINB w sprawie opłaty legalizacyjnej, nie była uprawniona do wywiedzenia zażalenia. Z tego powodu postanowienie DWINB powinno zostać uchylone.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi można uznać za zasadne.
Przede wszystkim, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, DWINB uprawniony był do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez L. W. Sąd zwraca uwagę, że krąg stron w postępowaniu z art. 48 PB ustalany jest w oparciu o regulację ogólną z art. 28 kpa, a nie w oparciu o normę szczególną z art. 28 ust. 2 PB, która uzależnia krąg stron od obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Ustawodawca ograniczył zakres zastosowania art. 28 ust. 2 PB tylko do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę. W postępowaniach w sprawie samowoli budowlanej (art. 48 PB) zakres stron ustalany więc jest na zasadach ogólnych z art. 28 kpa, a zatem w oparciu o kryterium interesu prawnego (zob. np. wyrok NSA z 13 II 2019 r., II OSK 314/18 – publ. CBOSA).
Jak wynika z akt administracyjnych L. W. jest jednym z następców prawnych W. N., byłego właściciela działki nr [...] (akta PINB, k. 1, 12-14), która graniczy z należącą do strony skarżącej działką nr [...]. Co istotne, będący przedmiotem samowolnej rozbudowy budynek położony jest na granicy z działką nr [...] i przylega bezpośrednio do znajdującego się na działce nr [...] budynku gospodarczego (akta PINB, k. 15, 25). W takim stanie faktycznym występuje zatem problematyka ewentualnego wpływu samowolnie wykonanej rozbudowy na budynek sąsiedni, co jest wystarczające do uznania, że właściciele działki nr [...] mają interes prawny w sprawie nadzorczej w przedmiocie samowolnie wykonanej rozbudowy na działce [...]. Tym samym mają również uprawnienie procesowe do wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń wydawanych w takim postępowaniu.
Zgodzić się natomiast należy z argumentacją skargi, że w okolicznościach sprawy nie było wystarczających podstaw do formułowania przez DWINB tezy, że strona skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku z mieszkaniowego na usługowy.
Powyższa teza przede wszystkim nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym przez PINB w postępowaniu nadzorczym. Jakkolwiek jest bezsporne, że na wcześniejszym etapie strona skarżąca ubiegała się o uzyskanie pozwolenia na budowę, przedkładając projekt budowlany dla rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na prywatny dom pobytu dla osób starszych, to jednak postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. W toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustalono bowiem, że wcześniej wykonano już samowolnie rozbudowę budynku mieszkalnego, poprzez realizację windy zewnętrznej (strona ogrodowa budynku) oraz wiatrołapu (strona frontowa budynku), co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (decyzja Wojewody [...] z [...] VI 2016 r. nr [...]). To zaś obligowało PINB do uruchomienia postępowania nadzorczego z art. 48 PB, w ramach którego wydano m.in. kwestionowane postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
W toku postępowania nadzorczego strona skarżąca przedłożyła, na żądanie PINB, projekt budowlany (datowany na III 2017 r.), w którym jednoznacznie zaznaczono zakres samowolnych robót budowlanych podkreślając, że dotyczą one budynku "mieszkalnego jednorodzinnego". Także z protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB dnia [...] IX 2016 r. nie wynika, by budynek mieszkalny wykorzystywany był na cele usługowe (akta PINB, k. 15). Twierdzenie o usługowym charakterze użytkowania budynku DWINB wyprowadza z wcześniejszego projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, które następnie zostało uchylone z jednoczesnym umorzeniem postępowania (decyzja Wojewody [...] z [...] VI 2016 r. nr [...]).
W ocenie Sądu sama okoliczność, że strona skarżąca planowała wykorzystać budynek mieszkalny na cele usługowe w zakresie domu pobytu dla starszych osób (i w tym celu wnioskowała nieskutecznie o pozwolenie na budowę) jest niewystarczająca do stwierdzenia, że taki sposób użytkowania jest obecnie realizowany. Nie przekonuje również powoływanie się przez DWINB na zamieszczony na str. 29 projektu budowlanego (datowanego na III 2017r.) opis jednego z pomieszczeń jako "Łazienka dla personelu". Należy przede wszystkim zauważyć, że tego rodzaju opis nie został powtórzony w części rysunkowej projektu (projekt budowlany – rzut parteru, str. 42), co sugeruje raczej nieścisłość projektu, a nie wiarygodną informację o faktach. Także sama rozbudowa budynku o windę i wiatrołap nie przesądza o pozbawieniu budynku charakteru mieszkalnego jednorodzinnego. Zasadnie więc strona skarżąca podniosła, że DWINB nie miał wystarczających podstaw dowodowych do uznania, że przedmiotowy budynek jest wykorzystywany (użytkowany) na cele usługowe.
Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru postępowania z art. 48 PB jest samowolna "budowa" polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o windę i wiatrołap (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 PB). W przypadku zaś wystąpienia samowolnej "zmiany sposobu użytkowania" budynku, możliwość jej zalegalizowania powinna być weryfikowana w ramach odrębnego postępowania z art. 71a PB. Zasadniczo więc, kwestia samowolnej budowy oraz kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozpatrywane są w odrębnych postępowaniach opartych na różnych podstawach materialnoprawnych. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy pomiędzy samowolną zmianą sposobu użytkowania oraz samowolną realizacją robót budowlanych wystąpi związek czasowy i funkcjonalny. Jeśli bowiem organ nadzoru budowlanego ustali, że w konkretnym przypadku wystąpił przypadek samowolnie wykonanych robot budowalnych z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania obiektu, wówczas łączna ocena takiego stanu rzeczy (tj. w części zarówno robót budowlanych jak i nowego sposobu użytkowania) przeprowadzana jest w ramach jednego postępowania z art. 48 lub art. 50 PB (podobnie NSA w wyroku z 29 II 2008 r., II OSK 119/07 - publ.
CBOSA). Warunkiem jednak przeprowadzenia takiej łącznej oceny w jednym postępowaniu jest uprzednie ustalenie w sposób spełniający wymagania dowodowe z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, że wraz z dokonaniem samowolnych robót budowlanych występuje również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Dokonanie przez DWINB błędnej oceny stanu faktycznego i wyciągnięcie wniosków nie znajdujących wiarygodnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym oznacza, że zaskarżone postanowienie uznać należało za wydane z istotnym naruszeniem art. 77 § 1 i 80 kpa. Tym samym wystąpiła podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "ppsa".
W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB rozpatrzy raz jeszcze sprawę mając na względzie wyrażone wyżej stanowisko. DWINB oceni przy tym, czy w okolicznościach sprawy występuje potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Sąd zwraca również uwagę, że zażalenie w sprawie opłaty legalizacyjnej złożyła także T. W. (akta PINB, k. 42 i 46), co mimo wskazań sformułowanych w poprzednim wyroku zostało przez DWINB pominięte. Z akt administracyjnych nie wynika, by to zażalenie zostało jak dotąd rozpatrzone.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, należy przede wszystkim zaznaczyć, że kwestia interpretacji ustaleń MPZP w zakresie dopuszczalności realizacji funkcji usługowej lub też usługowo-mieszkaniowej na działce o powierzchni mniejszej niż 2000 m2 jest w realiach kontrolowanej sprawy bezprzedmiotowa. Skoro materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, że w sprawie wystąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania, to przedwczesna jest ocena takiej zmiany pod względem zgodności z MPZP. Nie można jednak podzielić zarzutu skargi sugerującego związanie organów nadzoru treścią zaświadczenia o zgodności budowy z MPZP. Tego rodzaju zaświadczenie jest niewątpliwie wymogiem formalnym, umożliwiającym zalegalizowanie samowoli budowlanej, co wynika z art. 48 ust. 3 pkt 1 PB. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru zwolnione są z obowiązku przeprowadzenia samodzielnej oceny w tym zakresie.
Z treści art. 49 ust. 1 pkt 1 PB wynika expressis verbis, że organy nadzoru we własnym zakresie badają zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone postanowienie nie budzi także zastrzeżeń formalnych pod względem wymaganych elementów treściowych określonych w art. 124 kpa. W szczególności uzasadnienie postanowienia DWINB zawiera część faktyczną jak i prawną. DWINB w sposób klarowny wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy i wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność zaś, że strona skarżąca nie podziela stanowiska organu wyrażonego w orzeczeniu, nie oznacza formalnej wadliwości uzasadnienia orzeczenia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w postaci wpisu od skargi (1 500 zł).