Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr 204/XXXII/17 Rady Miasta i Gminy Wleń z dnia 1 czerwca 2017 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wleń.
Skarżący powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) zawnioskował o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do ww. uchwały w zakresie części B (uwarunkowania rozwoju przestrzennego) rozdziału 14.6. we fragmencie: "o szerokości 50 metrów (po 25 metrów od osi linii w obu kierunkach)" oraz części C (kierunki zagospodarowania przestrzennego) rozdziału 4.2., w zakresie w jakim dotyczy terenów oznaczonych symbolem MP, we fragmencie: "oraz 1000 m2 dla zabudowy zagrodowej". Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda Dolnośląski zarzucił Radzie Miasta i Gminy Wleń:
- 1) wprowadzenie ustalenia zawartego w części B (uwarunkowania rozwoju przestrzennego) rozdziale 14.6. we fragmencie: "o szerokości 50 metrów (po 25 metrów od osi linii w obu kierunkach)" załącznika nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), w związku z § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), polegającym na braku odzwierciedlenia w tekście uchwały ustaleń jej załącznika graficznego, przedstawiającego kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (będącego załącznikiem nr 2 do uchwały), w zakresie wyznaczonego na tym załączniku graficznym pasa technologicznego elektroenergetycznej linii przesyłowej 2x220 kV relacji Mikułowa-Świebodzice;
- 2) wprowadzenie ustalenia zawartego w części C (kierunki zagospodarowania przestrzennego) rozdziale 4.2., w zakresie w jakim dotyczy terenów oznaczonych symbolem MP, we fragmencie: "oraz 1000 m2 dla zabudowy zagrodowej" z istotnym naruszeniem art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), polegającym na dopuszczeniu do ustalania w planach miejscowych minimalnej powierzchni działek budowlanych mniejszej niż 0,3000 ha na terenach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę zagrodową, a więc na cele rolne.
W uzasadnieniu skargi podano, że zawarty w części B tekstu studium rozdział 14.6. ("Elektroenergetyka") stanowi, m.in.: "Na obszarze objętym studium znajduje się fragment elektroenergetycznej linii przesyłowej 2x220 kV relacji Mikułowa-Świebodzice, wzdłuż której należy uwzględniać pas technologiczny o szerokości 50 metrów (po 25 metrów od osi w obu kierunkach), dla którego obowiązują ograniczenia użytkowania i zagospodarowania jego terenu.". Natomiast analiza załącznika graficznego do uchwały nr 2, określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, wskazuje, że przez teren objęty studium rzeczywiście przebiega fragment istniejącej, wskazanej wyżej linii elektroenergetycznej, jednak szerokość pasa technologicznego, w zasięgu którego obowiązują ograniczenia użytkowania i zagospodarowania terenu, w załączniku graficznym ustalono na 70 m (po 35 metrów od osi linii w obu kierunkach).
Stan taki, będący stanem istniejącym, potwierdza dodatkowo zawarte w dokumentacji planistycznej pismo Polskich Sieci Elektroenergetycznych SA z dnia 21 stycznia 2016 r. będących właścicielem obiektów krajowej sieci przesyłowej i wykonujących zadania operatora systemu przesyłowego.
Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że zgodne ze stanem rzeczywistym ustalenia dotyczące parametru szerokości pasa technologicznego od przesyłowej linii elektroenergetycznej 2x220 kV relacji Mikułowa-Świebodzice, zamieszczone w załączniku graficznym do uchwały stanowiącym o kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy, nie posiadają odzwierciedlenia w części tekstowej uchwały. Brak jest w takiej sytuacji możliwości powiązania ustaleń tekstu studium z jego rysunkiem, a niezgodność ta ma istotne znaczenie, ponieważ ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). Aby możliwa była ocena, czy lub w jakim zakresie przyszły plan miejscowy narusza ustalenia studium, ustalenia studium zarówno w części tekstowej jak i graficznej muszą być jednoznaczne i ściśle ze sobą skorelowane w obydwu tych częściach. W rozpatrywanym przypadku brak jest korelacji części tekstowej studium z częścią graficzną (mającą odzwierciedlenie w stanie faktycznym), stanowiącą o kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie szerokości ww. pasa technologicznego od elektroenergetycznej linii 2x220 kV relacji Mikułowa-Świebodzice.
Brak takiej korelacji, oprócz istotnego naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy w związku z § 7 pkt 3 rozporządzenia, może mieć wpływ na brak możliwości oceny faktu i stopnia sprzeczności postanowień przyszłego planu miejscowego z ustaleniami studium, w szczególności w zakresie warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu (w tym zakazów zabudowy) czy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej odnoszących się do przedmiotowej linii elektroenergetycznej i jej pasa technologicznego. Tym samym, w ocenie skarżącego, wykazana wyżej sprzeczność pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną jako istotne naruszenie prawa tj. naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie powinna budzić wątpliwości.
Dalej skarżący wskazał, że część C tekstu studium, odnosząca się do kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w rozdziale 4.2. (Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania) dla terenów oznaczonych symbolem MP zawiera m.in. następujące ustalenia: "4) zaleca się minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek: 800 m2 dla nowej zabudowy mieszkaniowej lub usługowej oraz 1000 m2 dla zabudowy zagrodowej;". Symbolem MP zostały określone tereny m.in. z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej.
