Uzasadnienie
W dniu 30.11.2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) – dalej: "u.s.g." oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej "u.p.z.p." w związku z uchwałą nr 319.XXXII.2021 z 24.03.2021 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra, Rada Miejska Jeleniej Góry podjęła uchwałę nr 560.LVIII.2022 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra, zwaną dalej "Studium".
Skargą z 24.01.2023 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Dolnośląski zaskarżył wskazaną uchwałę nr 560.LVIII.2022, wnosząc o stwierdzenie nieważności rozdziału XVI pkt 4 ppkt 2 oraz rozdziału XVII pkt 6 - Obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW(z2) załącznika nr 1 do tej uchwały i załącznika nr 3 do załącznika nr 2 do uchwały (Kierunki zagospodarowania przestrzennego – ustalenia studium) w zakresie wyznaczonych obszarów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych symbolem MW(z2).
W zaskarżonym zakresie organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), zwanego dalej "rozporządzeniem", polegającym na ustaleniu minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako wskaźnika mierzonego w odniesieniu do powierzchni terenu.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Wymóg ten został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia, w którym ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie ze wskazaną regulacją ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.
Rada Miejska uchwaliła w rozdziale XVII studium, zatytułowanym "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy", w punkcie 6 szczegółowe ustalenia dla obszarów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW(z2). W zakresie wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów ustaliła: a) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 3,0, b) minimalna powierzchnia terenów czynnych biologicznie – 25%, c) maksymalna wysokość nowej zabudowy – 12 m.
Podnosząc, że przypadku miejscowych planów wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej uregulowany jest w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdzie ustawodawca wprost wskazał, że minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej musi być ustalony w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, zdaniem Wojewody należało stwierdzić, że wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej określany w studium musi odnosić się do tej definicji i nie może być ustalony w odniesieniu do terenu. Powołując się na różnice znaczeniowe pojęć "działka budowlana" oraz "teren" autor skargi stwierdził, że posługiwanie się wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej, który stanowi obligatoryjny element planu miejscowego, w odniesieniu do terenu, a nie w wymagany ustawowo sposób - w odniesieniu do działki budowlanej, jest niedopuszczalne. Uchwała posługuje się nieznanym ustawie parametrem.
W ocenie organu nadzoru, z uwagi na fakt, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu przestrzennym, postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób jednoznaczny, wskazany w ustawie. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami dopuszczającymi możliwość odstępstw od ustaleń studium przy sporządzaniu planu. Ponadto ustosunkowując się do argumentów Gminy wskazanych w piśmie z 12.01.2023 r., które odnosiły się do ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w oparciu o definicję z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda zwrócił uwagę, że przywołane rozporządzenie nie dotyczy wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstowych projektu studium.
Definicja wprowadzona w tym rozporządzeniu służy ustaleniu, jakie powierzchnie mogą zostać uznane za biologicznie czynne, tj. jaki sposób zagospodarowania danej powierzchni wlicza się do powierzchni biologicznie czynnej. Definicja ta nie ma natomiast nic wspólnego z samym wskaźnikiem i sposobem jego określania w dokumentach planistycznych. Na poparcie stanowiska, że w studium powinien być wyznaczony minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odnoszący się do powierzchni działki budowlanej autor skargi powołał się również na tezę z wyroku tut. Sądu z 14.07.2022 r., sygn. II SA/Wr 270/22.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Jeleniej Góry wniósł o jej oddalenie. Prezydent wskazał na koniczność wyraźnego odróżnienia studium jako ogólnego dokumentu planistycznego, sporządzonego w celu określenia polityki przestrzennej gminy, a status miejscowego planu, który stanowi w odróżnieniu od studium szczegółowy akt prawa miejscowego. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby wyznaczanie zarówno w studium jak i miejscowym planie wskaźników wyrażanych w stosunku do powierzchni działki budowlanej, to zdaniem Prezydenta, taką samą treść miałaby przepisy art. 10 jak i w art. 15 u.p.z.p. Różnią się one jednak, gdyż opracowania, których dotyczą (w tym ich zakres szczegółowości, status prawny i funkcja) są diametralnie różne (tak też NSA w wyroku z 19.03.2008 r., sygn. akt II OSK 751/07). Prezydent wskazał również na odrębne dla tych opracowań przepisy wykonawcze, które precyzują ich zakres szczegółowy.
W § 6 pkt 2 rozporządzenia z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mowa jest wyłącznie o wskaźnikach urbanistycznych, w przeciwieństwie do przepisów regulujących zakres miejscowych planów w rozporządzeniu z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wartość procentowa udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu, w tym przypadku oznaczonego symbolem MW(z2), bez wątpienia jest wskaźnikiem urbanistycznym, tak samo jak w wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (zarówno teren jak i działka budowlana posiadają określoną powierzchnię wyrażoną w metrach kwadratowych).
