Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 827/19

Uzasadnienie

Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika R. P. (dalej – skarżący) oprotestował skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej – DWINB) z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego do studni. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej – PINB) z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie samowolne wykonanych robót budowlanych dotyczących wykonania przekopu do nowo wybudowanej studni. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował o oględzinach zainwestowanej nieruchomości, które przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2018 r., dokumentując czynność dowodową stosownym protokołem. Dalsze czynności organu polegały na prowadzeniu dowodów ze słuchania świadków oraz przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) nałożył na E. C. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] października 2018 r. dokumentów dotyczących wykonanego przyłącza wodociągowego do studni na działce nr [...] przez działkę nr [...] i [...] do działki nr [...] w [...] tj.: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust. 2 i 4; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przedmiotowe przyłącze wodociągowe zostało wykonane w miesiącach wrzesień - październik 2016 r. podczas realizacji inwestycji p.n. "Rozbudowa korpusu gruntowego drogi powiatowej nr [...] w celu likwidacji osuwisk w pasie drogi powiatowej zlokalizowanych w km [...] oraz [...] - [...] poprzez wykonanie naprawy skarpy i korpusu gruntowego drogi w [...], działka [...],[...]". Przyłącze wodociągowe znajduje się poza terenem objętym pozwoleniem na budowę dla inwestycji drogowej i według oświadczenia dyrektora kontraktu zostało wykonane na swój koszt przez wykonawcę w ramach przywrócenia przerwanej dostawy wody na nieruchomości nr [...] w [...]. Studnie i cały system rur znajdujących się na działkach nr [...],[...] i [...] służył zaopatrzeniu w wodę działki nr [...], bo istniał pod drogą przepust doprowadzający wodę do zbiornika na tej działce. Podczas robót budowlanych na podstawie odkrywek stwierdzono, że cały system rur kamionkowych został uszkodzony co powodowało gromadzenie się wody wzdłuż drogi i degradację drogi, zaś roboty wykonano aby zapobiec niszczeniu drogi.

Organ wskazał również na stanowisko uczestniczki postępowania, która podała, że działkę nr [...] w [...] nabyła w 1999 r., a w momencie zakupu budynek był zaopatrywany w wodę z 4 studni znajdujących się po przeciwnej stronie drogi. Studnie były połączone kamionkami które doprowadzały wodę do przepustu pod drogą. Woda ta poprzez rozgałęzienie doprowadzona była do zbiornika i studni na działce nr [...] i [...]. System doprowadzenia wody działał do momentu wykonywania robót przy przebudowie i remoncie drogi powiatowej. W trakcie robót woda zalewała działkę nr [...], co było wynikiem uszkodzenia przepustu pod drogą podczas robót budowlanych. Organ wskazał także na sporządzony przed wykonaniem robót dotyczących sieci wodociągowej protokół konieczności. Uzasadniając wydany nakaz PINB uznał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia i w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem zastosowanie ma art. 49b Prawa budowlanego.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem DWINB z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wydanym na skutek rozpoznania zażalenia złożonego przez E. C. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wynika, że organ odwoławczy nie podzielił kwalifikacji prawnej zrealizowanego przedsięwzięcia. Według tego organu przyłącze do studni należy zakwalifikować zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem organu II instancji zrealizowano nowe podłączenie do studni w związku z uszkodzeniem dotychczasowego w wyniku prac związanych z likwidacją osuwiska, co nie może zostać zakwalifikowane, jako samowolna budowa obiektu budowlanego, gdyż wykonane przyłącze obiektem budowlanym nie jest, co wynika wprost z definicji zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Zakwestionowano zatem prawidłowość zastosowania do usuwania skutków samowoli budowlanej art. 49b Prawa budowlanego, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do budowy obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia. W treści uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wyrażono stanowisko, że skoro inwestycja nie prowadziła do powstania obiektu budowlanego, skutki samowoli budowlanej usuwane mogą być przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, odnoszących się do przypadków innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego.