Z przytoczonego przepisu studium wynika, że w zaskarżonym zakresie dopuszczono możliwość wprowadzania w planach miejscowych regulacji dotyczących minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek na terenach zabudowy zagrodowej (a więc przeznaczonych na cele rolne), których powierzchnia będzie wynosiła mniej niż 0,3000 ha. Uregulowanie takie narusza art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady ustawodawca przewidział, iż w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000ha.
Skoro zatem zakwestionowany przepis studium dopuszcza określanie w planach miejscowych minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału dla zabudowy zagrodowej na 1000 m2 i nie zawiera żadnego wyjątku, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z treści skarżonego fragmentu tekstu studium wynika, że dotyczy on po prostu nowo wydzielanych działek, bez wskazania sytuacji jego zastosowania), to taki przepis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on regulację generalną z której jednoznacznie wynika, że może mieć zastosowanie do wprowadzanych w planach miejscowych zapisów odnoszących się do jakichkolwiek podziałów działek (w tym budowlanych) na terenach oznaczonych w studium symbolem MP - nie ograniczono jego zastosowania wyłącznie do sytuacji wskazanych w art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dodatkowo skarżący nadmienił, że przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdzie zastosowanie do podziałów nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, mimo braku zapisów dopuszczających takie podziały w planie miejscowym. Oznacza to, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie zamieszczonego w części C tekstu studium, w rozdziale 4.2., w zakresie w jakim dotyczy terenów oznaczonych symbolem MP, fragmentu: "oraz 1000 m2 dla zabudowy zagrodowej" podział na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie możliwy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wleń wniósł o uwzględnienie skargi, uznając ją za zasadną. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności zaskarżonych fragmentów uchwały nie będzie miało wpływu na jej stosowanie w pozostałym zakresie.
W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2018 r. – na wezwanie Sądu – pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że pomiaru szerokości pasa ochronnego skarżący dokonał korzystając z mapy w skali 1:10000 i obliczenia wskazują, że szerokość pasa wynosi 70 m, podczas gdy w części tekstowej wskazano 50 m.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". W myśl art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Uwzględniając powyższe wskazać należy, że przez zasady sporządzania aktu planistycznego rozumie się wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem jego zawartości (część tekstowa, część graficzna i inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) - przepis art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233; dalej: rozporządzenie).
Tryb sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Etapy te określone zostały w art. 9 ust. 1, art. 11 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p.
Wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokonuje jednocześnie stwierdzenia, że nie narusza on ustaleń studium. Innymi słowy treść planu miejscowego musi pozostawać w zgodzie z ustaleniami studium. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi też wątpliwości, że podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, opubl. ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.72).
Przechodząc dalej Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała we wskazanych w skardze fragmentach została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium.
Pierwszy z zarzutów skarżącego dotyczy rozbieżności między częścią tekstową a graficzną studium. Trafnie bowiem skarżący dostrzegł, że w części tekstowej studium w części B rozdziały 14.6. mowa o pasie ochronnym o szerokości 50 metrów, podczas gdy w części graficznej pas ten ma szerokość 70 metrów. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w tym zakresie studium sporządzono z istotnym naruszeniem zasady jego sporządzania zwartej w § 7 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Rozbieżność między częścią tekstową i graficzną studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, bowiem uniemożliwia prawidłowe odkodowanie normy prawnej, która winna być w danej sprawie zastosowana przy realizacji ustaleń studium.
Z tego względu należało stwierdzić nieważność wskazanego w sentencji fragmentu części tekstowej studium, uznając, że szerokość pasa ochronnego ustalona w części graficznej (70 metrów) odpowiada rzeczywistej intencji Rady Miasta i Gminy Wleń.
Drugi zarzut skarżącego dotyczy dopuszczenia w studium ustalania w planach miejscowych minimalnej powierzchni działek budowlanych mniejszych niż 0,3000 ha na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową. Sąd stwierdził, że istotnie z treści części C studium w rozdziale 4.2 wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem MP (tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej oraz usług i produkcji niekolidujących z funkcją mieszkaniową) dopuszczono minimalną powierzchnię działki budowlanej w zabudowie zagrodowej wynoszącą 1000 m2, a więc 0,1000 ha. Zasadnie skarżący dostrzegł, że tereny zabudowy zagrodowej są w istocie terenami rolnymi, bowiem zabudowa tego rodzaju wchodzi w skład gospodarstw rolnych.
Natomiast przy podziale nieruchomości na mniejsze działki zastosowanie znajduje art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, gdy jest zgodny z planem miejscowym. Według art. 93 ust. 2a tej ustawy podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Poza tym wyjątkiem niedopuszczalne jest zatem wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha zlokalizowanej na terenie przeznaczonym na cele rolne i leśne.
Zdaniem Sądu dopuszczenie w zaskarżonej uchwale uregulowania w przyszłych planach miejscowych dla miasta i gminy Wleń powierzchni działek na terenach zabudowy zagrodowej o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha stanowi istotne naruszenie zasady sporządzania studium. Skoro bowiem z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego, to przy sporządzaniu studium nie można wprowadzać do jego treści takich regulacji, których odzwierciedlenie w planie miejscowym będzie stanowiło o niezgodności planu miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym, jak na przykład z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Uwzględniając to, co do tej pory powiedziano Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na tej podstawie i w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p Sąd orzekł jak w pkt I sentencji.
Natomiast w pkt II sentencji o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.