Podkreślając, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. odnosi się wprost do elementów miejscowego planu, a nie studium, zdaniem Prezydenta, nie można przyjąć, że w obydwu opracowaniach parametry i wskaźniki muszą być wyznaczane w ten sam sposób. Wskaźniki określone dla różnych jednostek powierzchni gruntu są ze sobą skorelowane, gdyż zawsze dotyczą dającej się określić w tych samych jednostkach powierzchni ziemi. Co za tym idzie, ustalając szczegółowe przeznaczenie terenów w miejscowym planie można wyznaczyć wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej, w oparciu o przyjęte w studium wskaźniki wyrażone w odniesieniu do innej dającej się zmierzyć powierzchni terenu. Według Prezydenta, takie zróżnicowanie wynika chociażby ze skali, w której sporządza się ww. dokumenty, a także charakteru map służących do ich opracowania. Z tego też powodu część stosowanych oznaczeń ma charakter schematyczny/orientacyjny z dyspozycją do uszczegółowienia w planach miejscowych.
Dalej zauważono, że w zaskarżonej uchwale określono jedynie kierunek rozwoju terenu oznaczonego symbolem MW(z2) jako całości, poprzez ustalenie, że w jego granicach powierzchnia biologicznie czynna ma stanowić min. 30% powierzchni wyznaczonego terenu. Nie jest rolą studium wyznaczanie konkretnych wskaźników dla działek budowlanych. Wskaźniki takie określa sporządzany później miejscowy plan, w którym określa się szczegółowe przeznaczenie terenów (i działek budowlanych) w ramach obszaru oznaczonego w studium jako jedna jednostka terenowa. To w ramach określania szczegółowego przeznaczenia terenów w sporządzanych później miejscowych planach określa się wskaźniki odnoszące się do powierzchni działki budowlanej, tak aby wypełniony był ogólny kierunek przyjęty w studium. Na potwierdzenie zasadności wskazanego stanowiska autor odpowiedzi na skargę posłużył się przykładem, w którym w studium wyznaczony został teren o powierzchni 10 ha, określony jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w ramach którego można lokalizować: budynki wielorodzinne, układ komunikacyjny zapewniający prawidłową obsługę terenów zabudowy, tereny rekreacyjne (w tym place zabaw).
Dla takiego terenu określa się minimalną powierzchnię biologicznie czynną w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 30% (co za tym idzie powierzchnia 3ha musi być aktywna biologicznie). W miejscowym planie sporządzonym dla całości terenu objętego zmianą studium poszczególne działki przeznaczane są pod: zabudowę mieszkaniową (powierzchnia 7 ha, na której określony jest wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej na poziomie 40%, w wyniku czego powierzchnia biologicznie czynna wyniesie 2,8ha); tereny dróg wewnętrznych zapewniających obsługę komunikacyjną kwartałów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (powierzchnia 1 ha, ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej na poziomie 10% co daje kolejne 0.1 ha terenu biologicznie czynnego); tereny zieleni urządzonej, które można zagospodarować w formie skwerów i placów zabaw (z dopuszczeniem obiektów i urządzeń rekreacyjnych i małej architektury) o powierzchni 2ha, ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80% co daje kolejne 1,6 ha pow. biologicznie czynnej.
Łączna powierzchnia biologicznie czynna obszaru (rozumianego jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyznaczony w studium) wynosi więc 4,5 ha czyli 45% terenu, dla którego studium wyznaczało minimalny wskaźnik w odniesieniu do terenu równy 30%.
Zdaniem Prezydenta, powołany przykład udowadnia, że nie można poprzez analogię odnosić przepisów dotyczących miejscowych planów do zakresu opracowania jakim jest studium, poprzez założenie, że skoro w miejscowym planie wyznacza się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej to również w ten sam sposób wskaźnik taki musi być wyznaczony w studium.
Ponadto wskazano, że przez działkę budowlaną, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Już sama definicja działki budowlanej odnosi się do aktów prawa miejscowego jakim nie jest studium. Z uwagi na kierunkowy i ogólny charakter studium, którego rysunek sporządzany jest na małoskalowej mapie topograficznej, nie powinno się w nim stosować zbyt szczegółowych zapisów, które mogą mieć następnie zbyt duży wpływ na konstrukcję planów miejscowych. Zdaniem Prezydenta należy przy tym pamiętać, że w ramach terenu wyznaczonego w studium mieszczą się nie tylko budynki o określonej funkcji, ale również inne obiekty i formy wykorzystania terenu, które warunkują prawidłowe funkcjonowanie całego obszaru (np. place parkingowe, obiekty infrastruktury technicznej).
Przy założeniu, że już w studium powinien być wyznaczony minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odnoszący się do powierzchni działki budowlanej, to wówczas również w graniach wyznaczanych później w miejscowy planach jednostek o różnym przeznaczeniu taki wskaźnik musiałby znaleźć swoje bezpośrednie odzwierciedlenie. Jest to działanie w wielu przypadkach nieracjonalne, a nawet uniemożliwiające prawidłowe i ekonomiczne zagospodarowanie i użytkowanie terenów.
