Uzasadnienie
Wnioskami z dni [...] stycznia 2022 r., [...] maja 2022 r. oraz [...] maja 2022 r. D. S. (skarżący), zwrócił się za pośrednictwem platformy ePUAP do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej.
Wniosek z [...] stycznia 2022 r. obejmował żądanie w zakresie "kopii wszystkich interpelacji składanych przez radnych klubu PiS oraz radnych SOG wraz z dołączonymi odpowiedziami, które zostały na nie udzielone, w przypadku odwołań proszę o dołączenie ich treści".
W reakcji na wniosek z [...] stycznia 2022 r. - pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. -Prezydent [...] G., po przywołaniu treści art. 24 ust. 7 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – dalej "u.s.g."), że interpelacje radnych oraz odpowiedzi znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. W treści odpowiedzi organ wskazał linki do stron Biuletynu zawierających interpelacje oraz informacje o składzie klubów radnych PiS oraz SOG funkcjonujących w ramach Rady Miejskiej G..
Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. Prezydent [...] odpowiedział na wnioski z 25 oraz [...] maja 2022 r.
Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. D. S. zaskarżył do WSA w Bydgoszczy bezczynność Prezydenta [...] w sprawie wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz 25 i [...] maja 2022 r. Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie ustawowo przewidzianym. Zarzucił nadto naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie wynikającego z tych przepisów prawa człowieka do informacji.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kompletności informacji udostępnionej na wskazanych stronach Biuletyny Informacji Publicznej. W kontekście wniosków z 25 i 29 maja 2022 r. skarżący podniósł, że o ile organ nie zaprzeczył, iż wnioski dotyczą informacji publicznej, to nie udostępnił jej, bezpodstawnie powołując się na osobisty cel pozyskania tej informacji i z uwagi na domniemany konflikt skarżącego z Prezydentem [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do każdego z trzech wniosków. Co do wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. wskazał, że żądana informacja udostępniona została w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym skarżący został poinformowany wraz ze wskazaniem odnośnych linków BIP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sprawa zarejestrowana pod niniejszą sygnaturą (II SAB/Bd 105/22) odnosi się do skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. Zarzucana bezczynność organu w zakresie dwóch pozostałych wniosków (z [...] maja 2022 r. i [...] maja 2022 r.) stanowi przedmiot kontroli w sprawach zarejestrowanych pod sygnaturami odpowiednio II SAB/Bd 106/22 i II SAB/Bd 107/22.
W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Prezydent [...], jako organ wykonawczy gminy, jest bez wątpienia podmiotem wykonującym władzę publiczną, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać najpierw należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c). Informacją publiczną jest ponadto informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c).
We wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie kopii wszystkich interpelacji składanych przez radnych klubu PiS oraz radnych SOG wraz z dołączonymi odpowiedziami, które zostały na nie udzielone, a w przypadku odwołań - dołączenie ich treści. Interpelację członka rady gminy, a więc osoby wchodzącej w skład kolegialnego organu prawodawczego gminy, bez wątpienia kwalifikować należy jako wystąpienie organu władzy publicznej, podejmowane w procesie i na rzecz wypełniania przez ten organ zadań publicznych. Jest to zatem informacja publiczna. Przywołać wypada, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.g. interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy; interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. Cechę informacji publicznej w odniesieniu do treści interpelacji potwierdza w sposób wyraźny sam ustawodawca, który w art. 24 ust. 7 u.s.g. stanowi, że treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.
Mając zatem na uwadze to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione, stwierdzić należy, iż Prezydent [...], do którego skierowano ten wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Obowiązek organu co do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (w sytuacji, gdy nie zachodzą wyżej opisane okoliczności uprawniające do załatwienia wniosku w inny sposób) dotyczy jednak tylko takiej informacji, która nie podlegała uprzedniemu udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. dopiero informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Forma udostępnienia informacji za pośrednictwem BIP jest formą ustawową, wynikającą z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. ("udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (...)").
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Słusznie wskazuje się w doktrynie, że w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej dostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany powinien zawiadomić wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18).
W reakcji na wniosek skarżącego z dnia 12 stycznia 2022 r. Prezydent [...], w przewidzianym ustawą terminie poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja opublikowana została na stronach BIP. Organ wskazał jednocześnie precyzyjnie adresy stron internetowych, odsyłających do rejestru interpelacji, gdzie ujawniona jest treść poszczególnych interpelacji wraz z ewentualnymi odpowiedziami na te interpelacje (http://bip.grudziadz.pl/strony/17801.dhtml i http://bip.grudziadz.pl/strony/17799.dhtml). Ponadto organ zawarł w odpowiedzi na wniosek link do strony BIP pozwalającej zweryfikować nazwiska poszczególnych radnych oraz ich przynależność do klubów partyjnych (http://bip.grudziadz.pl/strony/17709.dhtml). Skarżący został zatem prawidłowo i precyzyjnie poinformowany o sposobie powzięcia udostępnionej uprzednio na stronach BIP informacji publicznej.
Zarzut bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. jest zatem niezasadny w zakresie, w jakim dotyczy on "kopii wszystkich interpelacji składanych przez radnych klubu PiS oraz radnych SOG wraz z dołączonymi odpowiedziami, które zostały na nie udzielone". Wobec tego skargę w tej części należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Należy jednak stwierdzić, że we wniosku skarżący zawarł również żądanie udostępnienia treści odwołań od odpowiedzi co do złożonych interpelacji przez radnych klubu PiS oraz radnych SOG. Do tej części wniosku organ w ogóle się nie odniósł. Żądanie to było warunkowe (udostępnienie treści tych odwołań winno mieć miejsce wtedy, gdy odwołania takie zaistniały). Jeżeli zatem przedmiotowych odwołań nie wniesiono, to organ winien o tym poinformować wnioskodawcę. Powyższe zgodne byłoby z zasadą, że prawidłowe rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji niepozostającej w dyspozycji organu polega na poinformowaniu o tym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma. Przemilczenie wniosku w części dotyczącej odwołań oznacza jego nierozpoznanie. Nierozpoznanie wniosku świadczy zaś o tym, że organ pozostaje w bezczynności wobec tej jego części.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie żądania informacji o odwołaniach na odpowiedzi co do złożonych interpelacji przez radnych klubu PiS oraz radnych SOG, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie drugim na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jest to naruszenie ciężkie, niosące cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem nierozpoznania wniosku w zakresie odwołań nie można oceniać jako przejawu złej woli podmiotu zobowiązanego, ale jako przeoczenia tej jego części podczas załatwienia wniosku w terminie przewidzianym ustawą.
W punkcie czwartym sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, co wyjaśniono wcześniej.
W punkcie piątym sentencji Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi, miarkując kwotę do połowy kwoty wpisu (50 zł) ze względu na jedynie częściową zasadność wniesionej skargi. O powyższym orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 206 p.p.s.a.