Po powrocie sprawy do organu I instancji zawiadomił on o tzw. gotowości decyzyjnej, po czym w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał E. C. rozbiórkę przyłącza wodociągowego w [...] oraz doprowadzenie do stanu poprzedniego drenażu i studni na działce nr [...] w [...]. Organ opisał ustalenia poczynione w toku postępowania, po czym przyjął, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia, po czym powtórzył kwalifikację prawną za organem odwoławczym wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r. W ramach własnych rozważań PINB przytoczył w całości przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczące obowiązków nakładanych w tzw. postępowaniu legalizacyjnym. Organ podał jednak, iż pełnomocnik właściciela działki nr [...], żąda, w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego.

Wobec tego żądania PINB uznał, że nie ma możliwości zalegalizowania robót bez zgody właściciela nieruchomości, gdyż żądanie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego jest jednocześnie brakiem zgody na wykonanie robót budowlanych.

Także i to rozstrzygniecie nie ostało się w obrocie prawnym, gdyż zostało zaskarżone złożonym w prawie przewidzianym terminie odwołaniem. DWINB w ramach postępowania odwoławczego wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej – k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organu I instancji. Treść uzasadnienia drugoinstancyjnego aktu administracyjnego wskazuje na popełnione przez PINB naruszenia prawa materialnego jak i procedury administracyjnej powodujące konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego.

W ocenie DWINB rozstrzygnięcie organu I instancji okazało się przedwczesne, gdyż nie wyjaśnił on kwestii kto jest inwestorem, a nakazując doprowadzenie do stanu poprzedniego drenażu i studni na działce nr [...] nałożył obowiązek na osobę, która nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podkreślono obowiązek prowadzenia przez organ z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego. Z kolei przedstawiając reguły kwalifikacji inwestycji na tle przepisów prawa materialnego przedstawiono alternatywne możliwości poprzedzania inwestycji polegającej na budowie przyłączy zgłoszeniem. Po tych uwagach DWINB zalecił rozważenie zbadania zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania i zwrócił uwagę na konieczność zgromadzenia dokumentacji technicznej zrealizowanych robót i ustalenia przebiegu przyłącza.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wezwał do przedłożenia dokumentów dotyczących inwestycji, po czym w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 104 i art. 105 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego od studni na działce [...] przez działki nr [...] i [...] do działki [...] w [...]. Uzasadniając zaprezentowane stanowisko organ opisał okoliczności dotyczące wszczęcia postępowania, by następnie zasygnalizować prowadzenie robót związanych z rozbudową korpusu drogi i przerwanie dostawy wody do budynku przy ul. [...][...] w [...]. Po zwróceniu uwagi na twierdzenia uczestników procesu inwestycyjnego i stron postępowania w trakcie rozprawy administracyjnej, PINB poddał ocenie stan sprawy i przyjął, że istnieje budynek, który należy zakwalifikować jako obiekt budowlany oraz urządzenie z nim związane zaopatrujące obiekt w wodę.

Obiekt powstał na początku ubiegłego stulecia. System zaopatrzenia w wodę składa się z 4 studni oraz systemu rur kamionkowych, z których poprzez przepust w drodze powiatowej dostarczana jest woda na teren działki nr [...]. PINB dokonał kwalifikacji stanu faktycznego jako wypełniającego,,definicję obiektu budowlanego i urządzenia budowlanego z nim związanego zawartą w art. 3 punkt 1 i 9 ustawy Prawo budowlane".

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przyjął ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane w wyniku uszkodzenia przepustu w drodze powiatowej, jako usunięcie awarii w dostawie wody i miały charakter remontu i częściowo przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego jakim jest przyłącze wodociągowe. Po przytoczeniu wynikającej z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane definicji remontu i wskazaniu, że zgodnie z art. 29 ust 2 pkt. 1c i art. 30 tej ustawy przebudowa i remont urządzenia budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ podał, że postępowanie należało umorzyć, gdyż stało się bezprzedmiotowe.

Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało oprotestowane odwołaniem, w którym zakwestionowano je zarzutami naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej. Istotą środka odwoławczego było, zdaniem odwołującego się, dokonanie błędnej i dowolnej oceny materiału dowodowego. Kwestionował on zakwalifikowanie zrealizowanej inwestycji jako remontu oraz niezasadne umorzenie postępowania. W motywach odwołania wskazywano na spowodowanie zakłócenia poziomu wody w studni i jej uszkodzenie, przekroczenie wykonanymi robotami pozwolenia na budowę obejmującego remont drogi i nieuwzględnienie rozbieżności stanowisk stron prezentowanych podczas rozprawy administracyjnej.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ramach uzasadnienia wydanej decyzji organ II instancji zasygnalizował przebieg dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem dotychczas zapadłych rozstrzygnięć. Własne rozważania DWINB rozpoczął szeroką analizą instytucji umorzenia postępowania, posiłkując się w tym względzie poglądami judykatury. Co do istoty sprawy oceniono, że organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji ustalił, iż roboty budowlane zostały wykonane w związku z koniecznym remontem przyłącza wodociągowego od studni spowodowanego awarią w toku prac realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. W trakcie prac przy przebudowie drogi nastąpiło uszkodzenie urządzeń dostarczających wodę do budynku przy ul. [...][...], natomiast przeprowadzone prace doprowadziły do usunięcia przedmiotowej awarii.

Według DWINB organ I instancji dokonał właściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego, wskazując, iż przedmiotowe prace realizują przesłanki remontu określone w art. 3 punkt 8 ustawy Prawo budowlane. Także jako prawidłowe uznano przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż przebudowa i remont urządzenia budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W związku z tym trafnie przyjęto, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i czynności wyjaśniających w przedmiotowej sprawie, a zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia umorzenie toczącego się postępowania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że nie można w tej sytuacji czynić organowi I instancji zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż organ nadzoru budowlanego może działać wyłącznie w granicach uprawnień ustalonych ustawą Prawo budowlane. W związku z brakiem przedmiotu postępowania, organ I instancji nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia opartego na przepisach ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym prawidłowo ustalił on, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie było bezprzedmiotowe, bowiem podjęte czynności proceduralne wykazały zasadność umorzenia przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania uznano je za chybione, zaś decyzja PINB jako prawidłowa powinna się ostać w obrocie prawnym, a organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał oceny w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione zostały w uzasadnieniu decyzji.

W skardze na powyższą decyzję zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika R. P. wniósł o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z jednoczesną zmianą organu na inny rzeczowo właściwy np. w okręgu [...] z uwagi na brak bezstronności PINB w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach:

1. 1. Naruszenia przepisów procesowych mające wpływ na wynik sprawy tj.
2. a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a ponadto, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na dwóch sprzecznych z sobą dowodach z pominięciem reszty dowodów zgromadzonych w sprawie tj. oświadczenia pełnomocników skarżącego oraz brak zgromadzenia materiału dowodowego w postaci dokumentacji technicznej oraz innej dokumentacji wymaganej Prawem budowlanym,
3. b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zgodzie ze słusznym interesem stron tj. brak gromadzenia i przeprowadzania dowodów służących wyjaśnieniu meriti sprawy;
4. c) art. 105 k.p.a. poprzez arbitralne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, mimo braku wyjaśnienia istoty sprawy, braku zgromadzenia dokumentacji budowlanej i technicznej,
5. d) art. 25 k.p.a. poprzez brak wyłączenia się z orzekania organu I instancji w sytuacji zbyt personalnych znajomości z uczestniczką postępowania, tym samym brak zachowania bezstronności, prowadzący do dążenia do szybkiego zakończenia sprawy, mimo braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych.
6. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
7. a) art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego poprzez arbitralne uznanie przez organ samowoli budowlanej jako "remontu urządzeń budowlanych", mimo wyraźnego wskazania przez skarżącego, iż jego studnia nie jest związana infrastrukturalnie z innymi studniami, zaś samowola jakiej dopuścił się inwestor była prawnie niedopuszczalna;
8. b) art. 29 ust. 2 pkt 1 c w zw. z art 30 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie mimo braku podstawy faktycznej i dowolne uznanie, iż samowola budowlana była "przyłączem" czego nie potwierdzają żadne zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym brak dokumentacji technicznej;
9. c) art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 2 i 3, art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie oraz przedwczesne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe przy zaniechaniu przez organ I instancji przeprowadzania dowodów i zgromadzenia dokumentów tj. projektu zagospodarowani działki lub terenu; zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
10. d) art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie art. 50 pkt. 1 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu pisma procesowego uzasadniono żądania i zarzuty skargi.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi. Nadto odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących jej zatrudnienia w organie I instancji sprostowała tę informację podając, że nie jest tam zatrudniona. Prowadziła roboty budowlane wyłącznie na swojej nieruchomości, w związku z czym nie powinna być uznana za stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób, który obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny Sądu dokonywanej w rozpoznawanej sprawie była decyzja DWINB z dnia [...] października 2019 r. nr [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego. Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że organy stosując do stanu faktycznego sprawy normy prawnomaterialne wynikające z ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 t.j.) doszły do jednomyślnego stanowiska, (co wynika z utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ II instancji), że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., (aktualnie - Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j.). Ze względu na przyjęty jako podstawa prawna rozstrzygnięcia wskazany przepis procedury administracyjnej podkreślić należy, że umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy zostanie stwierdzona jego bezprzedmiotowość.