W piśmie z 16.03.2023 r. pełnomocnik organu nadzoru odniósł się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Wskazał w nim, że ustalenie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów należy do obligatoryjnych elementów studium. Wskaźniki te określa się w studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego. Określenie kierunków i wskaźników ma służyć ustaleniu kolejno w planach miejscowych konkretnego przeznaczenia terenów i wskaźników urbanistycznych dotyczących ich zagospodarowania. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeśli zatem rada określa w studium takie parametry jak maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalną powierzchnię biologicznie czynną, czy maksymalną wysokość zabudowy, parametry te powinny zostać ustalone w taki sposób, by na etapie sporządzania miejscowego planu było możliwe zapewnienie zgodności tego planu z postanowieniami studium.
W konsekwencji, jeśli ustawodawca wymaga, by w planie miejscowym wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej ustalony został w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej to studium również powinno odnosić ten wskaźnik do powierzchni działki budowlanej, a nie do powierzchni terenu. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami dopuszczającymi możliwość odstępstw od ustaleń studium przy sporządzaniu planu. Różnice znaczeniowe pomiędzy pojęciami działki budowlanej i terenu powodują, że posługiwanie się wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej, który stanowi obligatoryjny element planu miejscowego, w odniesieniu do terenu, a nie wymagany ustawowo sposób - w odniesieniu do działki budowlanej, jest niedopuszczalne. Uchwała posługuje się bowiem nieznanym ustawie parametrem.
Odnosząc się do przywołanego w odpowiedzi na skargę przykładu organ nadzoru zauważył, że przykład ten pokazuje jedynie, że tylko w niektórych, ściśle określonych przypadkach zachowanie zgodności ze studium będzie możliwe. Konieczne będzie jednak spełnienie wielu warunków, w tym przede wszystkim objęcie jednym planem miejscowym całego wyznaczonego w studium obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW(z2). Tymczasem Rada Miejska, co do zasady, posiada kompetencję do uchwalenia planu miejscowego dla dowolnego obszaru, także obejmującego jedynie pojedyncze działki. Jeśli tak się stanie, określenie w planie miejscowym wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej uzależnione będzie od parametrów ustalonych dla innych działek, w innych planach miejscowych (o ile w ogóle takie plany będą już sporządzone). Ocena zgodności takiego planu miejscowego z postanowieniami studium będzie w praktyce niemożliwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Tryb sporządzania uchwały należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania uchwały jako merytoryczną jej zawartość (przyjęte w niej ustalenia). Istotne naruszenie trybu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Z kolei naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
Kontrola zakwestionowanego skargą nadzorczą rozdziału XVI pkt 4 ppkt 2 oraz rozdziału XVII pkt 6 - Obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW(z2) załącznika nr 1 do uchwały nr 560.LVIII.2022 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra i załącznika nr 3 do załącznika nr 2 do tej uchwały (Kierunki zagospodarowania przestrzennego – ustalenia studium) w zakresie wyznaczonych obszarów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych symbolem MW(z2) dała podstaw do stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego (zasady sporządzania studium).
Jak wynika z powołanego w skardze art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Powyższy wymóg został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które utraciło moc 24.12.2021 r., z tym że na podstawie przepisu przejściowego - § 9 ust. 1 nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17.12.2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jego przepisy stosuje się do projektu zmiany studium w zakresie objętym uchwałą nr 560.LVIII.2022.
Przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.
Skoro określone w studium wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które stanowią obligatoryjny element tego opracowania, uwzględniane są przy ocenie zgodności miejscowego planu ze studium (zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych), to w ocenie Sądu, studium nie powinno posługiwać się sformułowaniami dopuszczającymi możliwość odstępstw od tych ustaleń przy sporządzaniu miejscowych planów. Określone w studium parametry dotyczące maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, czy też maksymalnej wysokości zabudowy powinny zostać ustalone w taki sposób, by na etapie sporządzania miejscowego planu było możliwe zapewnienie zgodności z postanowieniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Wymaganą zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się przy tym postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym.
Oczywistym jest przy tym i to, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu i odwrotnie, ale nie może być również tak, że dla osiągnięcia wymaganej zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego koniecznym będzie spełnienie dodatkowych warunków. W przypadku skarżonego Studium będzie to objęcie jednym planem miejscowym całego wyznaczonego w studium obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej NW(z2). Ponadto odnosząc się do przykładu wskazanego w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. mowa jest o wskaźnikach dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów nie zaś o wskaźnikach kształtowania zabudowy.
Reasumując, zasadnie Wojewoda Dolnośląski podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zamieszczona w skardze argumentacja jest trafna i pozostaje zbieżna ze stanowiskiem tut. Sądu wyrażonym w wyroku w sprawie o sygn. sygn. II SA/Wr 270/22, które Skład orzekający podziela i odnosi do niniejszej sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.