Bogaty dorobek judykatury wskazuje na rodzaj okoliczności uprawniających do przyjęcia, że dane postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wskazać choćby można na jedno z najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyrok z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 2091/19, gdzie wyrażono pogląd w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że,,Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy - a trzeba to podkreślić - w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją.", patrz - LEX nr 3026098.

Zainicjowane wnioskiem strony postępowanie w niniejszej sprawie posiada wieloletni, w pewnym sensie nawet wielowątkowy, charakter. W jego toku zapadło kilka rozstrzygnięć, lecz mimo to zdaniem Sądu oprotestowane skargą rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji nie zawierają treści uzasadniających możliwość przyjęcia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Nie można pominąć tego, że decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] jest już trzecim z kolei rozstrzygnięciem tego organu w sprawie. Zarówno postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez DWINB w ramach kontroli instancyjnej. Pierwsze z rozstrzygnięć organ I instancji wydał na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zaś drugie wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 tej samej ustawy.

Rozstrzygnięcia drugoinstancyjne zawierały zalecenia dla organu I instancji przeprowadzenia poszerzonego postępowania dowodowego jak i rozważenia zmiany kwalifikacji prawnej na gruncie prawa materialnego. Sytuacja ta ma w ocenie Sądu wpływ na ostateczne przyjęcie przez PINB stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania, skoro organ II instancji zakwestionował postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49 ale także orzeczenie wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Co istotne, zasadniczo uzasadnienia wszystkich trzech rozstrzygnięć wydanych przez PINB różnią się nieznacznie, bowiem organ konsekwentnie bazuje na prowadzeniu robót budowlanych dotyczących likwidacji usuwisk drogi powiatowej, wskazuje przerwę w dostarczaniu wody i w zależności od przyjętego w danym przypadku kształtu rozstrzygnięcia, podaje że budowa przyłącza została zrealizowana bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo też końcowo, nie wymagała żadnego ze wskazanych dokumentów.

Mimo sygnalizowanego już wcześniej powodu uchylania przez DWINB rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych z zaleceniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy konieczności właściwego uzasadnienia decyzji (uzasadnienie decyzji DWINB z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]), PINB przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie wyjaśnił w stopniu dostatecznym stanu faktycznego i prawnego sprawy. A zatem nie doszło do ustalenia stanu faktycznego potwierdzającego w sposób oczywisty, a tylko oczywista bezprzedmiotowość stanowi przesłankę umorzenia postępowania, co wynika choćby z przywołanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po powrocie sprawy do organu I instancji, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wezwano strony postępowania do przedłożenia w terminie 2 tygodni określonych dokumentów. Z akt administracyjnych wynika, że jedna ze stron przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. przedłożyła kopie dokumentów, zresztą niezweryfikowane pod względem zgodności z oryginałami. W oparciu o zebrane akta administracyjne, uzupełnione wskazaną dokumentacją, organ I instancji przystąpił do wydania decyzji i umorzył postępowanie. Analiza treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego prowadzi do wniosku, że PINB w [...] nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, lecz wzorem wcześniejszych rozstrzygnięć, przywołał pismo inicjujące postępowanie, wskazał na oświadczenia złożone w trakcie rozprawy administracyjnej, po czym w części uzasadnienia decyzji rozpoczynającej się od określenia,,analiza dokumentów" przywołał treść art. 3 pkt 8 i art. 29 ust. 29 ust. 2 pkt 1c i art. 30 Prawa budowlanego, konkludując ową analizę stwierdzeniem, że przebudowa i remont urządzenia budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Zdaniem Sądu tak przeprowadzonego wywodu nie sposób uznać za uzasadnienie zaistnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. W treści decyzji nie zamieszczono dowodów wskazujących na fakt remontu czy przebudowy przedmiotowego przyłącza. Organ nie wykazał przebiegu tego przyłącza przed i po wykonaniu robót budowlanych. Poza sferą jego zainteresowań pozostało wskazanie inwestora przedmiotowych robót, nie uwzględniono także problematyki powiązań przedmiotowego przyłącza z poszczególnymi obiektami czy też innymi studniami, a ten wątek szeroko przecież,,przewija" się w twierdzeniach strony podnoszonych w toku postępowania. W tych okolicznościach nadużyciem będzie zakwalifikowanie wykonanych robót jako przyłącza, skoro nie zostały jednoznacznie ustalone, rozważone i ocenione kluczowe okoliczności.

Co prawda wedle PINB nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym ale z urządzeniem, mimo to Sąd za stosowne uznał przywołanie poglądu Naczelnego Sadu Administracyjnego dotyczącego odróżnienia pojęć odbudowa i remont. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek wskazane orzeczenie dotyczy obiektu budowlanego, a nie urządzenia, zdaje się nie tracić na wartości zasada wyrażona przez Sąd co do kwalifikacji poczynań inwestora. Otóż w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1117/16 Naczelny Sąd Administracyjny podał, że,,Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenia ma zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu.

Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy.", patrz - LEX nr 2506760.

Wobec niejednoznaczności materiału dowodowego i ustaleń organu, zdaniem Sądu PINB w [...] zdecydowanie przedwcześnie, bo w sposób nie potwierdzony dowodowo zdecydował się na przyjęcie remontu i częściowej przebudowy przyłącza wodociągowego, choćby z tej przyczyny, że nie wykazał, która to część danego rodzaju działaniami inwestora została objęta. Z treści tej decyzji nie wynika także, kto zdaniem organu w istocie jest inwestorem.

W tym stanie rzeczy nie mniejszymi mankamentami postępowania czy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej będzie obarczona także decyzja organu II instancji akceptująca decyzję PINB poprzez jej utrzymanie w mocy. W pierwszym rzędzie w kategoriach nadużycia należy traktować konkluzję zawartą w końcowej części uzasadnienia decyzji o braku możliwości czynienia organowi I instancji zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł nieprawidłowości popełnionych przez organ I instancji, ale też zasadniczo je pogłębił. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji przyjął, że wykonane prace miały charakter remontu i częściowo przebudowy istniejącego urządzenia. Organ II instancji oceniając decyzję PINB stwierdza stanowczo, że,,Organ I instancji dokonał właściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego, wskazując, iż przedmiotowe prace realizują przesłanki remontu".

Tak więc organ II instancji nie uwzględnił w całości kwalifikacji prawnej organu I instancji, bo przecież pomija,,przebudowę", a mimo to utrzymał w mocy decyzję PINB. Podobnie też poza zakresem zainteresowania tego organu pozostał problem kształtu, czy przebiegu rzeczonego przyłącza w kontekście możliwości zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako remontu. Próżno w rozstrzygnięciach organów obu instancji doszukiwać się analiz czy wskazania dowodów z jednej strony potwierdzających przeprowadzenie remontu, zaś z drugiej wykluczających, że w istocie miała miejsce budowa przyłącza z częściowo pokrywającym się przebiegiem po wcześniej istniejącej instalacji z rur kamionkowych.

Skoro zatem organy administracyjne obu instancji nie dokonały kluczowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego, co ma zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji poczynań inwestora, (także nie zidentyfikowanego przez organy), na gruncie prawa materialnego, to taki brak ustaleń stanowi naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy naruszyły także art. 77 § 1 k.p.a.- organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu nie został bowiem zgromadzony materiał dowodowy wystarczający, by uznać go za wyczerpujący. Tego typu postępowanie narusza też zasadę praworządnością, bo nie można uznać, że organy podjęły wystarczające czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Jak wskazuje art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Reguła ta została także naruszona. Organ orzekł bowiem na podstawie materiału dowodowego niewystarczającego do wydania tego typu rozstrzygnięcia tj. uznania, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Decyzje organów obu instancji, a w szczególności decyzja PINB, nie zawierają stosownego tj. wyczerpującego i rzetelnego uzasadnienia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. W świetle dostrzeżonych naruszeń przepisów procesowych nie można też uznać aby wykazano wynikające z art. 105 § 1 k.p.a. przesłanki bezprzedmiotowości postępowania uzasadniające jego umorzenie.

Sąd zauważa, że częściowo potwierdzają się zarzuty skargi, co czyni ją zasadną. Nie można jednak uznać, aby wszystkie zarzuty były trafne. Przykładowo zanegowany przez uczestniczkę postępowania na rozprawie fakt zatrudnienia jej w PINB w [...] okazuje się zarzutem bezpodstawnym, tym bardziej, że oparto go na wykluczonym przez uczestniczkę postępowania na rozprawie założeniu. Niemniej jednak wyjaśnić trzeba autorowi skargi, że wniosek o wyłączenie organu i wyznaczenie innego,,najlepiej w okręgu [...]" i przekazanie mu sprawy do prowadzenia, jest nie tyle niezasadny, co zdecydowanie błędnie skierowany. W pierwszym rzędzie trzeba mieć na uwadze fakt, że ustawa p.p.s.a. nie przewiduje takiej formy orzeczenia sądu jaką ma być przekazanie sprawy organowi. Tego rodzaju orzeczenie jest domeną organu administracyjnego i to II instancji. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ administracyjny może być wyłącznie skutkiem, czy następstwem wyroku sądu administracyjnego, a nie jak zdaje się wnioskować autor skargi jego elementem. Sąd administracyjny nie orzeka przecież o przekazaniu sprawy organowi lecz po uchyleniu decyzji organ administracyjny przystępuje do ponownego rozpoznania sprawy.

Podobnie autor skargi raczej nie przemyślał kierowanego do Sądu wniosku procesowego dotyczącego wyłączenia z orzekania w sprawie PINB w [...]. Zgodnie z treścią art. 26 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. o wyłączeniu organu orzeka organ wyższego stopnia, a nie sąd administracyjny. Podobnie błędnie pełnomocnik optuje za tym aby wyznaczyć do załatwienia sprawy organ,,najlepiej w okręgu [...]". Zapewne pełnomocnik pomijając zasady ekonomiki procesowej starał się zasugerować taki organ, który będzie,,odpowiedni" dla siedziby pełnomocnika, jednak umknęło jego uwadze, że zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W przypadku wniosku o wyłączenie PINB w [...] właściwym organem byłby DWINB, z kolei nie jest on organem nadrzędnym nad PINB jak wskazuje to pełnomocnik,,w okręgu [...]".

Wobec niedostatku materiału dowodowego sprawy i wynikającego z tego faktu, co najmniej przedwczesności decyzji o umorzeniu postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, stanowiącym że w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego świadczonego przez profesjonalnego pełnomocnika.